Conclusie
Nr. 43888
1 november 2007
MR. M.E. VAN HILTEN
ADVOCAAT-GENERAAL
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Derde kamer (B)
Verontreinigingsheffing
Tijdvak: kalenderjaar 2006
Conclusie inzake:
Het dagelijks bestuur van het Waterschap Velt en Vecht
tegen
X
1. Inleiding
De heffingsambtenaar van het Waterschap Velt en Vecht (verder: het Waterschap) heeft ter zake van een woning die de eigenaar leeg laat staan in afwachting van de verkoop van de woning waarin hij woont, verontreinigingsheffing geheven naar drie zogenoemde vervuilingseenheden (hierna aangeduid als: v.e.). De vraag is of een maatstaf van 3 v.e. in een dergelijke geval gehanteerd mag worden.
2. Feiten en procesverloop
2.1. X is eigenaar van het pand a-straat 1 te Q (hierna: de woning). De woning staat sinds november 2004 leeg en heeft in ieder geval tot eind 2006(1) leeggestaan. Gedurende het jaar 2005 was het waterverbruik vanuit de woning 8 m³.
2.2. Met dagtekening 14 januari 2006 heeft het Waterschap Velt en Vecht (hierna: het Waterschap) aan X over het jaar 2006 een aanslag verontreinigingsheffing opgelegd ten bedrage van € 194,96.(2) De aanslag is opgelegd naar 3 zogenoemde v.e.
2.3. Nadat het door X ingediende bezwaarschrift (3) door de ambtenaar was afgewezen heeft X beroep ingesteld bij de rechtbank te Assen (hierna: de Rechtbank).
3. Geschil voor de Rechtbank
3.1. Voor de Rechtbank was in geschil of de aanslag in verband met leegstand van de woning terecht en tot het juiste bedrag was opgelegd. Op 7 december 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden.
3.2. De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, daartoe - voor zover van belang - het volgende overwegende:
"(...) is de rechtbank van oordeel dat eiser (MvH: X), vanaf het moment dat hij de woning in eigendom heeft verkregen en de woning niet is verhuurd dan wel anderszins door derden is bewoond, voor de verontreinigingsheffing van het waterschap Velt en Vecht als gebruiker moet worden aangemerkt. De woning stond en staat eiser feitelijk ter beschikking en mede gelet op het geconstateerde waterverbruik (dat weliswaar erg laag is), is het aannemelijk dat in de periode van de leegstand vanuit de woonruimte stoffen werden c.q. konden worden afgevoerd, zodat eiser ook op die grond als gebruiker moet worden aangemerkt.
Voor wat betreft het aantal vervuilingseenheden (hierna: v.e.) op basis waarvan de aanslag moet worden opgelegd, merkt de rechtbank het volgende op.
(...)
De rechtbank merkt de leegstand van de onderhavige woning als gevolg van het feit dat eiser eerst zijn woning te Z, die hij thans bewoont, wil verkopen, alvorens de woning (..) te betrekken, in de onderhavige periode, waarop de aanslag ziet, evenwel aan als gebruik door één persoon. Hiervoor vindt de rechtbank bevestiging in het hiervoor vermelde geringe daadwerkelijke waterverbruik vanuit de woning, terwijl tekst noch strekking van voornoemde bepaling zich tegen deze uitleg verzet. (...). De aanslag dient te worden verminderd tot een aanslag opgelegd naar 1 vervuilingseenheid (...)."
3.3. Bij uitspraak van 12 januari 2007(4), aan partijen verzonden op 18 januari 2007, heeft de Rechtbank het beroep gegrond verklaard en heeft zij de aanslag verminderd tot een aanslag opgelegd naar één v.e.
4. Geschil in cassatie
4.1. Op 28 februari 2007 heeft (het dagelijks bestuur van) het Waterschap beroep in cassatie ingesteld. X heeft schriftelijk daarmee ingestemd.
