Conclusie
Nr. 01793/07 E
Mr. Knigge
Zitting: 26 augustus 2008
Conclusie inzake:
[verdachte]
1. Verdachte is door het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch, Economische Kamer, op 6 februari 2007 voor 1. "Overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, opzettelijk begaan" en 2. "Medeplegen van overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 18.18 van de Wet milieubeheer, opzettelijk begaan" veroordeeld tot het betalen van een geldboete van € 2.000,-, subsidiair veertig dagen hechtenis, waarvan € 1.000,- subsidiair twintig dagen voorwaardelijk, met een proeftijd van twee jaren.
2. Tegen deze uitspraak is namens verdachte cassatieberoep ingesteld.
3. Namens verdachte heeft mr. C.J. Driessen, advocaat te Wijchen, één middel van cassatie voorgesteld.
4. Het middel klaagt over 's Hofs verwerping van het verweer, inhoudende dat sprake is van twee inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer.
5. Ik schets de casus. Verdachte is eigenaar van een veehouderij, gevestigd op perceel [a-straat 1] te [woonplaats], kadastraal bekend gemeente [A], sectie [A], nummer [0001]. Verdachte heeft de benodigde milieuvergunning voor dit bedrijf. Op dit perceel staat echter een opslagloods met daaraan een aanbouw, die verdachte heeft verhuurd aan ene [getuige]. In en rondom die aanbouw is bij een controle een inrichting voor herstelwerkzaamheden aan motorvoertuigen aangetroffen. Verdachte is vervolgens veroordeeld voor kort gezegd het zonder vergunning uitbreiden van zijn boerenbedrijf met een garagebedrijf (feit 1) en het samen met een ander overtreden van de vergunningvoorwaarden bij de milieuvergunning voor het boerenbedrijf, nu in de loods waar zich een garagebedrijf bevond, de vloer niet vloeistofdicht was en het vaatwerk niet was opgeslagen in een vloeistofdichte lekbak (feit 2).
6. De veroordelingen van verdachte staan of vallen met de vraag of de veehouderij van verdachte en het autoreparatiebedrijf als één inrichting moeten worden gezien. Gaat het om één (uitgebreide of veranderde) inrichting of is sprake van twee afzonderlijke inrichtingen? Ter terechtzitting in hoger beroep is door de raadsman van verdachte het volgende aangevoerd:
"Ten verweer voer ik aan dat mijn cliënt niet als inrichtinghouder kan worden gezien. Mijn cliënt had slechts één inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. Dit betrof het agrarisch bedrijf. Hieraan was een milieuvergunning met voorschriften gekoppeld. De inrichting die betrekking had op het onderhouds- en reparatiewerk aan auto's was niet van mijn cliënt, maar van de huurder [getuige]. Er zijn in de jurisprudentie drie criteria geformuleerd waaraan een inrichtinghouder moet voldoen om als zodanig te worden aangemerkt. Deze criteria zijn kort [ge]zegd dat er sprake moet zijn van 1) een functionele binding, 2) een economische binding en 3) zeggenschap. Aan twee van die criteria moet zijn voldaan wil een persoon worden gezien als inrichtinghouder. In dit geval is hieraan niet voldaan.
Mijn cliënt had geen zeggenschap. Mijn cliënt was weliswaar eigenaar, maar wist in het geheel niet wat er in de verhuurde opslagloods gebeurde."
7. Het Hof heeft in het arrest het verweer als volgt weergegeven en verworpen:
"De verdediging heeft ter terechtzitting in hoger beroep het in eerste aanleg ingenomen standpunt herhaald, ertoe strekkende dat er sprake is van twee inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer.
Ter onderbouwing van dit standpunt heeft de raadsman aangevoerd dat verdachte slechts als inrichtinghouder van zijn "agrarisch bedrijf" dient te worden aangemerkt en niet van de tweede inrichting, zijnde een inrichting die ziet op het "vervaardigen, onderhouden en/of repareren van motorvoertuigen". Deze tweede inrichting zou worden gedreven door [getuige]. Verdachte heeft dat deel van zijn boerderij verhuurd en daarom geen enkele bemoeienis gehad met het aangetroffen garagebedrijf en hem valt voor wat betreft die inrichting dan ook geen strafrechtelijk verwijt te maken, aldus de verdediging.
