Conclusie
C06/097HR
mr. Keus
Zitting 4 mei 2007
Conclusie inzake:
[Eiser]
eiser tot cassatie
tegen
de gemeente Wijk bij Duurstede
(hierna: de Gemeente)
verweerster in cassatie
Aan [eiser], die een bouwplan wilde realiseren dat het vigerende bestemmingsplan niet toeliet, zijn, alhoewel hem een vrijstelling van het bestemmingsplan met toepassing van art. 19 (oud) Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in het vooruitzicht zou zijn gesteld, kort na de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan dat (in afwijking van het ontwerp) het betrokken bouwplan evenmin toeliet, de benodigde vrijstelling en de gevraagde bouwvergunning geweigerd. Het besluit van Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht (hierna: GS) tot goedkeuring van het nieuwe bestemmingsplan is in een later stadium door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) vernietigd. Het geding in cassatie spitst zich toe op de vraag of aan de weigering van de bouwvergunning formele rechtskracht toekomt, of het hof heeft miskend dat de schade waarvan [eiser] vergoeding vordert, (mede) voortvloeit uit de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan en of het hof heeft miskend dat ook zelfstandige voorbereidingshandelingen een aanspraak op schadevergoeding kunnen bieden.
1. Feiten(1) en procesverloop
1.1 Bij brief van 10 september 1993 is namens [eiser] aan Burgemeester en Wethouders (hierna: B&W) van de gemeente Langbroek (welke gemeente, evenals de gemeente Wijk bij Duurstede waarvan zij rechtsvoorgangster is, hierna zal worden aangeduid als: de Gemeente) gevraagd het bestemmingsplan voor een voormalig industrieterrein bij de [a-straat] aan te passen, opdat aldaar woningen zouden kunnen worden gerealiseerd. Ter plaatse gold op dat moment het bestemmingsplan Landelijk Gebied, herziening I.
1.2 [Eiser] heeft op 29 augustus 1995 een bouwvergunning aangevraagd.
1.3 Bij brief van 7 november 1995 hebben B&W van de Gemeente [eiser] onder meer het volgende meegedeeld:
"Naar aanleiding van de ter visielegging van uw bouwplannen aan de [a-straat] (...) in het kader van de voorgenomen artikel 19 WRO-procedure terzake, delen wij u mede dat zes schriftelijke bedenkingen hiertegen zijn ingediend.
Daar genoemde procedure thans parallel loopt aan de procedure ter vaststelling van het bestemmingsplan "Landelijk gebied Langbroek 1994" waar de betreffende percelen onder vallen, hebben wij besloten de bouwvergunningsprocedure aan te houden tot na de vaststelling van bovengenoemd bestemmingsplan."
1.4 Bij besluit van 20 december 1995, verzonden 22 december 1995, hebben B&W van de Gemeente wegens strijdigheid van het bouwplan met het bestemmingsplan Landelijk Gebied, herziening I, en het op 4 december 1994 vastgestelde bestemmingsplan Landelijk Gebied 1994 geen vrijstelling zoals bedoeld in art. 19 WRO verleend en een bouwvergunning geweigerd. Het tegen dit besluit gemaakte bezwaar is bij besluit van 10 september 1996 ongegrond verklaard.
1.5 Bij uitspraak van 31 augustus 1998 heeft de Afdeling het besluit van GS tot goedkeuring van het bestemmingsplan Landelijk Gebied 1994 wegens strijd met de bij de voorbereiding van dat besluit in acht te nemen zorgvuldigheid vernietigd. Bij die uitspraak heeft de Afdeling bepaald dat de rechtsgevolgen van het goedkeuringsbesluit in stand blijven met uitzondering van twee nader aangeduide plandelen, waaronder het plandeel dat betrekking had op het perceel van [eiser] aan de [a-straat].
1.6 [Eiser], althans [betrokkene 1], heeft op 13 augustus 1999 een (nieuwe) aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning ingediend. Deze aanvraag heeft geleid tot het besluit van B&W van de Gemeente van 15 februari 2000, waarbij de gevraagde bouwvergunning, met gebruikmaking van een binnenplanse vrijstelling, werd verleend. B&W van de Gemeente hebben de daartegen door derden gemaakte bezwaren bij besluiten van 22 augustus 2000 ongegrond verklaard, maar de rechtbank Utrecht heeft die besluiten op bezwaar naar aanleiding van het daartegen door die derden ingestelde beroep bij uitspraak van 10 december 2001 vernietigd. Op 18 juni 2002 hebben B&W van de Gemeente, opnieuw beslissend op de bezwaren tegen het besluit van 15 februari 2000 en gelet op het inmiddels geldende (op 30 januari 2001 vastgestelde en op 5 juni 2001 goedgekeurde) bestemmingsplan "Buitengebied, Wijkerweg", die bezwaren opnieuw ongegrond verklaard en de bouwvergunning onder aanvulling van de motivering en onder intrekking van de eerder verleende vrijstelling en motivering, gehandhaafd. De Afdeling, die de besluiten van 18 juni 2002 heeft betrokken in het hoger beroep dat tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 10 december 2001 aanhangig was, heeft die uitspraak bekrachtigd, maar het beroep tegen de besluiten van 18 juni 2002 ongegrond verklaard, nu het bouwplan met het inmiddels geldende bestemmingsplan "Buitengebied, Wijkerweg" in overeenstemming was.
