Conclusie
Nr. 40.240
Mr. De Wit
Derde Kamer, afdeling A
Naheffingsaanslag afvalstoffenbelasting
4 juli 1995 - 31 augustus 1997
22 december 2004
Conclusie inzake
X B.V.
tegen
Staatssecretaris van Financiën
1. Procesverloop, feiten, geschil voor het hof en de bestreden uitspraak
A: Procesverloop
1.1. Aan X B.V. (belanghebbende) is een naheffingsaanslag afvalstoffenbelasting uitgereikt. De belastingaanslag met nummer 002 is gedagtekend op 19 november 1997 en heeft betrekking op het tijdvak 4 juli 1995 tot en met 31 augustus 1997. De naheffingsaanslag beloopt een bedrag van f 2.827.667 aan enkelvoudige belasting en f 70.235 aan heffingsrente.
1.2. Nadat belanghebbende op 3 december 1997 bezwaar had gemaakt tegen deze naheffingsaanslag, heeft de Inspecteur(1) dat bezwaar bij uitspraak van 20 december 1999 afgewezen.
1.3. Belanghebbende is vervolgens tijdig tegen deze uitspraak op bezwaar in beroep gekomen bij het Gerechtshof te Arnhem. Het Hof heeft bij zijn uitspraak van 17 juli 2003 en nummer 00/00124 belanghebbendes beroep ongegrond verklaard en de bestreden uitspraak van de Inspecteur bevestigd. 's Hofs uitspraak is op 28 juli 2003 aangetekend aan partijen verzonden.
1.4. Belanghebbende heeft tijdig beroep in cassatie ingesteld tegen 's Hofs uitspraak. Het pro forma beroepschrift is vervolgens tijdig van een motivering voorzien.
1.5. De Staatssecretaris van Financiën heeft een verweerschrift ingediend
1.6. Belanghebbende heeft vervolgens tijdig een conclusie van repliek ingediend.
1.7. De Staatssecretaris heeft bij brief van 14 april 2004 te kennen gegeven geen gebruik te maken van de mogelijkheid te dupliceren.
B: Feiten
1.8. B BV (B), C BV (C) en D BV (D) exploiteren allen een in Z gevestigde papierfabriek. Deze papierfabrieken zijn gezamenlijk 100% aandeelhouder van A BV (A). A exploiteerde ten behoeve van de drie papierfabrieken tot 4 juli 1995 zowel een - aan de b-straat te Z gelegen - (bedrijfs)afvalwaterzuiveringsinstallatie als een - aan de a-straat te Z gelegen - (bedrijfs)afvalverwijderingsinrichting (hierna ook: stortplaats of afvalverwerkingsinrichting).
1.9. In de loop van het jaar 1995 hebben B en C de besloten vennootschap X opgericht (belanghebbende). B en C beschikten beide over 50% van de door belanghebbende uitgereikte aandelen. Per 4 juli 1995 heeft X BV de exploitatie van de afvalverwijderingsinrichting van A overgenomen. Ná overdracht van deze inrichting is A wel het beheer over de stortplaats blijven voeren. Op de stortplaats mogen uitsluitend afvalstoffen worden gestort welke afkomstig zijn van A en/of één van de drie papierfabrieken.
1.10. De hiervoor beschreven verhoudingen tussen de verschillende rechtspersonen laten zich per 4 juli 1995 als volgt weergeven:
1.11. Op 19 maart 1985 hadden Gedeputeerde Staten van R (hierna: GS) besloten ten name van A een tienjarige vergunning te verlenen in het kader van de afvalstoffenwet. Aan de daarvoor door GS afgegeven beschikking ontleen ik dat het ging om een:(2)
"Beschikking op de aanvraag (...) van A B.V., b-straat 1, Z, om een (...) de gehele inrichting omvattende hinderwetvergunning (thans afvalstoffenwetvergunning) voor een stortplaats van residu, vrijkomend bij de papierproduktie en afvalwaterreiniging, gelegen aan de a-straat te Z, op het perceel kadastraal bekend gemeente Q, sectie a, nummer 001."
1.12. In afwachting van de afgifte van een nieuwe vergunning, heeft GS op 8 maart 1995 een gedoogverklaring afgegeven betreffende de door A geëxploiteerde afvalverwijderingsinrichting. De later afgegeven vergunning in het kader van de Wet milieubeheer vermeldt daarover het volgende:(3)
"Op 19 maart 1995 is de geldigheid van de vigerende Afvalstoffenwetvergunning voor de stortplaats, van 19 maart 1985, die voor een periode van tien jaar is verleend, verstreken. Te voorzien was dat een nieuwe vergunning vóór die datum nog niet zal zijn verleend en in ieder geval pas na die datum van kracht zal worden.
Aanvraagster heeft dan ook bij het indienen van zijn vergunningaanvraag op 13 oktober 1994 verzocht, gelet op het belang dat hij heeft bij het doorstorten op deze locatie, het storten van afval te gedogen vanaf 19 maart 1995 tot het moment waarop de aangevraagde milieuvergunning onherroepelijk is.
Bij besluit van 8 maart 1995 worden de stortactiviteiten vanaf 19 maart 1995 gedoogd."
Deze gedoogsituatie is ná overname van de stortplaats door belanghebbende op 4 juli 1995 overigens gehandhaafd.
1.13. Op 22 februari 1996 is aan belanghebbende de nieuwe vergunning verleend en wel op grond van de Wet milieubeheer (Wm). Aan de afgegeven beschikking valt te ontlenen dat GS hadden besloten:(4)
"X B.V., b-straat 1 in Z voor een periode van tien jaar (...) een nieuwe de gehele inrichting omvattende vergunning te verlenen als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid van de Wet milieubeheer voor het veranderen, inclusief het uitbreiden in de hoogte van een inrichting voor het op of in de bodem brengen van bedrijfsafvalstoffen (...) op het perceel kadastraal bekend gemeente Q, sectie a, nummer 001, aan de a-straat te Z."
1.14. Wat betreft het productieproces van papier, in het bijzonder het gebruik van oud papier daarbij, heeft het Hof feitelijk het navolgende vastgesteld. Het oud papier moet, alvorens schone pulp ten behoeve van het productieproces wordt verkregen, globaal een tweetal bewerkingen ondergaan, te weten (a) het na toevoeging van water vermalen van het oud papier en het verwijderen van grove verontreinigingen zoals plastic, nietjes en paperclips (de zogenoemde 'grove rejects') en (b) het flotatie- en wasproces. Tijdens het laatstgenoemde proces wordt de nog sterker met water verdunde pulp gereinigd en ontdaan van inkt, vulstoffen zoals klei en krijt, en kleine niet bruikbare of niet terug te winnen vezels. Het slib dat tijdens dit proces ontstaat wordt opgevangen in tanks, ontwaterd en in containers afgevoerd naar de stortplaats als steekvast ontinktingsslib.