B2.
Het hof overweegt te dien aanzien als volgt.
Uit het verhandelde ter terechtzitting in hoger beroep is komen vast te staan dat:
- op verdachtes perceel aan de [a-straat 1] te [woonplaats] een inrichting is gelegen voor het kweken, fokken, mesten, houden, verhandelen, verladen en/of wegen van dieren;
- verdachte voor die inrichting een (milieu-)vergunning heeft met daarbij behorende voorschriften;
- verdachte in de aanbouw van zijn opslagloods, gelegen op het achterterrein van zijn perceel, aan [getuige] heeft verhuurd voor naar zijn zeggen het stallen van motorvoertuigen;
- de getuige [getuige] op 26 mei 2004 heeft verklaard deze ruimte al drie jaren - zonder contract - van verdachte te huren;
- de huurder, [getuige], de (aanbouw van de) loods van verdachte feitelijk heeft gebruikt voor het onderhouden en/of repareren van de motorvoertuigen;
- verdachte terzake van de werkzaamheden in de (aanbouw van de) opslagloods geen melding heeft gemaakt bij het bevoegd gezag;
- verdachte geen (milieu-)vergunning bezit voor het in werking hebben van deze verandering van de inrichting;
- verdachte blijkens een melding ex artikel 8.19 van de Wet milieubeheer d.d. 26 mei 2003 wél melding aan het bevoegd gezag heeft gemaakt van een andere verandering van de inrichting, te weten de opslag en verwerking van kleding in dezelfde opslagloods, waarin in de aanbouw de reparatie en het onderhoud van auto's plaatsvond, aan de achterzijde van het perceel.
- milieuambtenaren tijdens een controle op 26 mei 2004 te Oss hebben geconstateerd dat er in voornoemde (aanbouw van de) opslagloods op het perceel van verdachte een bedrijfsmatige werkplaats voor herstelwerkzaamheden aan motorvoertuigen was gerealiseerd;
- de afstand tussen het woonhuis van verdachte en de opslagloods volgens verdachte ongeveer 200 meter bedraagt;
- verdachte woont en werkt op zijn bedrijf;
- verdachte na de milieucontrole van 26 mei 2004 per brief van 22 juni 2004 aan [getuige] heeft laten weten dat deze niet langer gebruik kan maken van de verhuurde ruimte, met het verzoek deze ruimte te ontruimen.
Het hof stelt voorts vast dat de vergunning die krachtens de Wet milieubeheer is afgegeven aan verdachte ziet op het perceel [a-straat 1], kadastraal bekend gemeente [A], sectie [A], nummer [0001]. In deze vergunning wordt bovenbedoelde loods niet uitgezonderd.
Op het perceel van verdachte waren meerdere opstallen aanwezig. Eén van die opstallen betrof de opslagloods waarin [getuige] een bedrijfsmatige werkplaats voor herstelwerkzaamheden aan motorvoertuigen voerde. Naar 's hofs oordeel maakte deze opstal deel uit van inrichting waarop de aan verdachte afgegeven milieuvergunning ziet. Mitsdien is sprake van één inrichting in de zin van de Wet milieubeheer.
Aan 's hofs oordeel doet niet af dat er tussen verdachte en [getuige] een afspraak was gemaakt terzake de huur van een stalling van motorvoertuigen (op verdachtes inrichting).
Het hof verwerpt mitsdien in zoverre dit verweer."
8. Art. 1.1 leden 1, 3 en 4 Wmb luiden en luidden ten tijde van de geconstateerde overtredingen:
"1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(...)
inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht;
3. Bij algemene maatregel van bestuur worden categorieën van inrichtingen aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
4. Elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan."
9. "Inrichting" ziet dus op een bepaalde activiteit van een bepaalde omvang.(1) Dat deze activiteit plaatsvindt op een perceel, of in één gebouw, doet minder ter zake. Op één perceel, of binnen één gebouw, kunnen zich meerdere inrichtingen bevinden. De in de wet gegeven aanwijzingen wanneer meerdere activiteiten als één inrichting kan worden gezien (tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties waartussen technische, organisatorische of functionele bindingen bestaan) is in de rechtspraak nader geconcretiseerd. Niet alle drie hiervoor genoemde bindingen hoeven aanwezig te zijn.(2) Doorgaans moet wel de organisatorische binding bestaan. Daarvan is sprake als er reële zeggenschap is over de bedrijfsvoering van alle activiteiten die berust bij dezelfde persoon of personen. Daarnaast moeten, om van één inrichting te kunnen spreken, de "installaties" in elkaars onmiddellijke nabijheid liggen, waarbij een maximumafstand van ongeveer een kilometer wordt aangehouden.
