Conclusie
Rolnummer: C04/194HR
Mr. Wuisman
Rolzitting : 11 januari 2008
CONCLUSIE inzake:
[Eiser],
eiser tot cassatie,
advocaat: Mr. P.J.L.J. Duijssens
tegen
De Staat der Nederlanden,
verweerder in cassatie,
advocaat: Mr. G.J.H. Houtzagers.
1. Het verdere procesverloop.
1.1 Bij arrest van 14 oktober 2005 heeft de Hoge Raad in de voorliggende zaak de procedure in cassatie geschorst in afwachting van de beslissing van het Hof van Justitie te Luxemburg inzake het vraagpunt of het in artikel 3 EG Pro-verordening nr. 857/84, sub 1, bepaalde toelaat dat in een nationale regeling, waarmee beoogd wordt om gebruik te maken van de in dat artikel 3 voorziene Pro mogelijkheid om aan een producent van melk of andere zuivelproducten een specifieke referentiehoeveelheid toe te kennen, als voorwaarde wordt gesteld, zoals in artikel 11 van Pro het Besluit superheffing 1984 is gedaan, dat de tot een specifieke referentiehoeveelheid aanleiding gevende investeringsverplichting nà 1 september 1981 is aangegaan. De Hoge Raad heeft aan het Hof van Justitie de volgende vragen gesteld:
(1) Verzet artikel 3, sub 1, van verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 zich tegen een ter uitvoering van deze bepaling vastgestelde nationale regeling die aldus is opgezet, dat producenten die investeringsverplichtingen hebben aangegaan, ongeacht of zulks in het kader van en ontwikkelingsplan is gebeurd of niet, slechts dan een specifieke referentiehoeveelheid kunnen verkrijgen, indien zij die investeringsverplichtingen hebben aangegaan na 1 september 1981 maar vóór 1 maart 1984?
(2) Indien vraag 1 niet in zijn algemeenheid kan worden beantwoord: aan de hand van welke maatstaven moet worden beoordeeld in hoeverre de in vraag 1 bedoelde beperking in tijd verenigbaar met verordening 857/84?
1.2 Het Hof van Justitie heeft - lettend op schriftelijke opmerkingen van de zijde van [eiser], de Nederlandse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen((1)) en na besloten te hebben, gehoord de advocaat-generaal, om de zaak zonder conclusie te berechten - op de twee vragen, die het Hof samen behandelt, als volgt geantwoord:
"dat artikel 3, sub 1, tweede alinea, van verordening nr. 857/84 aldus moet worden uitgelegd, dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die de categorie van melkproducenten die voor een specifieke referentiehoeveelheid in aanmerking kunnen komen, beperkt tot producenten die na 1 september 1981, maar vóór 1 maart 1984 investeringsverplichtingen hebben aangegaan."
1.3 Naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie heeft iedere partij nog een schriftelijke toelichting genomen en op de schriftelijke toelichting van de ander gereageerd. Daarna zijn de procesdossiers andermaal voor arrest overgelegd.
2. Bespreking van het cassatiemiddel, voor zover het nog behandeling behoeft.
2.1 Het cassatiemiddel bestaat uit 11 onderdelen. In het arrest d.d. 14 oktober 2005 kregen de onderdelen 1, 3 t/m 6 en 8 t/m 11 reeds een geheel afgeronde behandeling. Bij de onderdelen 7, 2 en 10 dient nog nader stil te worden gestaan.
onderdeel 7
2.2 Onderdeel 7 is het onderdeel van het cassatiemiddel naar aanleiding waarvan de Hoge Raad zijn prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie heeft voorgelegd. [Eiser] betoogt dat in het licht van de uitspraak van het Hof het onderdeel moet slagen.
2.3 In artikel 3 EG Pro-verordening nr. 857/84 wordt onder 1 uitgegaan van, in alinea 1((2)), het geval waarin sprake is van investeringen in het verband van een plan voor de ontwikkeling van de melkproductie in het kader van de EG-Richtlijn 72/159 en, in alinea 2((3)), van het geval van investeringen zonder een ontwikkelingsplan. De Hoge Raad stelt de vraag van de geoorloofdheid van de voorwaarde dat de investeringsverplichtingen zijn aangegaan na 1 september 1981 maar vóór 1 maart 1984, ongeacht of het aangaan van investeringsverplichtingen in het kader van een ontwikkelingsplan is gebeurd of niet'. Het bevestigende antwoord van het Hof van Justitie is toegespitst op artikel 3, sub 1, tweede alinea, waar het gaat om investeringen zonder een ontwikkelingsplan. In rov. 47 van zijn arrest concludeert het Hof immers: "Gelet op het voorgaande dient op de door de Hoge Raad der Nederlanden gestelde vragen te worden geantwoord dat artikel 3, sub 1, tweede alinea, van verordening nr. 857/84 aldus moet worden uitgelegd, dat ..... ." Het Hof overweegt hieraan voorafgaand in rov. 30: "Anders dan de verzoekers in de - (in rov. 29) - genoemde zaken, heeft [eiser] zijn investeringen niet gedaan in het kader van een ontwikkelingsplan in de zin van artikel 3, sub 1, eerste alinea, van de verordening nr. 857/84."