1.15. Bij een oriënterend bedrijfsbezoek op 2 mei 1995 in het kader van de heffing van grondwaterbelasting is gebleken dat A voor wat betreft de stortplaats uitging van storten in eigen beheer. Na besprekingen tussen de adviseur van belanghebbende en de Inspecteur is met ingang van 1 oktober 1995 door belanghebbende aangifte gedaan voor de afvalstoffenbelasting. In de loop van 1996 is door de Inspecteur een boekenonderzoek voor de afvalstoffenbelasting ingesteld bij belanghebbende en A. De bevindingen tijdens het onderzoek en de gevolgen voor de belastingheffing zijn in een rapport van 30 september 1997 aan de Inspecteur gerapporteerd. Op grond van voornoemd boekenonderzoek is de onderhavige naheffingsaanslag aan belanghebbende opgelegd.
1.16. Tussen partijen is niet in geschil dat het gedeelte van de naheffingsaanslag dat betrekking heeft op het vochtgewicht van de zogenaamde grove rejects ƒ 1.050.353 bedraagt.(5)
C: Geschil voor het Hof, hofuitspraak, geschil in cassatie
1.17. Voor het Hof hield partijen allereerst verdeeld het antwoord op de vraag of ten aanzien van de door A en de drie papierfabrieken bij belanghebbende afgegeven stoffen sprake was van het verwerken van afvalstoffen binnen de inrichting waarin deze zijn ontstaan (geschilpunt a). Voor dit geschilpunt was met name van belang de vraag of belanghebbende met A en deze papierfabrieken tezamen als één inrichting in de zin van de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm) konden worden beschouwd. Het Hof heeft kort gezegd geoordeeld dat in casu geen sprake is geweest van het storten van afvalstoffen in eigen beheer, omdat voor de afbakeningen van de inrichting voor de Wbm bepalend zijn de grenzen zoals deze voor de toepassing van de Wm onherroepelijk zijn komen vast te staan. In een obiter dictum heeft het Hof nog overwogen dat, voorzover de fysieke grenzen van de Wbm-inrichting afzonderlijk moeten worden bepaald, de omstandigheden in onderhavig geval eveneens ertoe leiden dat belanghebbende als zelfstandige inrichting moet worden aangemerkt.
1.18. Ingeval de bij belanghebbende afgegeven afvalstoffen niet konden worden geacht te zijn verwerkt in eigen beheer, dan was voorts in geschil de vraag of de naheffingsaanslag was opgelegd in strijd met het gelijkheidsbeginsel (geschilpunt b). Ten aanzien daarvan heeft het Hof geoordeeld dat belanghebbende feitelijk en rechtens niet vergelijkbaar is met gevallen waarin ondernemingen afvalstoffen in eigen beheer kunnen storten. Voorzover dat overigens wel het geval zou zijn, heeft het Hof voorts geoordeeld dat voor de alsdan ongelijke behandeling een objectieve en redelijke bestaat.
1.19. Ten slotte was in geschil de vraag of het water dat zich in, op of aan de bij belanghebbende afgegeven 'grove rejects' bevond, tot de maatstaf van heffing van de afvalstoffenbelasting moest worden gerekend (geschilpunt c). Ook op dit punt heeft het Hof geoordeeld dat het gelijk was aan de zijde van de Inspecteur. Naar 's Hofs oordeel moeten de grove rejects met inbegrip van het aanhangende water voor de toepassing van de Wbm als één afvalstof worden aangemerkt.
1.20. Belanghebbendes beroepschrift in cassatie bevat een drietal middelen. De middelen zijn gericht tegen alle hiervoor vermelde oordelen van het Hof.
2. Het begrip inrichting (cassatiemiddel I)
A: Inleiding
2.1. Ingevolge de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm) wordt onder meer een belasting geheven op afvalstoffen (artikel 1, aanhef en onderdeel b, Wbm). De regelgeving rondom de afvalstoffenbelasting is neergelegd in Hoofdstuk III van deze wet. Deze wet is in werking getreden op 1 januari 1995.
2.2. Voor de heffing van afvalstoffenbelasting vormt de term 'inrichting' een belangrijk begrip. Zowel de subjectieve belastingplicht als het belastbare feit is van de aan dit begrip te geven uitleg afhankelijk.
2.2.1. De wetgever heeft het begrip inrichting nader gedefinieerd in artikel 12, aanhef en onderdeel c, Wbm. Zoals blijkt uit deze bepaling hield het begrip 'inrichting' voor de toepassing van de afvalstoffenbelasting in (tekst tot 1 januari 2000):(6)
"een inrichting als bedoeld in de Wet Milieubeheer (Wm), werken daaronder niet begrepen, waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, worden verwerkt."
2.2.2. Bij de inwerkingtreding van het zogenaamde belastingplan 2000 kwam artikel 12, eerste lid, aanhef en onderdeel c, Wbm, als volgt te luiden (tekst vanaf 1 januari 2000):(7)
"1. Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(...);
c. inrichting: een inrichting als bedoeld in de Wet milieubeheer, werken daaronder niet begrepen, waarin afvalstoffen definitief worden verwijderd;"
2.2.3. Over deze wijziging ontleen ik aan de memorie van toelichting:(8)
"Bij de in 1996/1997 uitgevoerde evaluatie van de bepalingen van (...) de afvalstoffenbelasting is geconstateerd dat een aantal bepalingen in de afvalstoffenbelasting aanpassing behoefde. In verband daarmee wordt (...) in het Belastingplan 2000 (...) overgegaan op nieuwere terminologie uit de milieuregelgeving en zal voortaan het begrip "definitieve verwijdering" worden gebruikt in plaats van verwerking."
2.3. Artikel 13, eerste lid, Wbm - waarin het belastbare feit is geregeld - hield ingevolge de Wet belastingen op milieugrondslag in:(9)
"Onder de naam afvalstoffenbelasting wordt een belasting geheven ter zake van de afgifte ter verwerking van afvalstoffen aan inrichtingen."
Daarnaast bevat de Wbm nog een vrijstellingsregeling. Deze regeling, welke is neergelegd in artikel 17 Wbm, had aanvankelijk uitsluitend betrekking op een tweetal ter verwerking aan een inrichting afgegeven afvalstoffen, namelijk niet-reinigbare verontreinigde baggerspecie en niet-reinigbare verontreinigde grond.
2.3.1. Al bij de zogenaamde 'Invoeringswet Wet belastingen op milieugrondslag' werd voorzien in een uitbreiding van de reikwijdte van bovengenoemd artikel 13, eerste lid, Wbm. Daarmee hield tevens verband een uitbreiding van de vrijstellingsregeling in artikel 17 Wbm. De wijzigingen waren het gevolg van de aanvaarding van de amendementen van de leden Van der Vaart en Van Houwelingen.(10)
2.3.2. Naar aanleiding daarvan kwam de Invoeringswet - voorzover van belang - te luiden:(11)
"ARTIKEL VII
In de Wet belastingen op milieugrondslag(12) worden de volgende wijzigingen aangebracht:
(...).
A.2. Artikel 13, eerste lid, wordt vervangen door:
1. Onder de naam afvalstoffenbelasting wordt een belasting wordt geheven ter zake van:
a. de afgifte ter verwerking van afvalstoffen aan inrichtingen;
b. de verwerking van afvalstoffen binnen de inrichting waarin deze stoffen zijn ontstaan."