4.2. In cassatie bestrijdt het Waterschap het oordeel van de rechtbank dat de leegstand als gevolg van feit dat X eerst zijn woning te Z wil verkopen alvorens de woning te betrekken, in de onderhavige periode moet worden aangemerkt als gebruik door één persoon. Als middel van cassatie stelt het Waterschap schending van het recht, hierin bestaande dat de door de rechtbank gegeven uitlegging van de Verordening verontreinigingsheffing waterschap Velt en Vecht 2001 (hierna: de Verordening) in strijd is met het systeem van artikel 21, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) waarop de Verordening is gebaseerd.
4.3. X heeft geen verweerschrift ingediend.
5. Beschouwing
5.0. Vooraf
5.0.1. Het tijdvak waarop de aanslag betrekking heeft, is het kalenderjaar 2006. Bij de behandeling van de zaak zijn partijen en de rechtbank er klaarblijkelijk van uit gegaan dat de woning gedurende het gehele jaar 2006 heeft leeggestaan. Uit de gedingstukken - met name de in voetnoot 1 aangehaalde pleitnota van X voor de zitting van de rechtbank van 7 december 2006 - en uit de op 12 januari 2007 gedagtekende uitspraak van de rechtbank, blz. 3, derde tekstblok, tweede alinea(5) valt af te leiden dat dit inderdaad het geval is. Ik ga er in het navolgende dan ook van uit dat de woning gedurende het gehele jaar 2006 heeft leeggestaan.
5.0.2. Vaststaat dat in 2005 - dat wil zeggen het jaar voorafgaande aan dat waarop de aanslag betrekking heeft - het waterverbruik 8 m³ was. Omtrent het waterverbruik in het aanslagtijdvak is niets vastgesteld. Nu evenwel niet gesteld of uit de gedingstukken gebleken is dat in 2006 geen waterverbruik heeft plaatsgevonden, neem ik aan dat (ook) in 2006 enig waterverbruik heeft plaatsgevonden.
5.1. Heffingsplichtige
5.1.1. De rechtbank heeft, als weergegeven onder 3.2, geoordeeld dat X gedurende de periode van leegstand van de woning moet worden aangemerkt als heffingsplichtige. De rechtbank heeft dit oordeel gebaseerd op het bepaalde in artikel 3 van de Verordening, welke bepaling overeenkomt met artikel 18, derde lid, van de Wvo. Deze bepaling luidt, voor zover van belang, als volgt:
"3. Aan een heffing kunnen onderworpen worden:
a. ter zake van het afvoeren van stoffen vanuit een bedrijfsruimte of woonruimte: degene die het gebruik heeft van die ruimte;
b. (...)".
5.1.2. Ingevolge artikel 17, aanhef en onderdeel c, van de Wvo (zie ook artikel 1, aanhef en f, van de Verordening) moet onder woonruimte worden verstaan: een ruimte die blijkens zijn inrichting bestemd is om als een afzonderlijk geheel te voorzien in woongelegenheid en waarvan de delen blijkens de inrichting van die ruimte niet bestemd zijn om afzonderlijk in gebruik te worden gegeven. Het lijkt mij niet voor twijfel vatbaar dat ook een leegstaande woning - waarin geen inrichting in de zin van meubilair aanwezig is - als woonruimte moet worden aangemerkt. Dat blijkt ook uit de wetsgeschiedenis:
"Een ruimte wordt aangemerkt als een woonruimte indien de ruimte blijkens zijn inrichting bestemd is om als afzonderlijk geheel te voorzien in woongelegenheid zonder dat daarbij delen van die ruimte in afzonderlijk gebruik worden gegeven. Een ruimte voorziet blijkens zijn inrichting als afzonderlijk geheel in woongelegenheid indien de voor de bewoning wezenlijke voorzieningen in die ruimte aanwezig zijn. Tot de voor bewoning essentiële voorzieningen behoren in ieder geval een keuken, aparte wasgelegenheid, zoals een wastafel, bad of douche, en een toilet. (HR 23 juli 1984, BNB 1984/281 t/m 284). De voor bewoning essentiële voorzieningen moeten uitsluitend aan de gebruiker(s) van de ruimte ter beschikking staan en niet mede met één of meer gebruikers van andere ruimten gebruikt worden. (...)"(6)