1.7 Bij inleidende dagvaarding van 17 juni 2003 heeft [eiser] de Gemeente gedagvaard voor de rechtbank Utrecht en gevorderd dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, de Gemeente veroordeelt tot betaling van een bedrag van € 248.912,63, vermeerderd met rente en kosten, uit hoofde van een door de Gemeente jegens hem gepleegde onrechtmatige daad. [Eiser] heeft aan zijn vordering ten grondslag gelegd dat de Gemeente (i) in strijd met het tussen partijen gevoerde overleg en de door haar genomen voorbereidingsbesluiten, waarvan de strekking was mogelijk te maken dat [eiser] een bouwvergunning voor de bouw van vier woningen verkreeg, op 4 december 1995 het bestemmingsplan Landelijk Gebied 1994, waarin woonbebouwing op het perceel van [eiser] niet was toegestaan, heeft vastgesteld en (ii) op 15 februari 2000 aan [eiser] een bouwvergunning heeft verleend terwijl zij wist of moest weten dat op een gedeelte van het bouwperceel een bestemming was gevestigd die geen bebouwing toeliet, reden waarom de bouwvergunning geen stand heeft gehouden en uiteindelijk pas in juni 2002 aan [eiser] een geldige bouwvergunning is verleend (zie rov. 3.1 (i) onder a en b van het bestreden arrest).
De gemeente heeft de vordering gemotiveerd bestreden.
1.8 De rechtbank heeft bij vonnis van 26 mei 2004 de vordering afgewezen met veroordeling van [eiser] in de kosten.
1.9 [Eiser] is van dit vonnis in hoger beroep gekomen bij het hof Amsterdam en heeft bij memorie van grieven van 28 oktober 2004 onder het kopje "Algemeen" een aanvulling op de door de rechtbank vastgestelde feiten gegeven en voorts een zestal grieven aangevoerd. De Gemeente heeft gemotiveerd verweer gevoerd, waarna [eiser] bij akte nog een aantal producties in het geding heeft gebracht. De Gemeente heeft daarop bij antwoordakte gereageerd.
1.10 Het hof heeft bij arrest van 22 december 2005 het vonnis van de rechtbank vernietigd voor zover de rechtbank de vordering van [eiser] geheel heeft afgewezen, en heeft, in zoverre opnieuw rechtdoende, de Gemeente veroordeeld tot betaling aan [eiser] van een bedrag van € 4.390,63, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 31 augustus 1998 tot aan de voldoening. Het meer of anders gevorderde heeft het hof afgewezen. Wat betreft de proceskostenveroordeling heeft het hof het vonnis waarvan beroep bekrachtigd en voorts [eiser] veroordeeld in de kosten van het geding in hoger beroep.
1.11 [Eiser] heeft tijdig(2) beroep in cassatie ingesteld. De Gemeente heeft tot verwerping van het beroep geconcludeerd. Beide partijen hebben de zaak schriftelijk doen toelichten en vervolgens gere- en gedupliceerd.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1 Het cassatiemiddel, dat vier onderdelen omvat, is gericht tegen de rov. 3.4 en 3.6:
" 3.4 Vooropstaat dat voorzover de door [eiser] gevorderde schade voortvloeit uit het niet honoreren van de op 29 augustus 1995 ingediende bouwvergunningaanvrage, [eiser] deze niet op grond van onrechtmatige daad van de Gemeente kan vorderen, omdat de afwijzing van die aanvrage bij beschikking van 20 december 1995, verzonden 22 december 1995, zoals gezegd formele rechtskracht heeft verkregen en derhalve moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van die afwijzing. In deze afwijzing ligt tevens een beoordeling van de voorbereidingshandelingen (zoals volgens [eiser] door de Gemeente gedane toezeggingen) besloten. Met dit een en ander is het lot van de gevorderde vertragingsschade wegens het niet verlenen van de op 29 augustus 1995 aangevraagde bouwvergunning, de in dat verband gemaakte kosten ter zake van tekeningen/bouwvoorstellen en bouwaanvragen alsmede de kosten van de makelaar terzake beslist: deze kosten behoeven - nog afgezien van andere door de Gemeente gevoerde verweren - door de Gemeente niet aan [eiser] te worden vergoed. (...)
3.5 (...)
3.6 (...) In zoverre (voor zover de grieven betrekking hebben op de door het hof in rov. 3.5 toewijsbaar geachte en met de goedkeuringsprocedure voor GS verband houdende kosten van rechtsbijstand en milieutechnische rapportage; LK) hebben de grieven succes. Voor het overige, zo moet de conclusie zijn, falen zij."
2.2 Onderdeel 1 betoogt dat het hof ten onrechte is uitgegaan van de formele rechtskracht van de afwijzing van de aanvraag van 29 augustus 1995, nu de rechtsgrond waarop deze weigering berustte - de omstandigheid dat het op 4 december 1995 gewijzigde bestemmingsplan de in de aanvraag vervatte bebouwingsmogelijkheid niet toeliet -, niet in bezwaar en beroep tegen die weigering aan de orde kon worden gesteld. In zoverre was er volgens het onderdeel dan ook geen sprake van een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang waarin (de rechtsgrond voor) die weigering kon worden getoetst. Deze rechtsgrond diende aan de orde te worden gesteld in een aparte - met voldoende waarborgen omklede - bestuursrechtelijke procedure, die [eiser] ook - met succes - heeft doorlopen. Naar het hof in rov. 3.5 van zijn arrest heeft vastgesteld, staat door de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 1998 vast dat het besluit van de Gemeente van 4 december 1995 onrechtmatig is. Daardoor is komen vast te staan dat de rechtsgrond voor de weigering de bouwvergunning te verlenen (en daarmee ook die weigering zelf) onrechtmatig is (zijn). Het hof is derhalve ten onrechte uitgegaan van de formele rechtskracht - en daarmee de rechtmatigheid - van de weigering de bouwvergunning te verlenen.