2.3.3. Voorts werd beoogd artikel 17 van de Wbm te wijzigen als volgt:
"A.5. Aan artikel 17 wordt, onder vervanging van een punt aan het slot van onderdeel b door een puntkomma, toegevoegd:
c. afvalstoffen binnen de inrichting waarin deze stoffen zijn ontstaan indien de te verwerken hoeveelheid afvalstoffen niet meer bedraagt dan 1 000 000 kilogram per jaar."
2.3.4. Aan de toelichting op de bovengenoemde amendementen ontleen ik:(13)
"Deze wijziging strekt ertoe de verwerking van afvalstoffen in eigen beheer op een nog nader te bepalen datum onder de afvalstoffenbelasting te laten vallen.
Om de uitvoeringsproblemen zo veel als mogelijk is te beperken is aangesloten bij de terminologie zoals deze wordt gehanteerd bij de vergunningverlening volgens de (toekomstige) afvalstoffenwetgeving.
Vanwege de toch nog te verwachten uitvoeringsproblemen is gekozen voor een ondergrens van 1 000 000 kilogram; hierdoor zullen de kleinere stortplaatsen - die overigens op termijn als gevolg van de toekomstige strengere milieuwetgeving zullen verdwijnen - niet worden betrokken in de belastingheffing."
2.3.5. Artikel XIII van de Invoeringswet Wet belastingen op milieugrondslag bepaalde echter:
"ARTIKEL XIII
1. (...).
(...).
4. Deze wet treedt in werking met ingang van 1 januari 1994 met uitzondering van:
a. artikel VII dat in werking treedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip;
(...)."
2.3.6. In afwijking van de overige bepalingen van de Invoeringswet, trad artikel VII daarom pas in werking op een bij koninklijk besluit nader te bepalen tijdstip. Dat koninklijk besluit is echter nooit genomen(14), zodat de bij de Invoeringswet Wbm voorgestelde wijzigingen ook nooit kracht van wet hebben verkregen.
2.4. Bij de zogenaamde 'Wet fiscale milieuversterking' werd artikel 13, eerste lid, Wbm alsnog gewijzigd. Deze bepaling kwam als volgt te luiden:(15)
"1. Onder de naam afvalstoffenbelasting wordt een belasting geheven ter zake van:
a. de afgifte ter verwerking van afvalstoffen aan een inrichting;
b. de verwerking van afvalstoffen binnen de inrichting waarin deze zijn ontstaan."
2.4.1. Ook artikel 17, aanhef en onderdeel c, Wbm, werd ingevolge deze wet gewijzigd. Deze bepaling hield sindsdien in:(16)
"Vrijgesteld is de verwerking(17) van:
(...);
c. afvalstoffen binnen de inrichting waarin deze stoffen zijn ontstaan indien de inrichting een andere is dan een afvalverbrandingsinstallatie."
2.4.2. Aan de artikelsgewijze toelichting ontleen ik het volgende:(18)
"Deze wijzigingen strekken ertoe de heffing op afvalstoffen die worden verwerkt in de inrichting waar ze zijn ontstaan, te effectueren. De wijziging van artikel (...) 13 is overgenomen uit artikel VII van de Invoeringswet Wet belastingen op milieugrondslag.(19) De wijziging van artikel 17 beperkt de heffing vooralsnog tot de verwerking van afvalstoffen die zijn ontstaan in het verwerkingsproces van de afvalverbrandingsinstallaties (de zogenoemde verbrandingsresten)."
2.5. Uit voorgaande volgt dat de wetgever ten aanzien van het inrichtingenbegrip aansluiting heeft gezocht bij de Wet milieubeheer. In onderhavige zaak is onder meer de vraag aan de orde hoe deze bepaling moet worden uitgelegd. Binnen de tekst van de wet lijken een tweetal benaderingen mogelijk, waarop hierna zal worden ingegaan. Als eerste benadering komt aan de orde de vraag of de omstandigheid dat belanghebbende voor de toepassing van de Wm is aangemerkt als inrichting (Wm-inrichting), meebrengt dat de aldus vastgestelde fysieke begrenzingen van de afvalverwerkings-inrichting tevens gelden voor de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm). In termen van de subjectieve belastingplicht komt een dergelijke lezing van artikel 12, eerste lid, aanhef en onderdeel c, Wbm, er in wezen op neer dat de Wm-vergunninghouder ook belastingplichtige is voor de Afvalstoffenbelasting. Daarnaast is een tweede benadering verdedigbaar, namelijk dat de grenzen van de Wbm-inrichting zelfstandig moeten worden bepaald, doch met inachtneming van de in de Wm neergelegde criteria. In deze benadering is de inhoud van de Wm-vergunning niet bepalend voor de afbakening van de Wbm inrichting.
B: Is het Wbm-inrichtingenbegrip een onzelfstandig begrip?
2.6. In de bestreden uitspraak heeft het Hof geoordeeld dat de omstandigheid dat een binnen zekere begrenzing verrichte bedrijvigheid, welke voor de toepassing van de Wet milieubeheer onherroepelijk is aangemerkt als inrichting, meebrengt dat de daarbij vastgestelde fysieke afbakeningen tevens gelden voor de toepassing van de Wbm. Dienaangaande heeft het overwogen:
"4.1. Op grond van artikel 12, aanhef en onderdeel c, van de Wbm wordt onder inrichting verstaan: een inrichting als bedoeld in de Wmb, werken daaronder niet begrepen, waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, worden verwerkt. Artikel 1.1, eerste lid, van de Wmb(20) definieert een inrichting als: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Op grond van het derde lid van dat artikel kunnen bij algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen worden aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken. Op grond van het vierde lid van dat artikel wordt onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
4.2. Gelet op de verwijzing in artikel 12, eerste lid, onderdeel c, van de Wbm naar de definitie in de Wmb moet als uitgangspunt gelden dat het primaat van de invulling van het begrip inrichting is voorbehouden aan de Wmb en de uitvoering daarvan. Het is niet in geschil dat belanghebbende voor de toepassing van de Wmb is aangemerkt als een afzonderlijke inrichting. Aan haar is een afzonderlijke vergunning in verband met de toepassing van die wetgeving afgegeven in welke vergunning zij is aangemerkt als een afvalverwijderingsinrichting (categorie 28.4 onder f van bijlage I, behorende bij het inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer). In de vergunning is een nauwkeurige locatiebeschrijving opgenomen. Naar het oordeel van het Hof moet onder die omstandigheden de inrichting die belanghebbende exploiteert ook voor de toepassing van de Wbm als een afzonderlijke inrichting worden aangemerkt. De vraag of belanghebbende voor de toepassing van de Wmb terecht als een zelfstandige inrichting is aangemerkt kan in het onderhavige geschil niet aan de orde komen."