5.1.3. In artikel 18, derde lid, onderdeel a, van de Wvo en het gelijkluidende artikel 3, tweede lid, onderdeel a, van de Verordening, wordt gesproken van 'het gebruik hebben van' (woon)ruimte. Naar ik meen kan uit deze formulering worden afgeleid dat voor de aanwijzing als heffingsplichtige niet vereist is dat de betrokkene de (woon)ruimte ook daadwerkelijk gebruikt. Als de wetgever dat vereiste had willen stellen, had het mijns inziens voor de hand gelegen dat de wet had gesproken van het 'in gebruik hebben'. Dat is echter niet het geval. Voor de hoedanigheid van heffingsplichtige lijkt mij dan ook voldoende dat de betrokkene de feitelijke beschikkingsmacht over de ruimte - zeg maar: de sleutel - heeft (en niet gehinderd wordt in het gebruik van die sleutel).(7)
Daarnaast lijkt deze uitlegging mij in overeenstemming met de ontwikkeling welke zich met betrekking tot 'gebruik' heeft voorgedaan bij andere lokale belastingen. Zo werd bij Wet van 27 april 1994, Stb. 419 in (het huidige) artikel 220 van de Gemeentewet - waarin aan gemeenten de mogelijkheid wordt geboden onroerendezaakbelastingen te heffen - het vereiste van 'feitelijk gebruik' van een onroerende zaak verruimd tot een vereiste van 'gebruik' van de onroerende zaak. De wetgever achtte deze verruiming gewenst om het draagvlak van de onroerendezaakbelastingen zo breed mogelijk te houden. In dit verband is illustratief de volgende passage uit de wetsgeschiedenis van de Gemeentewet:
'"Voorts is in art. 219 (MvH: thans art. 220) de term feitelijk gebruiken gewijzigd in gebruiken. Hiermee wordt een verruiming van het begrip tot stand gebracht. Wij achten die verruiming noodzakelijk, omdat het gezien de ter zake gewezen jurisprudentie niet altijd mogelijk is een feitelijke gebruiker van een onroerend goed aan te wijzen. Dit is met name het geval bij collectief gebruik van onroerend goed waar het niet steeds mogelijk is één van de feitelijke gebruikers als belangrijkste gebruiker aan te merken en het ook niet mogelijk is om degene die het gebruik mogelijk heeft gemaakt als feitelijk gebruiker aan te merken. Het is wel mogelijk beide laatstgenoemde categorieën als gebruiker aan te wijzen omdat hiervoor niet alleen de feitelijke situatie hoeft mee te tellen, maar ook het geheel van bevoegdheden waarop de feitelijke situatie berust van invloed is. Wij wijzen in dit verband ook op artikel 219b, eerste lid (MvH: thans art. 220b).
Wij achten de aldus tot stand gebrachte verruiming van het begrip gewenst omdat het draagvlak van de onroerend-goedbelastingen zo breed mogelijk moet zijn. Ook in verband met het gelijkheidsbeginsel is het wenselijk dat indien een onroerend goed (feitelijk) gebruikt wordt er voor de heffing van deze onroerend-goedbelasting in alle gevallen ook een belastingplichtige gebruiker kan worden aangewezen. (...)"(8)
5.1.4. Uit het vorenstaande moge blijken dat de rechtbank X mijns inziens terecht als heffingsplichtige heeft aangemerkt: als eigenaar heeft X het gebruik in vorenbedoelde zin van de leegstaande woning. Daarmee is hij heffingsplichtige. Aan heffing kan evenwel uitsluitend worden toegekomen indien hij een belastbaar feit heeft verricht.
5.2. Belastbaar feit
5.2.1. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Wvo, vormt "het direct of indirect brengen van stoffen(9) in oppervlaktewater waarvoor de kwaliteitsbeheerder bevoegd is, of op een zuiveringtechnisch werk dat bij die kwaliteitsbeheerder in beheer is" het belastbare feit voor de verontreinigingsheffing. In het derde lid van bedoelde bepaling is het belastbare feit iets anders omschreven, namelijk als het afvoeren van stoffen vanuit een bedrijfsruimte of woonruimte, doch aangezien op grond van artikel 17, aanhef en onderdeel i, van de Wvo, de term 'afvoeren' moet worden uitgelegd als 'direct of indirect brengen', brengt het verschil in omschrijving geen verschil in betekenis met zich.