2.4 In de naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie genomen Nadere Schriftelijke Toelichting doet [eiser] onder 5 opmerken dat het onbegrijpelijk is dat het Hof overweegt dat [eiser] zijn investeringen niet in het kader van een ontwikkelingsplan in de zin van artikel 3, sub 1, eerste alinea, zou hebben gedaan. Hij vermeldt in dat verband dat hij in zijn bij het Hof ingediende Schriftelijke Toelichting onder 1.4 heeft gewezen op de overeenkomst die hij op 22 september 1983 met de Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw op grond van artikel 29 Besluit Pro landbouwbedrijven met ontwikkelingsmogelijkheden heeft gesloten, en dat hij zich in artikel 2 van Pro die overeenkomst heeft verplicht het ontwikkelingsplan binnen een periode van één jaar gerekend vanaf 22 september 1983 uit te voeren. Ervan uitgaande dat op hem de eerste alinea van artikel 3, sub 1, EG-verordening 857/84 van toepassing is, stelt [eiser] zich verder op het standpunt:
- primair dat uit 's-Hofs arrest volgt dat de regeling in de eerste alinea van artikel 3, sub 1, niet toelaat de grens voor in aanmerking te nemen investeringsverplichtingen te leggen bij verplichtingen aangegaan na 1 september 1981, maar dat als datum 1 januari 1981 moet worden aangehouden (zie de Nadere Schriftelijke Toelichting, sub 6 alsmede de Repliek, sub 5 en 6);
- subsidiair dat aan het Hof, aangenomen dat zijn antwoord alleen voor de tweede alinea van artikel 3, sub 1, van de EG-verordening 857/84 geldt, verzocht moet worden zich uit te laten over de vraag of de in de Beschikking superheffing 1984 neergelegde ondergrens van 1 september 1981 wel of niet verenigbaar is met het bepaalde in de eerste alinea van artikel 3, sub 1 EG-verordening 857/84 (zie Repliek, sub 7).
2.5 De rechtsstrijd tussen partijen had primair betrekking op de vraag of [eiser] verplichtingen in verband met investeringen in een melkveebedrijf vóór dan wel na 1 september 1981 is aangegaan. In rov. 3.6 van zijn arrest van 14 oktober 2005 merkt de Hoge Raad na verwerping in rov. 3.5 van de onderdelen 3, 4, 5, 6, 8, 9 en 11 op, in de eerste alinea, dat daarmee definitief vaststaat dat ervan moet worden uitgegaan dat [eiser] de investeringsverplichtingen waarop hij zijn aanvraag voor een melkquotum heeft gebaseerd, is aangegaan vóór 1 september 1981 en vervolgens, in de tweede alinea, dat het hierbij gaat om verplichtingen als bedoeld in artikel 3, sub 1, tweede alinea, van verordening nr. 857/84, die niet in het kader van een ontwikkelingsplan zijn aangegaan. Daaraan voegt de Hoge Raad in de derde alinea van rov. 3.6 toe, kort gezegd, dat het beroep dat [eiser] in dit verband op de op 22 september 1983 gesloten rentesubsidieovereenkomst doet, buiten beschouwing dient te blijven omdat het hof Amsterdam dat beroep heeft verworpen((4)) en het cassatiemiddel hiertegen geen klacht bevat. Daarmee geeft de Hoge Raad de grenzen aan van het juridische vraagpunt dat het Hof van Justitie diende op te lossen met het oog op de verdere beoordeling door de Hoge Raad van het cassatieberoep in de onderhavige zaak. Daaraan doet niet af dat de Hoge Raad zijn vragen zelf aan het Hof wat breder heeft geformuleerd, (wellicht in de hoop dat het Hof mede uitsluitsel zou geven met betrekking tot de eerste alinea van artikel 3, sub 1, van EG-verordening nr. 857/84). Anders gezegd, in de onderhavige zaak gaat het niet om investeringsverplichtingen in verband met een ontwikkelingsplan, is derhalve niet van belang of de voorwaarde van het aangegaan zijn van investeringsverplichtingen na 1 september 1981 in artikel 11 Beschikking Pro superheffing 1984 verenigbaar is met artikel 3, sub 1, eerste alinea, EG-verordening nr. 857/84 en bestaat er reeds om die reden geen aanleiding om aan het Hof van Justitie opnieuw vragen te stellen.