Het door belanghebbende voorgestelde eerste cassatiemiddel bestaat uit een tweetal onderdelen. Het eerste middelonderdeel bevat een rechtsklacht tegen 's Hofs oordeel dat, nu belanghebbendes afvalverwijderingsinrichting als zelfstandige inrichting in de zin van de Wm is aangemerkt, de daarbij vastgestelde grenzen doorwerken naar de Wbm (door mij hierna ook wel aangeduid als een 'onzelfstandig inrichtingenbegrip').
2.7. Over de bedoeling van belanghebbendes betoog kan geen onduidelijkheid bestaan. Met een van de Wm afwijkende begrenzing van de inrichting kunnen wellicht (een deel van) de bij haar afgegeven afvalstoffen onder de vrijstelling voor 'afvalverwerking in eigen beheer' worden gebracht. In het bijzonder stelt belanghebbende dan ook dat zij gezamenlijk met A en de papierfabrieken B, C en D (de drie papierfabrieken) één Wbm-inrichting vormt. Opgemerkt moet overigens worden dat de vrijstelling voor afvalverwerking in eigen beheer met de inwerkingtreding van het zogenaamde Belastingplan 2001(21) geheel is komen te vervallen.
2.8. Op grond van de tekst van artikel 12, aanhef en onderdeel c, Wbm, komt het mij voor dat er in beginsel (zie onderdeel 2.12) weinig goede argumenten bestaan voor een zelfstandig Wbm-inrichtingenbegrip. Bovendien heeft een onzelfstandige Wbm-inrichting praktische voordelen voor zowel de uitvoerende instanties als de belastingplichtigen. Ook het rechtszekerheidsbeginsel lijkt ermee te zijn gediend indien de onherroepelijk vastgestelde begrenzingen van een Wm-inrichting doorwerken naar de afvalstoffenbelasting. Verder wordt met een onzelfstandige Wbm-inrichting recht gedaan aan de Wet milieubeheer. Althans, dat is meer het geval dan wanneer activiteiten, zoals belanghebbende betoogt, aan de hand van de in de Wm vastgestelde criteria (nogmaals) zelfstandig moet worden afgebakend. De wetgever heeft met de Wm ook beoogd een 'algemene milieukaderwet'(22) te introduceren.
2.9. Niet onbelangrijk acht ik ten slotte het rechtseenheidargument. In dat kader plaats ik ook het arrest HR 2 november 2001, nr. 35.348, BNB 2002/207, met noot van IJzerman.(23) In dit arrest was onder meer de vraag aan de orde hoe het begrip 'afvalstoffen' in de Wbm moest worden uitgelegd. De Hoge Raad overwoog dienaangaande (cursivering door mij toegevoegd):
"3.3.3. (...). (...) uit het voorgaande [volgt] dat het begrip 'afvalstoffen' in de Wet milieubeheer en dus ook in de Wbm naar de bedoeling van de wetgever geen andere inhoud heeft dan dat begrip heeft voor de toepassing van de (...) Kaderrichtlijn afvalstoffen."
De Hoge Raad besliste derhalve dat de Wbm uitgaat van een onzelfstandig afvalstoffenbegrip. Voor de goede orde: daarmee week de Hoge Raad af van het pleidooi van mijn ambtsvoorganger A-G Ilsink. In zijn conclusie van 29 augustus 2001(24) werd door hem - op praktische gronden - immers verdedigd dat aan het Wbm-afvalstoffenbegrip een zelfstandige betekenis toekwam.
2.10. In de richting van een onzelfstandig Wbm-inrichtingenbegrip lijken verder een tweetal passages uit de wetsgeschiedenis van de Wbm te wijzen.
2.10.1. Zo ontleen ik aan de memorie van toelichting onder meer de volgende passage (cursivering van mij):(25)
"Overeenkomstig de in hoofdstuk 4 van deze memorie gegeven toelichting, brengt artikel 13, eerste lid, tot uitdrukking dat de grondslag van de afvalstoffenbelasting uitsluitend bestaat uit de afvalstoffen die ter verwerking worden afgegeven aan een inrichting in de zin van dit hoofdstuk. Praktisch betekent het laatste een met een vergunning van de overheid geëxploiteerde (...) stortplaats. (...)."
2.10.2. In de memorie van antwoord werd door de regering verder opgemerkt:(26)
"De vraag van de leden van de PvdA-fractie naar de betekenis van de vrijstelling van eindverwerking in eigen beheer voor ondernemingen of een groep van ondernemingen die uit een aantal inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer bestaan, wordt als volgt beantwoord.
De genoemde leden vragen in het bijzonder naar de situatie waarin een centrale verbrandingseenheid binnen een onderneming of een groep van ondernemingen afval verwijdert dat afkomstig is van alle inrichtingen die tot die onderneming of groep ondernemingen behoren. Daarnaast kan worden gedacht aan één onderneming die zelf stort maar op terrein dat juridisch een afzonderlijke inrichting vormt.
In het wetsvoorstel wordt het begrip inrichting omschreven als "een inrichting als bedoeld in de Wet milieubeheer, werken daaronder niet begrepen, waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, worden verwerkt". Van verwerking in eigen beheer is sprake indien in een inrichting afvalstoffen worden verwerkt die niet van buiten de inrichting afkomstig zijn. De vrijstelling van deze laatste categorie inrichtingen vloeit voort uit artikel 13, eerste lid. Ingevolge dit artikel wordt de belasting geheven ter zake van de afgifte ter verwerking van afvalstoffen aan inrichtingen. Bij verwerking in eigen beheer is geen sprake van afgifte van afvalstoffen.
Indien in een inrichting afvalstoffen worden verwerkt die afkomstig zijn uit een andere inrichting die tot dezelfde onderneming of groep ondernemingen behoort, is er sprake van het verwerken van afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn. Er is in dat geval dus niet van verwerking in eigen beheer sprake. De vraag is vervolgens of er tevens sprake is van de afgifte van afvalstoffen in de zin van artikel 13, eerste lid. Deze vraag beantwoorden wij bevestigend. Er is dus sprake van belastingplichtigheid.
Wij merken overigens op dat ons vrijwel geen voorbeelden bekend zijn van situaties als hier bedoeld. Het enige voorbeeld dat ons bekend is, is de stort van slakken en vliegas van de draaitrommelovens van de AVR op een afzonderlijk terrein."
2.11. Gelet op het voorgaande is mijns inziens niet zozeer de vraag waarom onherroepelijk vastgestelde grenzen van een Wm-inrichting wèl, maar veeleer waarom deze eigenlijk níet zouden moeten doorwerken naar de Wbm.(27) Dat geldt temeer nu met een zelfstandige afbakening van de Wbm-inrichting na 1 januari 2001 geen redelijk belang meer is gediend, omdat, zoals ik hiervoor reeds vaststelde, de vrijstelling voor afvalverwerking in eigen beheer vanaf dat tijdstip is komen te vervallen.