5.2.2. Indien géén stoffen vanuit een woonruimte worden afgevoerd, kan aan heffing van verontreinigingsheffing niet worden toegekomen bij gebreke aan een belastbaar feit. Hoewel Wvo noch Verordening dat met zoveel woorden zeggen, heeft in dit verband mijns inziens te gelden dat waterverbruik vanuit een woning betekent dat stoffen vanuit die woning zijn afgevoerd(10) en dat zich derhalve voor de verontreinigingsheffing het belastbare feit heeft voorgedaan. Gelet op hetgeen ik in 5.0.2. heb aangegeven, meen ik dat ervan uit moet worden gegaan dat er in het tijdvak waarop de aanslag betrekking heeft, water is verbruikt (c.q. stoffen zijn afgevoerd) en dat derhalve aan verontreinigingsheffing wordt toegekomen.
5.3. Maatstaf van heffing
5.3.1. Krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wvo, respectievelijk artikel 6, eerste lid, van de Verordening geldt de hoeveelheid en de hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd als grondslag voor de heffing. De verontreinigingsheffing wordt dan geheven over de vervuilingswaarde van die stoffen, uitgedrukt in v.e., (zie artikel 19, tweede lid, van de Wvo en artikel 6, tweede lid, van de Verordening). De vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een woonruimte worden afgevoerd, is forfaitair bepaald: ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Wvo wordt deze gesteld op een gelijk aantal v.e. per woonruimte, met een maximum van drie. De vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een door één persoon gebruikte woonruimte worden afgevoerd, bedraagt ingevolge de tweede volzin van artikel 21, eerste lid, van de Wvo, één v.e. Uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat de keuze om ten aanzien van - onder meer - woonruimten een forfaitaire maatstaf van heffing te hanteren, kennelijk is ingegeven door redenen van uitvoerbaarheid en doelmatigheid.(11)
5.3.2. Artikel 21, eerste lid, eerste volzin, van de Wvo laat, althans tekstueel, de mogelijkheid open dat de maximale maatstaf van heffing van 3 v.e. wordt gehanteerd, ongeacht of de desbetreffende woonruimte daadwerkelijk gebruikt (bewoond) wordt. In die zin lijkt aan de waterschappen de ruimte te zijn geboden om, ook ingeval van leegstand, te heffen op basis van 3 v.e. Ik meen dat de Verordening die mogelijkheid niet biedt. Anders dan de Wvo legt de Verordening namelijk uitdrukkelijk een koppeling tussen de te hanteren maatstaf van heffing en het gebruik van een woning. Artikel 16 van de Verordening stelt de vervuilingswaarde van een woonruimte op één v.e. indien een woning door één persoon wordt gebruikt en op drie v.e., 'indien de woonruimte wordt gebruikt door meer dan één persoon'. De Verordening voorziet daarmee niet in een regeling voor de situatie waarin een woning leegstaat. Leegstand lijkt mij moeilijk te rijmen met gebruik door meerdere personen.
5.3.3. Maar ook wanneer we enkel artikel 21, eerste lid, van de Wvo in ogenschouw zouden nemen, meen ik dat bij leegstand niet naar 3 v.e. kan worden geheven, ondanks het feit dat de tekst van de eerste volzin van deze bepaling, zoals ik in 5.3.2 aangaf, niet uitsluit dat in deze situatie een maatstaf van heffing van 3 v.e. wordt gehanteerd. Een dergelijke grammaticale uitlegging lijkt mij namelijk niet juist, wanneer de tweede volzin van voormelde bepaling(12) in de beschouwing wordt betrokken. Het kan mijns inziens niet zo zijn dat een door één persoon bewoonde - d.w.z. daadwerkelijk gebruikte - ruimte getroffen wordt door een lagere (maatstaf van) heffing dan een ruimte die niet gebruikt wordt. Daaraan doet mijns inziens niet af dat de vaststelling van de maatstaf van heffing op basis van een forfait geschiedt. Weliswaar is het eigen aan een (belasting)forfait, dat toepassing daarvan in concrete gevallen nu eens kan leiden tot een te hoge heffing, dan weer tot een te lage heffing, maar bedacht moet worden dat een forfait in redelijkheid enige aansluiting moet zoeken bij de werkelijkheid. Dat is mijns inziens niet het geval indien een door één persoon gebruikte ruimte getroffen wordt door een lagere (maatstaf van) heffing dan een leegstaande woning.