2.3 Bij de beoordeling van het onderdeel stel ik voorop dat drie besluiten moeten worden onderscheiden: de vaststelling van het gewijzigde bestemmingsplan (waarbij geldt dat een bestemmingsplan in het algemeen als algemeen verbindend voorschrift is te beschouwen(3)), de weigering van een vrijstelling van het geldende bestemmingsplan en de weigering van de op 29 augustus 1995 gevraagde bouwvergunning.
Tegen de vaststelling van een bestemmingsplan staan bezwaar en beroep niet open; wel kan bij de Afdeling beroep tegen het goedkeuringsbesluit van GS worden ingesteld (art. 28 lid 7 (oud) WRO) en zijn er inspraakmogelijkheden, voorafgaande aan de vaststelling en de goedkeuring van het bestemmingsplan. Zo kan een ieder zijn zienswijze ten aanzien van het ontwerpbestemmingsplan kenbaar maken (art. 23 (oud) WRO), en later zonodig gedurende de termijn van terinzagelegging bij GS schriftelijke bedenkingen inbrengen (art. 27 (oud) WRO). Voor de goede orde wijs ik erop dat, voor zover een bestemmingsplan moet worden beschouwd als een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift in de zin van art. 8:2 onder a Awb, die bepaling niet aan een beroep tegen het goedkeuringsbesluit van GS overeenkomstig art. 28 lid 7 (oud) WRO in de weg staat(4). Tegen de besluiten tot weigering van de vrijstelling en van de bouwvergunning staan bezwaar en beroep ingevolge de Awb open(5).
Waar de klacht van het onderdeel is toegespitst op de weigering van de bouwvergunning, die onrechtmatig zou zijn omdat daaraan een onrechtmatige rechtsgrond (het bestemmingsplan Landelijk Gebied 1994) ten grondslag is gelegd, wijs ik erop dat strijd van het bouwplan met het genoemde bestemmingsplan niet als zodanig grond vormde (en evenmin als zodanig grond kón vormen) voor het besluit de gevraagde bouwvergunning ingevolge art. 44 aanhef en onder c (oud) Woningwet ("De bouwvergunning mag alleen en moet worden geweigerd, indien (...) het bouwwerk in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen;") te weigeren. De genoemde bepaling van de Woningwet ziet immers op een bestemmingsplan dat rechtskracht heeft en dat derhalve niet slechts is vastgesteld, maar ook, zoals wettelijk vereist, door GS is goedgekeurd(6). Dat laatste was niet het geval, noch ten tijde van het primaire besluit van 20 december 1995, noch ten tijde van de hiervóór (onder 1.4 genoemde) beslissing van 10 september 1996(7), waarbij het bezwaar van [eiser] tegen het besluit van 20 december 1995 ongegrond werd verklaard. De grond waarop de bouwvergunning werd geweigerd, was de geconstateerde strijd met het vigerende bestemmingsplan Landelijk Gebied, herziening I. Strijd met het bestemmingsplan Landelijk Gebied 1994 droeg slechts in die zin aan de bedoelde weigering bij, dat die strijd B&W van de Gemeente (op p. 1/2 van de beschikking van 20 december 1995) tot de conclusie leidde:
"dat het om die reden niet verantwoord is de voorgenomen artikel 19 WRO-procedure voort te zetten en een verklaring van geen bezwaar aan te vragen bij Gedeputeerde Staten van Utrecht;
dat derhalve geen vrijstelling kan worden verleend van de voorschriften van het geldende bestemmingsplan en het vastgestelde bestemmingsplan;"
Nog afgezien van de (door [eiser] betwiste) formele rechtskracht van de weigering van de bouwvergunning, zie ik bij die stand van zaken niet in waarom de vernietiging van de goedkeuring van het bestemmingsplan Landelijk Gebied 1994 ertoe zou dwingen de weigering van de bouwvergunning voor onrechtmatig te houden. De vernietiging van die goedkeuring liet de geconstateerde onverenigbaarheid van het bouwplan met het vigerende bestemmingsplan immers onverlet, evenals het ontbreken van een vrijstelling op grond waarvan de gevraagde bouwvergunning niettemin had kunnen worden verleend.