2.12. Als ik het goed zie, is het enige argument dat eventueel zou pleiten vóór een zelfstandig Wbm-inrichtingenbegrip, dat de tekst van artikel 12, aanhef en onderdeel c, Wbm tevens de zinsnede bevat 'werken daaronder niet begrepen'. Uit deze zinsnede volgt immers dat de kwalificatie als Wm-inrichting niet in alle gevallen doorwerkt naar de Wbm. Ingeval een bedrijvigheid voor de toepassing van de Wm geldt als inrichting, dan heeft deze omstandigheid geen gevolgen voor de Wbm indien het gaat om zogenaamde 'werken'.(28) De ratio daarvan is overigens de volgende:(29)
"Tot het begrip inrichting (in de zin van de Wet milieubeheer; WdW) (...) worden ook 'werken' gerekend. Het gaat hier om activiteiten als het ophogen van terreinen (...) en het aanleggen van wallen (...) waartoe gebruik wordt gemaakt van een hoeveelheid afvalstoffen die op of in de bodem wordt gebracht. Het is uiteraard ook de bedoeling dat een en ander daar blijft. Deze werken zijn (...) in de tekst van artikel 12, eerste lid, onderdeel c, van het onderhavige wetsvoorstel weer buiten het bereik van de afvalstoffenbelasting gebracht. Omdat (...) de onderhavige belasting zich alleen richt op eindverwerking van afvalstoffen - en aldus alle vormen van hergebruik en nuttige toepassing buiten aanmerking laat - dient afvalverwijdering annex nuttige toepassing in het kader van werken buiten het bereik van deze belasting te blijven."
2.13. Deze voor 'werken' gemaakte uitzondering noopt echter niet tot de conclusie dat de grenzen van de Wbm-inrichting zelfstandig bepaald moeten worden. De uitzondering zegt namelijk niet zozeer iets over de fysieke begrenzingen van de Wbm-inrichting, maar bepaalt alleen dat een bepaalde - voor de Wm - van de omgeving afgegrensde bedrijvigheid niet als Wbm-inrichting zal worden aangemerkt.
2.14. Voorzover het gaat om de afbakening van een inrichting, ben ik daarom van mening dat de positie van de Wbm-inrichting in beginsel een afhankelijke is. Indien de begrenzingen van een Wm-inrichting onherroepelijk zijn komen vast te staan, dan dient mijns inziens hoofdregel te zijn dat deze in de Wm-vergunning vastgelegde grenzen voor de toepassing van de Wbm worden gevolgd. Daarmee is overigens niet gezegd dat uitsluitend van een Wbm-inrichting kan worden gesproken indien sprake is van een (vergunninghoudende) Wm-inrichting. Een dergelijke benadering zou in wezen namelijk op een vergunningvereiste neerkomen, doch die benadering is door de wetgever - op begrijpelijke gronden - expliciet van de hand gewezen:(30)
"De ervaring met de inmiddels vervallen heffing op grond van de Wet chemische afvalstoffen (...) is, dat er gevallen [zijn] geweest waarin bedrijven geen vergunning meer aanvroegen om zich zo buiten het bereik van de belasting te stellen.
(...).
De leden (...) vragen naar de mogelijkheid om in de (op voet van de Wet milieubeheer verleende; WdW) vergunning voor te schrijven dat informatie moet worden verschaft over de hoeveelheid te verwerken afval. (...). (...) [wij] merken op dat een vergunningvoorschrift (...) de kans op ontwijkingsgedrag (...) onverlet [laat]. (...) het [is] geen oplossing ten opzichte van degenen die geen vergunning (meer) aanvragen."
2.15. Dat de wetgever geen vergunningvereiste als voorwaarde voor belastingplicht heeft willen introduceren, raakt overigens niet alleen die gevallen waarbij sprake is van ontwijkingsgedrag van de afvalstoffenbelasting. Ook andere omstandigheden kunnen ertoe leiden dat de grenzen van de Wbm-inrichting afzonderlijk moeten worden vastgesteld. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het aflopen van de vergunningtermijn voordat een nieuwe Wm-vergunning is afgegeven. Bij de bespreking van het eerste cassatiemiddel kom ik daarop nog terug (zie onderdeel D hierna).
2.16. In gevallen waarbij geen sprake is van een vergunninghoudende Wm-inrichting, zullen de grenzen van de Wbm-inrichting - als uitzondering op de in onderdeel 2.14 geformuleerde hoofdregel - mijns inziens dan ook zelfstandig moeten worden bepaald. In het navolgende onderdeel zal worden ingegaan op de wijze waarop de afbakening van een inrichting op voet van de in de Wet milieubeheer ter zake gegeven criteria moet plaatsvinden.
C: Het begrenzen van een Wbm-inrichting
Inleiding
2.17. Het Hof heeft in een overweging ten overvloede geoordeeld dat, voorzover de grenzen van de Wbm-inrichting zelfstandig moeten worden bepaald, belanghebbende in dat geval eveneens als afzonderlijke inrichting kwalificeert. Dienaangaande heeft het overwogen:
"4.3. (...) het Hof [is] van oordeel dat de afvalverwijderingsinrichting van belanghebbende als een zelfstandige inrichting moet worden aangemerkt. Het Hof heeft daarbij afzonderlijk en in hun eventuele onderlinge verband de volgende omstandigheden in aanmerking genomen:
- belanghebbende is een zelfstandig juridisch lichaam;
- belanghebbende, de papierfabrieken en A exploiteren ondernemingen waarvan gesteld noch gebleken is dat zij op andere fiscale gebieden op enigerlei wijze met elkaar zijn verbonden;
- gesteld noch gebleken is dat er sprake is van installaties die tot eenzelfde onderneming behoren en die in elkaars onmiddellijke nabijheid liggen. Dat belanghebbende, A en de papierfabrieken op hetzelfde rioleringsstelsel zijn aangesloten doet daaraan niet af. Het rioleringsstelsel, de omstandigheid dat A het beheer over belanghebbende voert en het feit dat tussen de papierfabrieken enerzijds en belanghebbende en A anderzijds aandeelhoudersbelangen bestaan brengt op zichzelf niet mee dat sprake is van installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben;
- belanghebbende heeft als afvalverwerker een ander doel dan de papierfabrieken en A;
- belanghebbende heeft een eigen milieuvergunning met een specifieke omschrijving van haar inrichting, eigen voorwaarden en een nauwkeurige locatieomschrijving;"
In het eerste cassatiemiddel, in het bijzonder het tweede middelonderdeel 2 wordt 's Hofs oordeel met een onbegrijpelijkheidsklacht bestreden.
2.18. Voor de afbakening van een inrichting zijn in de Wm een aantal criteria gegeven. Deze zullen worden besproken. Vooropgesteld moet mijns inziens echter worden, dat de omstandigheid dat de litigieuze stortplaats zowel in de afvalstoffenwetvergunning van 19 maart 1985 als in de Wm-vergunning d.d. 22 februari 1996 als zelfstandige inrichting is aangemerkt, een belangrijke aanwijzing vormt bij het begrenzen van de Wbm-inrichting.