5.3.4. Ik meen dan ook dat een redelijke wetsuitlegging met zich brengt dat in de situatie waarin vanuit een leegstaande woning afvoer van stoffen plaatsvindt, artikel 21, eerste lid, van de Wvo zo moet worden uitgelegd dat de leegstand wordt gelijkgesteld aan het 'gebruik' door één persoon, hetgeen met zich brengt dat de vervuilingswaarde gesteld moet worden op één v.e.
5.3.5. Het vorenvermelde standpunt heeft mijns inziens niet tot consequentie dat bij elke tijdelijke leegstand - een vakantie of een verblijf buitenshuis om andere redenen - zou moeten worden teruggegrepen op een heffing naar één v.e. Bedacht moet immers worden dat de grondslag van de verontreinigingsheffing de hoeveelheid (en hoedanigheid) van stoffen is die in een kalenderjaar worden afgevoerd. Alleen indien de heffingsplicht in de loop van een kalenderjaar aanvangt, komt heffing naar tijdsevenredigheid aan de orde (vgl. artikel 21, vierde lid, van de Wvo en artikel 4 van de Verordening).
5.3.6. Volledigheidshalve verwijs ik in dit verband nog naar het arrest van de Hoge Raad van 3 mei 2002, nr. 36808, Belastingblad 2004/229, waarvan de casus - hoewel zij over rioolrechten handelde - een zekere gelijkenis vertoont met de onderhavige, doch daarmee mijns inziens niet gelijk is.
In het betreffende arrest draaide het om de heffing van rioolheffing met betrekking tot een voor bewoning ongeschikt pand. Aan de genothebbende was een aanslag rioolrechten opgelegd. Aanleiding hiervoor was dat in de periode waarop de aanslag betrekking had, door de waterleidingsmaatschappij een afname van water van circa 2 m³ in rekening was gebracht. De zaak was in zoverre verschillend met de onderhavige dat krachtens de desbetreffende verordening een rioolrecht werd recht geheven van de gebruiker van een eigendom van waaruit afvalwater direct of indirect op de gemeentelijke riolering werd afgevoerd, waarbij 'degene die naar de omstandigheden beoordeeld het eigendom al dan niet krachtens eigendom, bezit, beperkt recht of persoonlijk recht gebruikt als zodanig werd aangemerkt. De Hoge Raad oordeelde dat het Hof ten onrechte was voorbijgegaan aan de vraag of belanghebbende naar de omstandigheden beoordeeld het pand gebruikte en verwees de zaak naar een ander Hof, dat oordeelde dat de desbetreffende ambtenaar niet aannemelijk had gemaakt dat belanghebbende als gebruiker kon worden aangemerkt in de zin van de verordening inzake de rioolrechten.
In casu ligt de zaak net iets anders. Niet alleen is op grond van de Verordening degene 'die het gebruik heeft' (en, als eerder aangegeven lijkt me dat iets anders dan 'gebruiken') degene van wie geheven wordt, ook heeft de rechtbank, in cassatie onbestreden (mijns inziens terecht), geoordeeld dat X als gebruiker in de zin van de Verordening kan worden aangemerkt. Ik acht het hier bedoelde arrest van 3 mei 2002 dan ook niet van toepassing in het onderhavige geval.
5.3.7. Het vorenstaande overziende kom ik tot de conclusie dat de rechtbank terecht de aanslag heeft verminderd tot op één v.e.