Iets anders is dat de vernietiging van de goedkeuring van het bestemmingsplan Landelijk Gebied 1994 wél ander licht zou kunnen werpen op het besluit van B&W van de Gemeente de procedure van art. 19 (oud) WRO niet voort te zetten en de noodzakelijke vrijstelling om die reden te weigeren. Dat de vernietiging van de goedkeuring van het nieuwe bestemmingsplan zonder meer onrechtmatigheid van het genoemde besluit zou impliceren, kan ik, nog afgezien van de mogelijke formele rechtskracht van ook dát besluit, echter niet onderschrijven. B&W van de Gemeente hebben ervan afgezien GS een verklaring van geen bezwaar te vragen, omdat, zoals in de considerans (op p. 1, op twee na laatste alinea) van de beschikking van 20 december 1995 wordt overwogen, "de raad bij de vaststelling van genoemd plan de voorgenomen bestemmingswijziging van het betreffende perceel niet heeft gehonoreerd". De enkele omstandigheid dat de goedkeuring van het nieuwe bestemmingsplan door GS bij de Afdeling geen stand bleek te houden (omdat de Afdeling nader onderzoek of het perceel in enige stankcirkel is gelegen, gelet op de uiteenlopende rapportages daarover, op zijn plaats achtte; zie p. 10 van de uitspraak van 31 augustus 1998) impliceert mijns inziens niet dat B&W onrechtmatig handelden door de procedure van art. 19 (oud) WRO en het vragen van een verklaring van geen bezwaar in het licht van de vaststelling van het bestemmingsplan Landelijke Gebied 1994 niet langer opportuun te achten. Ook onzekerheid over de realisatie van het aanvankelijk (met het voorbereidingsbesluit) beoogde planologische regime kan immers grond vormen van het volgen van de procedure van art. 19 (oud) WRO af te zien(8). Daarbij komt dat (anders dan het hof in rov. 3.5 kennelijk heeft aangenomen) de vernietiging van de goedkeuring van GS niet zonder meer (naast de onrechtmatigheid van die goedkeuring zelf) ook de onrechtmatigheid van de vaststelling van het bestemmingsplan impliceert en dat, zelfs als met die vernietiging zou zijn gegeven dat het bestemmingsplan Landelijke Gebied 1994 de vereiste goedkeuring (ook na nader onderzoek) niet kan verwerven, daarmee niet a priori vaststaat dat een ander plan (laat staan een plan van de aanvankelijk beoogde strekking) moet worden vastgesteld (vergelijk art. 30 lid 2 (oud) WRO). Ten slotte ware te bedenken dat het een eigen verantwoordelijkheid van GS is een verklaring van geen bezwaar al dan niet af te geven en dat zonder voorafgaande verklaring van bezwaar de voor de verlangde bouwvergunning benodigde vrijstelling hoe dan ook niet had kunnen worden verleend.
2.4 Het onderdeel, dat ervan uitgaat dat de weigering van de bouwvergunning(9) berustte op de rechtsgrond "dat het op 4 december 1995 gewijzigde bestemmingsplan de in de aanvraag vervatte bebouwingsmogelijkheid niet toeliet", mist in verband met het hiervóór (onder 2.3) gestelde feitelijke grondslag. De rechtsgrond voor de weigering van de bouwvergunning was niet strijd met het op 4 december 1995 vastgestelde (en volgens [eiser] onrechtmatige) bestemmingsplan, maar strijd met het vigerende bestemmingsplan (en het ontbreken van de in art. 19 (oud) WRO bedoelde vrijstelling). Al om die reden zou de beweerde onmogelijkheid om in bezwaar en beroep tegen de weigering van de bouwvergunning de onrechtmatigheid van het besluit van 4 december 1995 aan de orde te stellen, geen grond kunnen zijn die weigering wegens ontoereikendheid van de daartegen door de wet geboden rechtsmiddelen formele rechtskracht te ontzeggen.
2.5 Overigens meen ik dat het onderdeel ten onrechte ervan uitgaat dat in het kader van (bezwaar en beroep tegen) een bouwvergunning of de weigering daarvan toetsing van het onderliggende bestemmingsplan in het geheel niet aan de orde kan zijn. In het algemeen kan worden gesteld dat de (bestuurs)rechter in het kader van een beroep tegen een uitvoeringsbeschikking de verbindendheid van de aan die uitvoeringsbeschikking ten grondslag liggende algemene regeling kan toetsen en in voorkomend geval kan oordelen dat de betreffende regeling onverbindend is, ook wanneer tegen de vaststelling van die algemene regeling een bestuursrechtelijke voorziening heeft opengestaan(10). Zo kan de rechter in het kader van het beroep tegen de verlening van een bouwvergunning de verbindendheid van een bestemmingsplan beoordelen(11). Daaraan doet niet af dat daarbij zekere beperkingen gelden. Zo oordeelde de Afdeling in (rov. 2.6 van) haar uitspraak van 16 november 2005, AB 2006, 138, m.nt. A.A.J. de Gier, dat
"bij de beantwoording van de vraag of het college (van B&W) het bouwplan terecht aan het bestemmingsplan heeft getoetst geen plaats (bestaat) voor de door appellanten voorgestane indringende toetsing van de juistheid van de bestemming(sregeling) die in dit plan ten aanzien van het betrokken perceel is opgenomen. De mogelijkheid om in het kader van een bouwvergunning de gelding van de toepasselijke bestemming(sregeling) aan de orde te stellen, strekt niet zover dat het desbetreffende onderdeel van het bestemmingsplan aldus opnieuw kan worden onderworpen aan de bij de goedkeuring van dat plan te hanteren toetsingsmaatstaf".
Dat de Afdeling niet bedoelde aldus iedere toetsing van (de verbindendheid van) het bestemmingsplan en planvoorschriften uit te sluiten, blijkt uit rov. 2.6.2 van dezelfde uitspraak:
"2.6.2. Ook in de overigens volgens appellanten aan het bestemmingsplan en het onderhavige planonderdeel klevende gebreken heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien tot het onverbindend verklaren dan wel buiten toepassing laten van hetzij het bestemmingsplan zelf, hetzij, al dan niet gedeeltelijk, het desbetreffende planvoorschrift."