2.19. In het voorstel voor de Wet milieubeheer kwam een definitie van het begrip inrichting aanvankelijk niet voor. Over het ontbreken daarvan vermeldt de memorie van toelichting het volgende:(31)
"Wat in het algemeen onder een inrichting moet worden verstaan, wordt in de wet niet nader gedefinieerd. Het niet opnemen van een definitie van het begrip inrichting heeft twee redenen.
Met betrekking tot dit begrip wordt beoogd aan te sluiten bij de jurisprudentie, zoals die zich in de afgelopen jaren ten aanzien van met name het begrip inrichting in de Hinderwet heeft ontwikkeld. Daarnaast wordt beoogd eventuele nieuwe ontwikkelingen in de jurisprudentie niet af te snijden. Ingevolge vaste jurisprudentie moet thans onder "inrichting" worden verstaan "vrijwel elke door de mens ondernomen bedrijvigheid, welke binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht (en daarbuiten gevaar, schade of hinder van ernstige aard kan veroorzaken)". Eveneens ingevolge constante jurisprudentie behoren bedrijfsonderdelen tot één inrichting, indien ze onderling technische, organisatorische en functionele bindingen hebben en alle in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gevestigd. Een inrichting is in haar geheel hinderwetplichtig indien een onderdeel van de inrichting hinderwetplichtig is."
2.20. Klaarblijkelijk kon deze motivering de Tweede Kamer niet overtuigen. Het wettelijk inrichtingenbegrip, zoals thans neergelegd in artikel 1.1 Wm, is namelijk een gevolg van de aanvaarding van het amendement van de leden Esselink en Van der Vaart. Artikel 1.1 Wm kwam daardoor als volgt te luiden:(32)
"1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(...);
inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht; (...).
2. (...).
3. Bij algemene maatregel van bestuur worden categorieën van inrichtingen aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
4. Elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan.
5. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder inrichting waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, worden verwijderd, verstaan een inrichting, behorende tot een als zodanig bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie van inrichtingen.(33) (...)."
De toelichting op dit amendement vermeldt slechts: (34)
"Deze amendementen definiëren het begrip inrichting in de wet, aansluitend bij de huidige jurisprudentie. De omschrijving richt zich primair op bedrijfsmatig ondernomen werkzaamheden, maar sluit niet uit dat ook andere activiteiten worden aangewezen als een inrichting indien zij een omvang hebben vergelijkbaar met bedrijfsmatige activiteiten. (...)."
Inrichting of aangewezen vergunningplichtige inrichting?
2.21. Onder een inrichting ex artikel 1.1, eerste lid, Wm, wordt verstaan 'elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht'. Zoals hiervoor bleek, beoogt deze definitie aan te sluiten bij het in de jurisprudentie ontwikkelde inrichtingenbegrip. Algemeen aanvaard in de doctrine lijkt de opvatting dat de wettelijke definitie materieel in overeenstemming is met de omschrijving zoals deze door de Kroon is gegeven in KB 25 november 1959 (Het Wijde Blik), AB 1960, 219.(35) In die zaak werd het begrip inrichting omschreven als 'vrijwel elke door de mens ondernomen bedrijvigheid, welke binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht en daarbuiten gevaar, schade of hinder kan veroorzaken' (zie evenwel onderdeel 2.22 hierna).
2.22. Hoewel aan het wettelijke inrichtingenbegrip ex artikel 1.1, eerste lid, Wm, een ruime werking niet kan worden ontzegd(36), is deze definitie niet zonder beperkingen. Zo wordt een eerste beperking gevonden in de zinsnede 'bedrijfsmatig of in omvang bedrijfsmatig', met welke beperking wordt beoogd de particuliere sfeer buiten het inrichtingenbegrip te houden. De tweede beperking houdt in dat het activiteitencomplex fysiek moet kunnen worden begrensd, wat volgt uit de zinsnede 'binnen een zekere begrenzing'. In de literatuur wordt over laatst aangehaalde zinsnede wel gezegd dat sprake moet zijn van een bepaalde plaats, waarvan de afbakening niet gedurende de looptijd mag verschuiven.(37) De beide passages tezamen geven overigens ook het perspectief weer, aan de hand waarvan de afbakening dient plaats te vinden. Wat dat betreft zij erop gewezen dat in de wettelijke definitie niet is teruggekomen de op in het Wijde Blik-arrest voorkomende zinsnede 'daarbuiten gevaar, schade of hinder kan veroorzaken'.(38) In de rechtsgeleerde Wm-literatuur wordt aangenomen dat dit niet zonder gevolgen blijft.(39) Bij het begrenzen van een inrichting is mitsdien niet meer bepalend of een bedrijfsonderdeel/activiteit nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt (extern), maar is slechts beslissend of de verschillende activiteiten in bedrijfsmatig opzicht feitelijk van elkaar zijn afgescheiden (intern).(40) Deze context moet ook voor ogen worden gehouden bij de invulling van de - in de onderdelen 2.29 e.v. te bespreken - bindingencriteria.
2.23. De enkele omstandigheid dat sprake is van een inrichting ex artikel 1.1, eerste lid, Wm, brengt niet tevens mee dat deze inrichting ook vergunningplichtig is in de zin van artikel 8.1, eerste lid, Wet milieubeheer. Van een vergunningplichtige inrichting kan pas worden gesproken indien ook is voldaan aan het bepaalde in het derde en vierde of vijfde lid van artikel 1.1 Wm.(41) Uitsluitend deze bij algemene maatregel van bestuur aangewezen inrichtingen worden geacht 'nadelige gevolgen voor het milieu te kunnen veroorzaken', en slechts voor deze inrichtingen geldt een vergunningplicht ingevolge de Wet milieubeheer.(42) Om met de woorden van Michiels te spreken (cursivering van de auteur):(43)
'Als een inrichting onder het begrip inrichting van art. 1.1 lid 1 Wm valt, is het IVB(44) dus beslissend voor de vraag of die inrichting ook een inrichting in de zin van de Wm vanaf art. 1.1 lid 4 is'.
2.24. In termen van de Wet milieubeheer kunnen onder het begrip 'inrichting' derhalve meer activiteiten worden begrepen dan het begrip 'aangewezen vergunningplichtige inrichting'.(45) De Wet milieubeheer hanteert in wezen dan ook twee begrippen inrichting, waarvan de oorzaak - als ik het goed zie - hierin is gelegen, dat de in artikel 1.1, eerste lid, Wm gegeven definitie eerst bij aanvaarding van het amendement van de leden Esselink en Van der Vaart is ingevoegd.(46) De vraag komt dan ook op welke van beide betekenissen relevant is voor de toepassing van de Wbm. De tekst van artikel 12, aanhef en onderdeel c, Wbm, in het bijzonder de zinsnede 'als bedoeld in de Wet milieubeheer', verschaft geen duidelijkheid omtrent de vraag of het daarbij gaat om een inrichting ex artikel 1.1, eerste lid, Wm (die niet noodzakelijkerwijs vergunningplichtig is), of om een - in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit aangewezen - vergunningplichtige inrichting.