2.6 [Eiser] stelt zich naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie verder op het standpunt dat met het voor de tweede alinea van artikel 3, sub 1, EG-verordening nr. 857/84 gegeven antwoord van het Hof van Justitie nog niet een definitief uitsluitsel is verkregen omtrent de geldigheid van de voorwaarde in artikel 11 Beschikking Pro superheffing 1984. Hij leidt uit met name rov. 42 van het arrest af, dat in verband met het door de nationale regelgever in acht te nemen evenredigheidsbeginsel op grond van door de Staat te leveren bewijs nog moet worden onderzocht of het stellen van de voorwaarde geboden was uit hoofde van een reëel gevaar voor uitputting van de nationale reserve. Dit onderzoek kan, aldus [eiser], niet bij de Hoge Raad worden uitgevoerd, zodat vernietiging van het bestreden arrest en verwijzing van de zaak naar een ander hof voor verdere behandeling dient te volgen (zie de Nadere Schriftelijke Toelichting, sub 7 t/m 10 en Repliek 8).
2.7 In rov. 41 van zijn arrest wijst het Hof van Justitie erop dat ingevolge artikel 5 van Pro EG-verordening nr. 857/84 specifieke referentiehoeveelheden slechts mogen worden toegekend binnen de grenzen van de gegarandeerde hoeveelheid als bedoeld in artikel 5 quater Pro van EG-verordening nr. 804/68 en dienen te worden afgeboekt op de reserve, die de Lid-Staat binnen de gegarandeerde hoeveelheid heeft gevormd. Dit gegeven kan, aldus het Hof, een beperking in de tijd van de investeringsverplichtingen rechtvaardigen. In rov. 42 voegt het Hof daaraan echter toe, kort gezegd, dat de beperking in tijd van een investeringsverplichting niet pas gerechtvaardigd is wanneer bewezen wordt dat de nationale reserve is uitgeput, maar reeds wanneer er een reëel gevaar voor uitputting van de nationale reserve bestaat. Over een onderzoek door de nationale rechter rept het Hof alleen in verband met het geval van het uitgeput zijn van de nationale reserve en niet in verband met het geval van een reëel gevaar voor uitputting van de nationale reserve. Dat het Hof in verband met dit laatste geval niet rept van een onderzoek door de nationale rechter, vindt, naar het toeschijnt, hierin zijn verklaring dat het Hof zo'n onderzoek in het onderhavige geval niet nodig acht. Aan het slot van rov. 42 wijst het Hof er immers op dat in Nederland destijds (1984) voor het jaar 1983 alle referentiehoeveelheden met 8,65% zijn verminderd. Op deze maatregel is gewezen in in de procedure bij het Hof in de Schriftelijke Opmerkingen van de zijde van de Nederlandse Regering((5)). Het Hof heeft in deze maatregel blijkbaar een voldoende aanwijzing gezien voor het bestaan in 1984 van een reëel gevaar voor uitputting van de nationale reserve. In lijn hiermee formuleert het Hof zijn antwoord positief - (de in geschil zijnde voorwaarde is toelaatbaar) - zonder daaraan het voorbehoud te verbinden dat nog bewijs dient te worden geleverd van het bestaan van een reëel gevaar voor uitputting van de nationale reserve. Het op de noodzaak van bewijslevering stoelende argument voor vernietiging van het arrest van het hof Amsterdam gaat derhalve niet op.
Volledigheidshalve zij er nog op gewezen dat het Hof van Justitie in de rov. 43, 45 en 46 van zijn arrest nog andere gronden vermeldt ter rechtvaardiging van de voorwaarde dat de investeringsverplichtingen na 1 september 1981 dienen te zijn aangegaan. Deze gronden, waartegen [eiser] niet opponeert, kunnen, naar het voorkomt, samen evenzeer het positieve antwoord van het Hof dragen. Ook om deze reden kan de door [eiser] gestelde bewijsvoering achterwege blijven.
2.8 Het positieve antwoord van het Hof brengt mee dat in onderdeel 7 van het cassatiemiddel ten onrechte voor het onderhavige geval wordt aangenomen dat in artikel 11 van Pro de Beschikking superheffing 1984 voor toekenning van een specifieke referentiehoeveelheid niet de voorwaarde had mogen worden opgenomen dat investeringsverplichtingen, in verband waarmee om toekenning van een specifieke referentiehoeveelheid wordt verzocht, na 1 september 1981 dienen te zijn aangegaan. Onderdeel 7 treft derhalve geen doel.
onderdeel 2
2.9 Bij de in onderdeel 2 opgenomen klachten wordt uitgegaan van de toepasselijkheid te dezen van artikel 3, sub 1, eerste alinea, EG-verordening nr. 857/84; zie de tweede en derde alinea van het onderdeel. Zoals hierboven in 2.4 uiteengezet, gaat het in de onderhavige zaak niet om een geval als bedoeld in de eerste alinea van artikel 3, sub 1, EG-verordening nr. 857/84. Reeds om die reden kunnen de klachten in onderdeel 2 geen doel treffen.