2.6 De mrs. De Bie Leuveling Tjeenk en Vlasblom hebben in hun schriftelijke toelichting betoogd dat [eiser] schorsing van het goedkeuringsbesluit van GS en - in de procedure met betrekking tot de geweigerde bouwvergunning - aanhouding van de beslissing op bezwaar c.q. van de behandeling in beroep had kunnen vragen, een en ander totdat op het tegen het goedkeuringsbesluit ingestelde beroep zou zijn beslist. Het is juist dat [eiser] aldus de procedure tegen het goedkeuringsbesluit en die tegen het besluit van 20 december 1995 had kunnen "koppelen" en had kunnen bewerkstelligen dat in die laatste procedure B&W of althans de bestuursrechter, indien zij de uitkomst van de procedure tegen het goedkeuringsbesluit daadwerkelijk voor de beoordeling van het bezwaar c.q. het beroep van belang achtten, eerst met kennis van die uitkomst zouden beslissen. Een dergelijke koppeling, die inderdaad ieder hiaat in de bestuursrechtelijke rechtsbescherming zou uitsluiten, is tot op zekere hoogte vergelijkbaar met de koppeling die de burgerlijke rechter met de bestuursrechtelijke procedure legt in het geval dat hij geroepen wordt over de rechtmatigheid of onrechtmatigheid van een besluit te oordelen, vóórdat de bestuursrechtelijke procedure een einde heeft genomen. Ik verwijs naar HR 7 april 1995, NJ 1997, 166, m.nt. MS, waarin de Hoge Raad oordeelde:
"3.6 Hetzelfde (het beginsel van formele rechtskracht; LK) geldt ingeval gebruik is gemaakt van een administratiefrechtelijke rechtsgang als vorenbedoeld, in welk geval de burgerlijke rechter van de geldigheid van het besluit dient uit te gaan, zolang het niet is vernietigd.
Hier behoeft niet te worden ingegaan op de vraag of, en zo ja voor welke rechter hangende de administratiefrechtelijke rechtsgang opschorting van de uitvoering van het besluit kan worden verlangd tot in die rechtsgang onherroepelijk is beslist. Wel verdient aantekening dat de eisen van een behoorlijke rechtspleging kunnen meebrengen dat de burgerlijke rechter, teneinde mogelijk tegenstrijdige beslissingen te voorkomen, zijn uitspraak aanhoudt totdat zodanige onherroepelijke beslissing is verkregen; daartoe zal met name grond bestaan ingeval te verwachten valt dat bij die beslissing het besluit zal worden vernietigd. De burgerlijke rechter kan ook, in plaats van zijn uitspraak aan te houden, die uitspraak doen onder de voorwaarde van de uitkomst van de administratiefrechtelijke rechtsgang."
In zijn schriftelijke toelichting onder 3.5 en 3.8 en in zijn nota van repliek onder 2-4 oppert mr. Scheltema het bezwaar dat de bedoelde koppeling [eiser] niet zou hebben gebaat, omdat bij schorsing van het goedkeuringsbesluit het oude bestemmingsplan, dat het bouwplan van [eiser] evenmin toeliet, zou herleven. Dit bezwaar treft mijns inziens geen doel. Het oude bestemmingsplan liet immers de mogelijkheid onverlet om (na vernietiging van het goedkeuringsbesluit) alsnog door toepassing van art. 19 (oud) WRO vooruit te lopen op een planologisch regime dat verwerkelijking van het bouwplan van [eiser] zou toelaten. Wat betreft het bezwaar dat vernietiging van het goedkeuringsbesluit op zichzelf nog niet het perspectief zou hebben geopend dat (zoals voor toepassing van art. 19 (oud) WRO zou zijn vereist) binnen afzienbare tijd een bestemmingsplan dat het bouwplan van [eiser] zou toestaan, zou worden vastgesteld, teken ik aan dat, nog afgezien van het speculatieve karakter van dat bezwaar, de vraag of de beschikbare rechtsmiddelen daadwerkelijk tot een voor [eiser] gunstig resultaat zouden hebben geleid, een andere is dan de vraag of die rechtsmiddelen met voldoende waarborgen waren omkleed en of het niet benutten daarvan tot formele rechtskracht van het besluit van 20 december 1995 leidt.
Ook in verband met de mogelijkheid van een "koppeling" van beide bestuursrechtelijke procedures kan het door het onderdeel verdedigde standpunt dat aan de weigering van de bouwvergunning in geval van gebreken in het bestemmingsplan waarop die weigering steunt géén formele rechtskracht toekomt, niet worden aanvaard.
2.7 Voor zover het onderdeel betoogt dat de door het hof aangenomen onrechtmatigheid van het besluit van de gemeente van 4 december 1995 tot vaststelling van het bestemmingsplan Landelijk Gebied 1994 ook de onrechtmatigheid van de daarop steunende weigering van de bouwvergunning impliceert, faalt ook dat betoog. Nog daargelaten dat, zoals hiervóór (onder 2.3) reeds besproken, onjuist is dat (de vaststelling van) het bestemmingsplan Landelijk Gebied 1994 de rechtsgrond voor de weigering van de bouwvergunning vormde, brengt de leer van de formele rechtskracht immers mee dat de burgerlijke rechter van de rechtmatigheid van een beschikking dient uit te gaan, ook indien als vaststaand mag worden aangenomen dat aan de betrokken beschikking gebreken kleven, waardoor die beschikking (als de daartegen door de wet geboden rechtsmiddelen ten volle zouden zijn benut) geen stand zou hebben gehouden(12). De als vaststaand aan te nemen onverbindendheid en/of onrechtmatigheid van een besluit van algemene strekking impliceert daarom niet zonder meer de onrechtmatigheid van daarop gebaseerde besluiten, waartegen een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan maar niet (ten volle) of niet met succes is benut(13).