10. Terug naar de onderhavige zaak. De argumenten die het Hof opsomt om te komen tot het oordeel dat sprake is van één inrichting, lijken mijns inziens onvoldoende om het oordeel te kunnen dragen dat sprake is van één inrichting. Behalve dat de activiteit plaatsvindt op hetzelfde perceel - op minder dan 200 meter van de woning van verdachte, en naar ik aanneem, minder dan één kilometer van de activiteit van het boerenbedrijf - en dat verdachte eigenaar en verhuurder is van de loods, zijn door het Hof geen andere bindingen genoemd. Over reële zeggenschap van verdachte over de bedrijfsvoering van het garagebedrijf, het eventueel gemeenschappelijk gebruik van bepaalde voorzieningen of het eventueel uitwisselen van personeel is door het Hof in elk geval niets vastgesteld. De bewezenverklaring van beide feiten is daardoor onvoldoende met redenen omkleed.
11. Het Hof hecht kennelijk waarde aan de omstandigheid dat de aan de verdachte verstrekte milieuvergunning betrekking had op het hele perceel, derhalve ook op de (aanbouw aan) de opslagloods waarin [getuige] auto's repareerde. Die omstandigheid zegt evenwel enkel dat de inrichting waarvoor aan verdachte vergunning was verleend, in de aanbouw van de opslagloods mocht worden gedreven. Dat die inrichting daarin daadwerkelijk werd gedreven is daarmee niet gezegd. De feitelijke situatie kan heel wel zijn geweest dat in en rondom de aanbouw activiteiten werden ontplooid die niet tot die inrichting behoorden. (3) In het verlengde daarvan ligt dat ook weinig betekenis toekomt aan de omstandigheid dat de verdachte eerder wél op voet van art. 8.19 Wmb melding had gedaan van opslag en kleding in de bedoelde loods.(4) Daaruit blijkt alleen dat die activiteiten naar het oordeel van de verdachte deel uitmaakten van de inrichting waarvoor de vergunning was verleend, maar daaruit volgt bepaald niet dat andere activiteiten (het repareren van auto's) eveneens deel uitmaakten van die inrichting. Dat van die laatste activiteiten geen melding is gedaan, bevestigt slechts dat verdachte zelf van oordeel was dat zij niet tot de inrichting behoorden die hij dreef. Ook het gegeven dat de verdachte na de milieucontrole [getuige] de huur opzegde en hem verzocht de loods te ontruimen, kan mijns inziens geen argument vormen. Dat verdachte aan de verboden situatie waarvoor hij door de inspectie verantwoordelijk werd gehouden, een einde heeft willen maken, is alleszins begrijpelijk. Dat hij dat deed door het opzeggen van de huur met verzoek tot ontruiming, lijkt slechts te bevestigen dat zijn enige betrokkenheid bij het reparatie-activiteiten die van verhuurder van de bedrijfsruimte was.
12. Min of meer ten overvloede merk ik nog op dat - zoals uit art. 1.1 lid 4 Wmb blijkt - van een "inrichting" pas sprake is als zij behoort tot een krachtens art. 1.1 lid 3 Wmb aangewezen categorie. De AMvB waarbij de categorieën inrichtingen zijn aangewezen is het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. Art. 2.1 lid 1 van dat Besluit wijst als categorieën in de zin van art. 1.1 lid 3 Wmb aan de categorieën die worden genoemd in Bijlage I bij dat Besluit. Deze Bijlage noemt onder categorie 8:
"8.1 Inrichtingen voor:
a. het kweken, fokken, mesten, houden, verhandelen, verladen of wegen van dieren."
Diezelfde Bijlage noemt onder categorie 13:
"13.1 Inrichtingen voor:
a. het vervaardigen, onderhouden, repareren, behandelen van de oppervlakte, keuren, reinigen, verhandelen, verhuren en proefdraaien van:
(...)