2.10 De klacht in de eerste alinea van onderdeel 2 dat het hof Amsterdam ten onrechte heeft volstaan met een marginale toetsing van het ministeriële besluit d.d. 12 juli 1985, kan, ook al zou er van een dergelijke toetsing sprake zijn, [eiser] niet baten. Gelet op het door het Hof gegeven antwoord, zal ook bij een volledige toetsing van het besluit aan artikel 11 Beschikking Pro superheffing 1984 de uitkomst zijn dat [eiser] uit hoofde van dat artikel geen aanspraak op toekenning van een specifieke referentiehoeveelheid kan maken. Immers, in dat artikel mag voor het zich te dezen voordoende geval van investeringsverplichtingen zonder ontwikkelingsplan de voorwaarde worden gesteld dat een dergelijke referentiehoeveelheid alleen kan worden toegekend in verband met investeringsverplichtingen van na 1 september 1981 en [eiser] voldoet aan die voorwaarde niet.
2.11 Voor onderdeel 2 geldt derhalve evenzeer dat het geen doel treft.
onderdeel 10
2.12 Onderdeel 10 bevat geen zelfstandige klacht nu daarin wordt teruggegrepen op de onderdelen 1 t/m 9. Deze onderdelen treffen geen doel, ook onderdeel 1 niet. Weliswaar heeft de Hoge Raad in zijn arrest d.d. 14 oktober 2005 de klacht in onderdeel 1 gegrond geoordeeld, maar omdat de andere onderdelen geen doel treffen en bijgevolg er geen ruimte voor een verder debat tussen partijen meer is, ontbreekt het vereiste belang voor vernietiging van het bestreden arrest van het hof Amsterdam op grond van onderdeel 1.
3. Conclusie.
Het voorgaande voert tot de slotsom dat het cassatieberoep tegen het arrest van 5 februari 2004 van het hof Amsterdam dient te worden verworpen.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
1. De Schriftelijke Opmerkingen van de Nederlandse Regering en van de Commissie van de Europese Gemeenschappen treft men niet aan in de door partijen overgelegde dossiers. Deze stukken zijn niettemin kenbaar, daar zij door het Hof van Justitie rechtstreeks aan de Hoge Raad zijn toegezonden.
2. De aanhef en alinea 1 sub 1 van artikel 3 luiden Pro:
"In het kader van de toepassing van de formules A en B wordt bij de vaststelling van de in artikel 2 bedoelde Pro referentiehoeveelheden rekening gehouden met bepaalde bijzondere situaties, zulks overeenkomstig de volgende bepalingen:
1. producenten die in het kader van Richtlijn 72/159/EEG een plan voor de ontwikkeling van de melkproductie hebben ingediend dat voor 1 maart 1984 is ingediend, kunnen overeenkomstig het besluit van de Lid-Staat verkrijgen:
- indien het plan in uitvoering is: een specifieke referentiehoeveelheid die is bepaald rekening houdend met de in het ontwikkelingsplan vermelde hoeveelheden melk en zuivelproducten
- indien het plan na 1 januari is uitgevoerd: een specifieke referentiehoeveelheid die is bepaald rekening houdend met de hoeveelheden melk en zuivelproducten die zij hebben geleverd in het jaar waarin het plan is voltooid."
3. Alinea 2 sub 1 van artikel 3 luidt Pro:
"Indien de Lid-Staat over voldoende gegevens beschikt, kan ook rekening worden gehouden met de zonder ontwikkelingsplan verrichte investeringen."
4. Zie de rov. 3.11 en 3.12 van het arrest van 5 februari 2004 van het hof Amsterdam.
5. Onder 33 en 34 wordt gewezen op de sterke expansie in de Nederlandse zuivelsector vlak voor de invoering van de superheffing. In verband daarmee wordt onder 34 onder meer opgemerkt: "De grote investeringsgroei in Nederland en de daarmee gepaard gaande extra aanvragen om een quotum hebben er mede toe geleid dat in Nederland in het eerste jaar al 8.65 % gekort moest worden om onder andere in deze aanvullende afspraken te voorzien. Genoemd kortingspercentage bedraagt inmiddels 18% en is daarmee één van de hoogste van de Gemeenschap." Zie ook hetgeen onder 49 t/m 52 wordt gesteld.