2.8 Ten slotte teken ik bij het onderdeel nog aan dat de daarin verdedigde opvatting principieel aan formele rechtskracht van beslissingen over bouwvergunningen in de weg staat, althans in die zin dat de rechtmatigheid van zulke beslissingen, ook na ommekomst van de wettelijke termijnen voor bezwaar en beroep, steeds met een beroep op gebreken in het onderliggende bestemmingsplan ter discussie zou kunnen worden gesteld. Die consequentie acht ik uit oogpunt van rechtszekerheid ongewenst, zeker als zou moeten worden aangenomen dat een beroep op dergelijke gebreken ook openstaat voor betrokkenen die (anders dan [eiser] in het onderhavige geval) niet tegen het betrokken bestemmingsplan zijn opgekomen; in verband met dit laatste herinner ik eraan dat een strikte gelding van het leerstuk van de formele rechtskracht voor bestemmingsplannen als zodanig minst genomen is omstreden(14). Ook in de rechtspraak van de Afdeling lijkt de hiervoor bedoelde consequentie slecht te passen; zo kan erop worden gewezen dat de Afdeling van oordeel is dat de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat de vernietiging van het besluit tot goedkeuring van een bestemmingsplan in het bestuursrechtelijke (hoger) beroep tegen de verlening van een bouwvergunning tot aantasting van de betrokken (nog niet onherroepelijke) bouwvergunning leidt, indien deze ná de goedkeuring maar vóór de vernietiging van de goedkeuring (en dus onder vigeur) van het betrokken bestemmingsplan is verleend en in bezwaar is gehandhaafd(15). Ook omdat ik de consequenties van de door het onderdeel verdedigde opvatting niet aannemelijk acht, meen ik dat het onderdeel niet tot cassatie kan leiden.
2.9 Onderdeel 2 voert aan dat het hof ten onrechte heeft beslist dat de door [eiser] gevorderde schadevergoeding - vergoeding van vertragingsschade en kosten ter zake van tekeningen, bouwvoorstellen en bouwaanvragen, alsmede van de kosten van de makelaar - (alleen) voortvloeit uit het niet honoreren van de op 29 augustus 1995 ingediende bouwvergunningaanvraag. Nu de rechtsgrond voor de weigering de bouwvergunning te verlenen was gelegen in het (onrechtmatige) besluit van 4 december 1995, heeft volgens het onderdeel in beginsel te gelden dat de schade door het besluit van 4 december 1995 is veroorzaakt. Indien dat besluit niet zou zijn genomen, had de door [eiser] ingediende aanvraag immers kunnen worden gehonoreerd. Volgens het onderdeel valt in ieder geval niet zonder meer in te zien waarom dat in het onderhavige geval anders zou zijn.
2.10 Bij de beoordeling van het onderdeel stel ik voorop dat, zoals hiervóór (onder 2.3) reeds aan de orde kwam, het besluit van 4 december 1995 (waarbij het bestemmingsplan Landelijk Gebied 1994 werd vastgesteld) niet de rechtsgrond voor de weigering van de bouwvergunning vormde. Rechtsgrond voor die weigering was het vigerende bestemmingsplan (en het besluit van B&W van de Gemeente om geen vrijstelling van dat bestemmingsplan op grond van art. 19 (oud) WRO te verlenen). Voor zover het onderdeel ten betoge strekt dat, in het geval dat een (onrechtmatig) bestemmingsplan tot weigering van een bouwvergunning dwingt, in beginsel (ook) tussen dat bestemmingsplan als rechtsgrond voor die weigering en de uit die weigering voortvloeiende schade een toereikend causaal verband(16) is gegeven, kan het onderdeel, wat daarvan overigens zij, al hierom niet tot cassatie leiden, omdat het besluit van 4 december 1995 niet in die zin als rechtsgrond voor de weigering van de bouwvergunning kan gelden.
2.11 Overigens meen ik dat het onderdeel eraan voorbijziet dat in gevallen waarin (potentiële) schade als gevolg van gebrekkige regelgeving (of een gebrekkig besluit) zich materialiseert doordat op grond van die regelgeving (of dat besluit) een appellabel, voor de betrokken burger ongunstig (uitvoerings)besluit wordt genomen, de taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter met zich brengt dat slechts de (als regel uit vernietiging door de bestuursrechter blijkende) onrechtmatigheid van dat appellabele (uitvoerings)besluit een bij de burgerlijke rechter geldend te maken aanspraak op schadevergoeding kan bieden(17). Daaraan doet niet af dat de causale keten tot de onderliggende regelgeving (of het onderliggende besluit) kan worden "verlengd". De leer van de formele rechtskracht zou naar mijn mening onaanvaardbaar worden doorkruist, als, ondanks de formele rechtskracht van een besluit, met een beroep op de onrechtmatigheid van de aan dat besluit ten grondslag liggende regelgeving (of het aan dat besluit ten grondslag liggende eerdere besluit) vergoeding van de uit dat besluit met formele rechtskracht voortvloeiende schade zou kunnen worden gevorderd. Het is in dit verband niet zonder reden dat óók aan een besluit met formele rechtskracht voorafgaande (onzelfstandige) voorbereidingshandelingen mede door het beginsel van formele rechtskracht worden bestreken(18).