3e motoren, motorvoertuigen of -vaartuigen"
Voor inrichtingen van beide categorieën geldt dat een ontheffing van de vergunningplicht mogelijk is op basis van art. 8 lid 2 jo. 8.40 Wmb. Als de inrichting voldoet aan de criteria genoemd in de desbetreffende AMvB en zij bij het bevoegde gezag is aangemeld, is geen vergunning nodig en gelden de voorschriften van die AMvB. Zo was ten tijde van het bewezenverklaarde handelen ten aanzien van veehouderijen het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer van kracht (dat in 2006 werd vervangen door het Besluit landbouw milieubeheer van 13 juli 2006, Stb. 390). Voor garagebedrijven gold het Besluit inrichtingen motorvoertuigen milieubeheer (dat werd vervangen door het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer van 19 oktober 2007, Stb. 415).
Een veehouderij en een garagebedrijf behoren dus tot verschillende categorieën waarop uiteenlopende regelgeving van toepassing kan zijn. Gelet op de in art. 1.1 lid 4 Wmb genoemde criteria betekent dat echter niet dat daarom sprake is van verschillende inrichtingen. Eén inrichting kan tot verschillende categorieën tegelijk behoren. Wel kan wellicht gezegd worden dat het feit dat het om activiteiten gaat die onder geheel verschillende categorieën vallen, een aanwijzing vormt dat er tussen die activiteiten geen functioneel verband aanwezig is.(5)
13. Bij het voorgaande sluit een ambtshalve te maken opmerking aan. Ook indien ervan uitgegaan zou moeten worden dat de veehouderij en het autoreparatiebedrijf één door verdachte gedreven inrichting vormen, is zeer de vraag of de bewezenverklaring van het onder 2 tenlastegelegde stand kan houden. Ik wijs op het volgende.
Verdachte had een vergunning (met bijbehorende voorwaarden) voor het houden van een veehouderij met mestopslag ingevolge de Hinderwet. Door het overgangsrecht van de Wet van 2 juli 1992(6) is dit gelijkgesteld met een vergunning verleend krachtens de per 1 maart 1993 inwerkinggetreden Wet milieubeheer.
Met betrekking tot veranderingen van een inrichting waarvoor vergunning is verleend geldt het bepaalde in art. 8.19 lid 1 Wmb.(7) Dergelijke veranderingen zijn vergunningplichtig tenzij aan drie cumulatieve voorwaarden (a, b en c) is voldaan. In casu is aan geen van die voorwaarden voldaan. De verdachte heeft de uitbreiding van zijn inrichting niet gemeld - en zeker niet van te voren - aan het bevoegd gezag (voorwaarde b). Dat bevoegd gezag heeft dan ook niet verklaard dat de verandering voldeed aan de voorwaarde a (voorwaarde c). Dat zou, indien de verandering wél tijdig zou zijn aangemeld, het bevoegd gezag ook moeilijk hebben kunnen verklaren. Want voorwaarde a houdt in dat de "veranderingen niet leiden tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend". Van een "andere inrichting" in deze zin is steeds sprake als de inrichting door de verandering (mede) in een andere categorie gaat vallen dan waarop de vergunning betrekking heeft.(8) En een autoreparatiebedrijf valt zoals gezegd onder een andere categorie dan een veehouderij.
De conclusie moet derhalve zijn dat de verleende vergunning niet voor de verandering is gaan gelden, zodat ook de aan die vergunning verbonden voorwaarden ten aanzien van die verandering toepassing missen. De verdachte kan dus niet met succes vervolgd worden voor het feit dat het autoreparatiebedrijf niet voldeed aan de vergunningsvoorschriften die voor de melkveehouderij golden, ook niet als bewezen zou kunnen worden dat het reparatiebedrijf deel uitmaakte van de inrichting die verdachte dreef.
14. Het middel slaagt. Vernietiging op grond van het onder 13 door mij ambtshalve aangedragen punt kan daarom achterwege blijven.