2.25. Gezien het rechtskarakter van de Wbm is de opvatting verdedigbaar dat onder de term Wbm-inrichting niet uitsluitend de aangewezen vergunningplichtige Wm-inrichting wordt begrepen. De wetsgeschiedenis van de Wbm laat er namelijk geen misverstand over bestaan dat met de Wbm primair geen gedragsbeïnvloeding werd beoogd.(47) De memorie van toelichting vermeldt dienaangaande immers:(48)
"Bij de thans voorgestelde nieuwe verbruiksbelastingen op milieugrondslag willen wij er geen misverstand over laten bestaan, dat deze (...) gewone belastingen zijn, dus primair gericht op het verwerven van algemene middelen. Het effect op de doelstellingen van milieubeleid is secundair."
2.26. Hoewel de wetgever met de Wbm géén regulerende heffing op het oog heeft gehad, komt het mij voor dat de wetgever met de Wbm-inrichting wel degelijk de aangewezen vergunningplichtige Wm-inrichting heeft bedoeld. Deze opvatting mijnerzijds - die impliciet overigens ook volgt uit mijn betoog in onderdeel B hiervoor - wordt ondersteund door enige passages uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wbm. In dat verband zou ik willen verwijzen naar citaten uit de wetsgeschiedenis, welke zijn aangehaald in de onderdelen 2.10 en 2.14 hiervoor, alsook de passages vermeld in de onderdelen 3.4 en 3.6 hierna. Hieruit leid ik althans af dat de reden voor het opnemen van een (tijdelijke) vrijstelling voor afvalverwerking in eigen beheer onder andere is geweest dat de uit de Wm voortvloeiende administratieverplichtingen bij de inwerkingtreding van de Wbm nog onvoldoende waren om ook de afvalverwerking in eigen beheer onder het bereik van laatstgenoemde wet te brengen. Uitvoerings- en controletechnisch bestonden daartegen in elk geval aanzienlijke bezwaren. De wetgever zegt in de in de onderdelen 2.10, 3.4. en 3.6. opgenomen wetsgeschiedenis met zoveel woorden dat afvalverwerking in eigen beheer slechts controleerbaar is, indien hiertoe in de Wm-vergunning administratieve voorwaarden worden gesteld. Deze passages als ook de in onderdeel 2.14 opgenomen passage uit de wetsgeschiendenis laten mijns inziens geen andere gevolgtrekking toe dan dat de wetgever met de Wbm-inrichting slechts de voor de Wet milieubeheer aangewezen vergunningplichtige inrichtingen voor ogen heeft gehad.(49) Let wel: vergunningplichtig, wat iets anders is dan vergunninghoudend. Dit betekent dat een inrichting welke ten onrechte niet beschikt over een Wm-vergunning, nog steeds kwalificeert als inrichting voor de toepassing van de afvalstoffenbelasting. Deze inrichting blijft immers vergunningplichtig.
2.27. Daarmee kom ik bij het zogenaamde 'Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer',(50) waarin diverse categorieën inrichtingen als vergunningplichtig zijn aangewezen. Aan de hand van dit besluit zal bepaald moeten worden of de door belanghebbende verrichte activiteiten aldaar als zodanig worden genoemd, met als gevolg dat sprake is van een vergunningplicht. De besluitgever heeft bij de vormgeving van de categorieën inrichtingen aansluiting gezocht bij de diverse regelgeving welke uiteindelijk in de Wet milieubeheer is geïntegreerd. Dusdoende zijn in bijlage I van het IVB onder meer categorieën opgenomen welke zijn ontleend aan het 'Inrichtingenbesluit Afvalstoffenwet' en het 'Werkenbesluit Afvalstoffenwet'.(51) Ook de door belanghebbende verrichte activiteiten worden in het IVB met name genoemd. Specifiek gaat het om activiteiten als bedoeld in Bijlage I, onder categorie 28.4, aanhef en onderdeel f, ten tweede, IVB, welke bepaling inhield:(52)
"28.4. Gedeputeerde staten zijn het bevoegd gezag ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen voor:
(...)
f. het op of in de bodem(53) brengen:
1°. (...);
2°. van van buiten de inrichting afkomstige bedrijfsafvalstoffen, (...)
3°. (...),
om deze stoffen daar te laten(54). (...)."
2.28. Mogelijk dat door de tekst van voormelde bepaling, in het bijzonder de daarin vervatte zinsnede 'van buiten de inrichting afkomstig', de indruk wordt gewekt dat afvalverwijdering in eigen beheer niet onder de reikwijdte van de Wet milieubeheer zou vallen. Voorzover dat het geval is, merk ik op dat in Bijlage I bij het IVB niet alleen wordt bepaald welke gedragingen potentieel milieubelastend en bijgevolg vergunningplichtig zijn, maar dat - op voet van het bepaalde in artikel 8.2, tweede lid, Wm - in deze bijlage eveneens de gevallen worden aangewezen waarbij niet de burgemeester en wethouders van de betrokken gemeente, maar GS van de provincie vergunningverleningsbevoegd is. Het lijdt geen twijfel dat de zinsnede 'van buiten de inrichting afkomstig' uitsluitend betrekking heeft op de aanwijzing van het bevoegde gezag.(55) Daarmee staat vast dat de door belanghebbende verrichte activiteiten als Wm-vergunningplichtig zijn aangewezen.
De afbakeningscriteria voor een inrichting
2.29. De vervolgvraag heeft betrekking op de wettelijke criteria aan de hand waarvan een aangewezen Wm-vergunningplichtige inrichting moet worden begrensd. Het Hof heeft deze vraag geplaatst in het kader van het bepaalde in artikel 1.1, vierde lid, tweede volzin, Wm, wat mij juist voorkomt. In het bijzonder heeft het dan ook onderzocht of - diverse bedrijfsonderdelen van - belanghebbende, A en de drie papierfabrieken voor de toepassing van de Wbm feitelijk tot één inrichting moeten worden gerekend, omdat sprake zou zijn van 'tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen'. Er gelden daardoor een drietal cumulatieve criteria aan de hand waarvan een inrichting moeten worden afgebakend. Er moet sprake zijn van installaties die (i) tot eenzelfde onderneming of instelling behoren, (ii) technisch, organisatorisch of functioneel zijn gebonden, en (iii) in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. De drie criteria hebben naar ik meen gemeenschappelijk dat zij beogen een maatstaf te geven om te kunnen beoordelen of er voldoende samenhang bestaat tussen - in dit geval - belanghebbende, A en de drie papierfabrieken, om deze rechtspersonen in zijn geheel tot één inrichting te rekenen.