2.12 Onderdeel 3 klaagt dat het hof ten onrechte heeft beslist dat in (de formele rechtskracht van) de afwijzing van de bouwvergunningaanvraag tevens een beoordeling van de voorbereidingshandelingen ligt besloten. Daartoe betoogt het onderdeel dat [eiser] (onder meer in de memorie van grieven onder 21 en grief III met toelichting) heeft aangevoerd dat het nemen van twee voorbereidingsbesluiten en het vaststellen van een ontwerpbestemmingsplan met een andere inhoud dan het uiteindelijke bestemmingsplan een los van de weigering van de bouwvergunning en van de vaststelling van het uiteindelijke bestemmingsplan staand onrechtmatig handelen vormt dat afzonderlijk tot schade heeft geleid. Nu het hof deze (essentiële) stelling van [eiser] niet heeft verworpen, dient volgens het onderdeel ervan te worden uitgegaan dat van dergelijke handelingen en schade sprake is geweest. Het hof heeft dan miskend dat het beginsel van de formele rechtskracht niet ziet op handelingen voorafgaand aan het nemen van een besluit indien aan die handelingen zelfstandige betekenis toekomt - in de zin dat die handelingen bij de beoordeling van het besluit niet door de bestuursrechter kunnen worden getoetst - en zij los van het besluit staande schade veroorzaken. Volgens het onderdeel valt in ieder geval niet in te zien waarom dat in het onderhavige geval anders zou zijn.
2.13 Ik meen dat het onderdeel feitelijke grondslag mist, waar het veronderstelt dat het hof de door het onderdeel bedoelde (essentiële) stelling niet heeft verworpen. Met de door het onderdeel bestreden beslissing (in rov. 3.4, tweede volzin) dat in de afwijzing van de bouwvergunningaanvraag tevens een beoordeling van de voorbereidingshandelingen (zoals volgens [eiser] door de gemeente gedane toezeggingen) ligt besloten, heeft het hof de desbetreffende stelling juist wél verworpen. Aldus beschouwd ligt in 's hofs beslissing besloten dat de bedoelde voorbereidingshandelingen niet als zelfstandig schadeveroorzakend en onrechtmatig handelen zijn aan te merken en heeft het niet miskend dat zulk handelen, ondanks de formele rechtskracht van de weigering van de bouwvergunning, aanspraak op schadevergoeding zou kunnen geven. Tot een nadere motivering was het hof niet gehouden nu [eiser] de desbetreffende stelling in de feitelijke instanties niet of nauwelijks heeft uitgewerkt(19). Voor een dergelijke uitwerking bestond te meer aanleiding, nu het bedoelde handelen van de Gemeente (naar ik begrijp: het aan [eiser] bieden van uitzicht op toepassing van art. 19 WRO) juist dan onrechtmatig zou kunnen zijn, als van de (door [eiser] bestreden) rechtmatigheid van het vaststellingsbesluit van 4 december 1995 en van de beschikking van 20 december 1995 zou moeten worden uitgegaan. Het is immers van tweeën één: of de Gemeente valt te verwijten dat zij zonder goede grond toezeggingen heeft gedaan, of de Gemeente valt te verwijten dat zij zich zonder goede grond niet naar die toezeggingen heeft gedragen(20).
Nu het onderdeel geen andere gronden aanvoert voor de onjuistheid van de beslissing van het hof dat in de afwijzing van bouwvergunningaanvraag tevens een beoordeling van de voorbereidingshandelingen ligt besloten, treft het onderdeel geen doel.
2.14 Onderdeel 4 voert aan dat gegrondbevinding van de eerdere onderdelen ook de beslissing in rov. 3.6 dat de grieven voor het overige falen, aantast. Het onderdeel, dat op de eerdere onderdelen voortbouwt, moet het lot daarvan delen en kan mijns inziens, evenmin als die eerdere onderdelen, tot cassatie leiden.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 Zie de rov. 2.1-2.4 en 3.3 van het bestreden arrest in samenhang met de rov. 2.1-2.7 van het vonnis van de rechtbank Utrecht van 26 mei 2004.
2 Het bestreden arrest dateert van 22 december 2005; de cassatiedagvaarding is op 7 maart 2006 uitgebracht.
3 Zie N.S.J. Koeman, B.K. Olivier en H. Troostwijk, Bestemmingsplan en privaatrecht (1989), p. 11; J.W. van Zundert, Het bestemmingsplan (2001), p. 22.
4 PG Awb II, p. 386; Kamerstukken 1991-1992, 22 495, nr. 3, p. 208. Zie hierover ook H.J. de Vries en P.J.J. van Buuren, De betekenis van de Algemene wet bestuursrecht voor het ruimtelijk bestuursrecht (1998), p. 4-5 en J.W. van Zundert, Het bestemmingsplan (2001), p.155-156.
5 De verlening van de vrijstelling wordt geacht voor de mogelijkheid van beroep deel uit te maken van de beschikking waarop zij betrekking heeft; zie art. 49 lid 4 (oud) Woningwet. Het is de vraag of die concentratieregel ook geldt in geval van negatieve beschikkingen. Voor die vraag, die ik hier verder laat rusten nu in het onderhavige geval beide beschikkingen in hetzelfde besluit zijn opgenomen, verwijs ik naar H.J. de Vries en P.J.J. van Buuren, De betekenis van de Algemene wet bestuursrecht voor het ruimtelijk bestuursrecht (1998), p. 141-143 en J. Robbe, De bestemmingsplanprocedure en de zelfstandige projectprocedure (2000), p. 280-283.