6. Cassatiemiddel
Uit het vorenstaande vloeit voort dat het middel mijns inziens niet tot cassatie kan leiden.
7. Conclusie
Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie ongegrond te verklaren.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 In zijn pleitnota voor de zitting van de rechtbank Assen op 7 december 2006 schrijft X nog "het pand staat sinds de aankoopdatum leeg en wordt niet bewoond. De bedoeling is om er z.s.m. te gaan wonen (...)". Ik leid daaruit af dat op 7 december 2006 de woning nog steeds leegstond.
2 De rechtbank vermeldt in haar uitspraak een bedrag van € 196,76. Dat moet - gezien het tot de stukken behorende aanslagbiljet waarop een bedrag van € 194,76 is vermeld - een verschrijving zijn.
3 Het bezwaarschrift heeft als dagtekening 9 januari 2006 en is blijkens het verweerschrift voor de rechtbank op 11 januari 2006 ingekomen. Het bezwaar is derhalve ingediend vóór de dagtekening van aanslag. In de aanhef van het bezwaarschrift is echter het nummer van de onderhavige aanslag vermeld, zodat mag worden aangenomen dat niet-ontvankelijkheidverklaring op grond van artikel 6:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (terecht) achterwege is gebleven.
4 Rechtbank Assen 12 januari 2007, nr. 06/151VORHEF.
5 "De rechtbank merkt de leegstand van de onderhavige woning als gevolg van het feit dat eiser eerst zijn woning te Z, die hij thans (curs. MvH) bewoont, wil verkopen, alvorens de woning (..) te betrekken...".
6 MvT, Kamerstukken II 1998/99, 26 367, nr. 3, blz. 21.
7 In het oorspronkelijke artikel 18, derde lid, van de Wvo was de gebruiker degene die aan de heffing kon worden onderworpen. Blijkens de Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 1998/99, 26 367, nr. 3, blz. 4, was dat degene die de woonruimte feitelijk gebruikte. In verband met de herformulering van het voorgestelde eerste lid van artikel 18 is het derde lid bij de nota van wijziging aangepast, volgens de Nota naar aanleiding van het Verslag, blz. 6 (Kamerstukken II, 1998/99, 26 367, nr. 5) om in geval van afvoeren van stoffen anders dan vanuit een woonruimte etc. degene die de stoffen afvoert aan de heffing te kunnen onderwerpen. Deze toelichting kan echter uitsluitend zien op (het huidige) onderdeel c van artikel 18, derde lid, van de Wvo, op grond waarvan degene die de stoffen afvoert als heffingsplichtige wordt aangewezen ter zake van het afvoeren van stoffen anders dan bedoeld in onderdelen a of b van artikel 18, derde lid, van de Wvo. Uit de Kamerstukken valt niet af te leiden wat de reden is geweest om in het derde lid de term 'gebruiker' te vervangen door 'degene die het gebruik heeft van' in het huidige onderdeel a van artikel 18, derde lid.
8 MvT, Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3.
9 In artikel 17, aanhef en onderdeel k, van de Wvo omschreven als: "afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen in welke vorm ook als bedoeld in artikel 1, eerste lid;"
10 Een aanwijzing dat het waterverbruik dé aanwijzing is dat stoffen zijn afgevoerd kan worden gevonden in artikel 25 van de Wvo, dat overigens betrekking heeft op rijkswateren. In het tiende lid van deze bepaling wordt artikel 55 van de Algemene wet rijksbelastingen met betrekking tot de omvang van de geleverde hoeveelheid drinkwater van overeenkomstige toepassing verklaard op waterleidingbedrijven. Een dergelijke bepaling zou niet nodig zijn geweest indien de geleverde hoeveelheid drinkwater niet van belang zou zijn voor de toepassing van de verontreinigingsheffing.
11 MvT, Kamerstukken II 1998/99, 26 367, nr. 3, blz. 22.
12 De tweede volzin van artikel 21, eerste lid, van de Wvo luidde in het in geschil zijnde tijdvak als volgt: "De vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een door één persoon gebruikte woonruimte worden afgevoerd bedraagt één vervuilingseenheid".