15. Deze conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot zodanige op art. 440 Sv gegronde beslissing als de Hoge Raad gepast zal voorkomen.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG
1 Vgl. de conclusie van mijn ambtgenoot mr. Machielse vóór HR 19 juni 2007, LJN AY9194 punt 7.1 e.v.
2 Ontleend aan Dresden in: Tekst & Commentaar, Milieurecht, 2e druk, aant. 5 op art. 1.1 Wmb. In Rechtspraak over milieurecht, Van der Meijden, Sdu Uitgevers 2006 over de periode januari-juni 2006 worden 8 uitspraken weergegeven van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State die gaan over de vraag of al dan niet sprake is van één inrichting, p. 15 ev.
3 In HR 8 juni 1999, LJN ZD1156 (nr. 110.543 E, niet gepubliceerd) had het Hof geoordeeld dat de omliggende weilanden tot de inrichting van verdachte (een veehouderij annex importbedrijf van vee) behoorden. Tot de relevante omstandigheden rekende het Hof dat de weilanden behoorden tot het perceel waarop de vergunning betrekking had. Dat echter was niet het enige. De koeien die in de weilanden graasden, waren van de verdachte. Daarbij had de veehandel van de verdachte betrekking op een veel groter aantal koeien dan hij in zijn stal kon bergen. Op grond daarvan oordeelde het Hof dat sprake was van een zodanige functionele en organisatorische band dat van één inrichting moest worden gesproken. Daarmee ging de Hoge Raad akkoord. Uit dit arrest kan niet worden afgeleid dat het enkele feit dat de activiteiten plaatsvinden op het perceel waarvoor de vergunning is verleend, voldoende is om van één inrichting te spreken. Ik ben geneigd om - met toenmalig AG Fokkens in zijn conclusie voorafgaand aan bedoeld arrest - het accent te leggen op hetgeen het Hof vaststelde met betrekking tot het feitelijk gebruik dat de verdachte van de weilanden ten behoeve van zijn veehandel maakte. In de onderhavige casus blijkt niet van een vergelijkbare organisatorische en functionele band tussen het boerenbedrijf en de autoreparaties die op het perceel plaatsvonden.
4 Van die omstandigheid blijkt overigens niet uit de bewijsmiddelen in de aanvulling op het verkorte arrest, maar daarover klaagt het middel niet.
5 Ik merk nog op dat de regelgeving van invloed kan zijn op de vraag of van één inrichting sprake is of niet. Zie het in de al genoemde conclusie van Fokkens die voorafging aan HR 9 juni 1999 gesignaleerde verschil tussen akkerbouwbedrijven en veeteeltbedrijven.
6 Volledig: Wet van 2 juli 1992 tot uitbreiding en wijziging van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne en daarmee samenhangende wijzigingen van andere wetten (vergunningen en algemene regels voor inrichtingen; procedures voor vergunningen en ontheffingen; handhaving), Stb. 414, art. XXII.
7 Vóór 1 januari 2008 was dit ondergebracht in lid 2 van art. 8.19 Wmb. Per 1 januari 2008 is lid 1 vervallen en is het artikel vernummerd. Zie de Wet van 22 november 2006, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en enige andere daarmee verband houdende wetten (modernisering van de algemene milieuregels voor inrichtingen), Stb. 606.
8 De MvT (Kamerstukken II 1998/99, 26 552, nr. 3, p. 24) houdt met betrekking tot deze voorwaarde onder meer het volgende in:
"Zoals reeds hierboven is aangegeven, maakt het in beginsel niet uit hoe groot of hoe klein de afwijking is, mits gebleven wordt binnen de door de vergunning toegestane milieugevolgen. Daarbij geldt wel als beperking dat de verandering niet mag leiden tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend. Of dit aan de orde is, zal van geval tot geval moeten worden bepaald. Een eerste handvat hiervoor kan worden gevonden in de categorie-indeling van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb). Als de verandering leidt tot een inrichting in een andere categorie dan waarvoor de vergunning is aangevraagd en verleend, dan wordt niet voldaan aan het criterium onder a. Ditzelfde geldt als bijvoorbeeld door het bijplaatsen van een niet in de vergunning voorziene installatie een tot nu toe niet vergunde maar op zichzelf ingevolge het Ivb vergunningplichtige activiteit gaat plaatsvinden.
Ook wanneer binnen een categorie van het Ivb wordt gebleven, kan sprake zijn van een andere inrichting. Dit hangt samen met het feit dat een aantal categorieën van het Ivb verschillende soorten inrichtingen omvat."