6 Zie Ruimtelijk Bestuursrecht, aant. 7.2.1 op art. 44 Woningwet (D.A. Lubach).
7 Weliswaar was het op 4 december 1995 vastgestelde bestemmingsplan reeds op 16 juli 1996 (en derhalve vóór de beslissing op bezwaar) goedgekeurd, maar het besluit van GS trad eerst daags na afloop van de beroepstermijn in werking (art. 28 lid 8 (oud) WRO). Die beroepstermijn bedroeg weliswaar zes weken (art. 6:7 Awb), maar ving op grond van art. 28 lid 7 jo lid 6 (oud) WRO eerst aan bij de terinzagelegging van het besluit met ingang van de zesde week na de bekendmaking daarvan.
8 Zie bijv. AbRvS 2 juni 1997, AB 1998, 74.
9 Zie het slot van het onderdeel, onder meer de op twee na laatste volzin: "Daardoor is komen vast te staan dat de rechtsgrond voor de weigering de bouwvergunning te verlenen onrechtmatig is."
10 Zie Hof Arnhem 26 juni 2001, NJ 2003, 56 (rov. 3.19); AbRvS 21 juli 1997, Bouwrecht 1998, 208; PG Awb II, p. 389/390.
11 Zie bijv. AbRvS 8 augustus 2001, AB 2002, 89, m.nt. JSt. Zie ook de (van vóór het Awb-tijdperk daterende) uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 14 maart 1983, AB 1983, 399, m.nt. CLR, waarin de Afdeling toelaatbaar achtte dat de gemeente bij de verlening van een bouwvergunning voor een antenne bepalingen van het bestemmingsplan die zich daartegen verzetten wegens strijd met art. 10 EVRM buiten toepassing liet; vgl. ook ArRvS 7 april 1982, AB 1982, 582. Zie voor meer rechtspraak van voor het Awb-tijdperk N.S.J. Koeman, B.K. Olivier, H. Troostwijk, Bestemmingsplan en privaatrecht (1989), p. 152.
12 Zie HR 16 mei 1986 (Heesch/Van de Akker), NJ 1986, 723, m.nt. MS, rov. 3.3.2.
13 Vergelijk HR 16 oktober 1992 (Vulhop/Amsterdam), NJ 1993, 638, m.nt. MS, rov. 3.3-3.4.
14 Zie bijv. Hof Arnhem 26 juni 2001, NJ 2003, 56. Vgl. ook A.A.J. de Gier, noot bij AbRvS 16 november 2005, AB 2006, 138: "Van formele rechtskracht kan bij bestemmingsplannen immers niet worden gesproken, daar dit beginsel betrekking heeft op (appellabele) beschikkingen en niet op algemeen verbindende voorschriften, ook al waren de laatste - zoals in casu het bestemmingsplan - appellabel." Vgl. daarentegen HR 9 juni 2006, RvdW 2006, 600, waarin de Hoge Raad het cassatieberoep tegen een arrest waarin van de formele rechtskracht van een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan was uitgegaan, met toepassing van art. 81 RO verwierp. Vgl. voorts AbRvS 26 november 2003, AB 2004/90, m.nt. A.A.J. de Gier. De Gier merkte in de noot bij deze uitspraak nog op: "Indien het nieuwe bestemmingsplan een onjuiste planologische vertaling van het tracébesluit zou zijn, hetgeen in de onderhavige zaak door appellanten wordt beweerd, kan alleen het indienen van (een zienswijze en een bedenking en vervolgens) beroep tegen dat bestemmingsplan voorkomen dat het plan in werking treedt. Wordt die weg niet benut dan verkrijgt het, beweerdelijk met het tracébesluit strijdige, bestemmingsplan (formele) rechtskracht en dient het als toetsingskader voor de ingediende bouwvergunningaanvragen te worden gebruikt."
15 AbRvS 21 december 1999 (Tegelen), Gemeentestem 2000, 7112, 3, Bouwrecht 2000, p. 491, rov. 2.5.2-2.5.4.
16 In de schriftelijke toelichting van mr. Scheltema wordt het onderdeel toegelicht onder "4. Causaal verband".
17 Vergelijk HR 24 januari 1969 (Pocketboeken), NJ 1969, 316, m.nt. HD en HR 1 juli 1983 (Staat/LSV), NJ 1984, 360, m.nt. MS. Zie ook M.R Mok en R.P.J.L Tjittes, Formele rechtskracht en overheidsaansprakelijkheid, RM Themis 1995/9, p. 383-404, onder 6.
18 HR 9 september 2005 ([...]/Valkenswaard), NJ 2006, 93, m.nt. M.R. Mok (rov. 3.4).
19 Asser Procesrecht/Veegens-Korthals Altes-Groen (2005), nr. 122. [eiser] heeft ter adstructie van die stelling slechts aangevoerd dat de door hem bedoelde voorbereidingshandelingen "een handelen (zijn) in strijd met de zorgvuldigheid die (de gemeente), in dit geval jegens [eiser], (...) betaamde en die ook afzonderlijk tot schade heeft geleid bij [eiser], tot vergoeding van welke schade de gemeente gehouden is" (memorie van grieven, onder 21).
20 Vgl. in dit verband HR 2 februari 1990 (Staat/Bolsius), NJ 1993, 635, m.nt. MS, rov. 3.3 ("(...) Hij kan ook, uitgaande van de rechtsgeldigheid van de afwijzende beschikking, op de voet van art. 1401 BW bij de burgerlijke rechter op grond van aan die beschikking voorafgaand, jegens hem onrechtmatig optreden waarvoor de overheid aansprakelijk is, vergoeding vorderen van de schade welke hij heeft geleden doordat hij heeft gehandeld in de door dat optreden gewekte veronderstelling dat in andere zin zou worden beschikt. (...)"; onderstreping toegevoegd; LK).