2.30. Om met het laatste criterium te beginnen: over het criterium 'in elkaars onmiddellijke nabijheid gelegen' heeft Nijhoff in een annotatie ooit betoogd dat de grens ergens ligt tussen de 450 en 1000 meter.(56) Deze opvatting wordt in de Wm-literatuur inmiddels in breed gedragen.(57) Duidelijk is in elk geval dat het hier een tamelijk arbitraire maatstaf betreft. Feitelijk komt het er mijns inziens op neer dat het voor het bestaan van - de hierna nog te bespreken - functionele en technische bindingen welhaast noodzakelijk is dat de verschillende installaties in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
2.31. Wat het eerste criterium betreft, kan het volgende worden opgemerkt. Uit de zinsnede 'tot eenzelfde onderneming of instelling behorend' volgt dat hoofdregel is dat - al dan niet in verschillende rechtspersonen ondergebrachte - bedrijfsonderdelen steeds zelfstandig kwalificeren als een inrichting. Op deze regel bestaan echter uitzonderingen. In zowel de literatuur als jurisprudentie wordt aangenomen dat onder omstandigheden ook meerdere zelfstandige rechtspersonen, vanwege de samenhang tussen de door hen verrichte activiteiten, tezamen feitelijk één inrichting kunnen vormen.(58)/(59) Het is ook onze belanghebbende die zich op een zodanige uitzonderingssituatie beroept. Onder de Wm speelt de discussie over het tot één inrichting rekenen van (activiteiten verricht door) meerdere rechtspersonen vooral daar waar sprake is van zogenaamde bedrijfsverzamelgebouwen en bedrijventerreinen(60), of waar door middel van een 'constructie' wordt beoogd een deel van de activiteiten buiten de vergunningplicht (en mitsdien de vergunningvoorwaarden) te houden.(61) Hoofdregel is echter wel dat bij afzonderlijke rechtspersonen ondergebrachte activiteiten, steeds zelfstandig een inrichting vormen. Dat van afzonderlijke rechtspersonen sprake is, vormt in de jurisprudentie en literatuur op het gebied van de Wet milieubeheer dan ook ten minste een zeer belangrijke aanwijzing dat de verschillende activiteiten niet tezamen één inrichting vormen.(62) Gilhuis betoogt naar ik meen terecht:(63)
"(...) in de praktijk [wordt] wel gepleit (...) voor het gebruik van zgn. stolp-, koepel-, of complexvergunningen. Het gaat dan (...) om één overkoepelende vergunning voor verschillende, zelfstandige bedrijven die in elkaars nabijheid gelegen zijn, bijvoorbeeld op een (duurzaam) bedrijventerrein. (...). De jurisprudentie laat zien dat de mogelijkheden daartoe binnen het kader van de huidige wet vrij beperkt zijn."
2.32. Voor het begrenzen van een inrichting is - mede gelet op het voorgaande - dan ook in het bijzonder de invulling van het 'bindingencriterium' van belang. In meer algemene zin kan over dit criterium worden opgemerkt dat in de literatuur algemeen wordt aangenomen dat de genoemde bindingen enumeratief zijn bedoeld.(64) De tekst van artikel 1.1, vierde lid, tweede volzin, Wm, vooral het daarin voorkomende woord 'of', wijst ook in die richting. De te onderscheiden bindingen hoeven daarom niet steeds allemaal aanwezig te zijn.(65) Vereist is slechts dat sprake is van voldoende samenhang. Dat kan onder omstandigheden ook het geval zijn op het moment dat tussen bepaalde activiteiten twee bindingen worden onderkend.(66) De gangbare opvatting in de doctrine is overigens ook dat de benodigde samenhang ontbreekt indien slechts van één binding sprake is.(67)
2.33. Over het bindingencriterium bestaan een groot aantal rechterlijke uitspraken. Deze jurisprudentie is sterk feitelijk van aard.(68) Het was zonder meer wenselijk geweest als daaruit niettemin enige meer algemene conclusies hadden kunnen worden getrokken over de wijze waarop de verschillende bindingen door de Wm-rechter plegen te worden ingevuld. Lam merkt daarover echter op dat:(69)
"(...) uit de jurisprudentie [blijkt] dat de rechter slechts zelden expliciet aandacht besteedt aan de verschillende vormen van samenhang (technisch, organisatorisch en functioneel). Veelal wordt de feitelijke situatie kort samengevat en wordt vervolgens afgesloten met de overweging dat er dus wel of geen organisatorische, functionele of technische bindingen zijn. De rechter gebruikt de definitie als kapstok en bekommert zich er niet om aan welk haakje de feitelijke omstandigheden worden gehangen. (...).
Ik kom dan ook tot de conclusie dat de door de Tweede kamer met het amendement beoogde duidelijkheid ver te zoeken is. De definitie heeft slechts schijnzekerheid verschaft. In feite komt de rechter niet verder dan het herhalen van artikel 1.1, vierde lid, Wm. Vervolgens vaart hij zijn eigen koers zonder daarbij expliciet in te gaan op de verschillende vormen van samenhang. De rechter treft echter nauwelijks blaam. De definitie blinkt immers uit door vaagheid."
Deze opvatting van Lam - die overigens door meerdere auteurs is onderschreven(70) - acht ik ten minste juist daar waar het gaat om de uitleg van de functionele en technische binding. Dat zal hierna ook genoegzaam blijken. Wat de organisatorische binding betreft, ligt het mijns inziens echter genuanceerder.
2.34. De organisatorische binding wordt in de literatuur wel gezien als de belangrijkste van de drie bindingen.(71) Dat lijkt mij zonder meer juist daar waar het gaat om de vraag of bedrijfsonderdelen van verschillende rechtspersonen tot één inrichting behoren. Sterker nog: om deze activiteiten tot één inrichting te kunnen rekenen lijkt mij onder de Wm noodzakelijk dat aan de organisatorische binding is voldaan. Dit laatste in het bijzonder gelet op wat onder de organisatorische binding moet worden verstaan.
2.35. Het Hof heeft in de onderwerpelijke uitspraak onder meer van belang geacht dat niet is gesteld of gebleken dat belanghebbende, de papierfabrieken en A op andere fiscale gebieden op enigerlei wijze met elkaar zijn verbonden. Als ik het goed zie heeft het Hof daarmee willen zeggen dat gesteld noch gebleken is, dat tussen de betrokken partijen sprake is van een fiscale eenheid voor de vennootschapsbelasting of omzetbelasting. Of op andere fiscale gebieden enigerlei verbondenheid bestaat, is mijns inziens echter niet van belang voor de vraag of sprake is van een organisatorische binding. Althans, niet zonder meer.
2.35.1. Wat de aanwezigheid van een fiscale eenheid voor de vennootschapsbelasting betreft kan daar in elk geval geen twijfel over bestaan. Die omstandigheid kan bezwaarlijk relevant zijn, omdat in de Wet Vpb'69 een juridisch concernbegrip wordt gehanteerd en het fiscale-eenheidsregime in deze wet bovendien géén imperatieve regeling is.
2.35.2. Het fiscale-eenheidsregime in de omzetbelasting komt naar ik meen evenwel meer in de richting van de organisatorische binding. De wet op de omzetbelasting 1968 (Wet OB'68) hanteert namelijk een materieel concernbegrip, wat in overeenstemming is met het inrichtingenbegrip in de Wm. Voorts is deze regeling dwingendrechtelijk van aard, met dien verstande dat wel een beschikkingsvereiste geldt. Voor de toepassing van het fiscale-eenheidsregime in de omzetbelasting zijn tussen de betrokken lichamen echter meerdere verwevenheden noodzakelijk. De wet verlangt in financieel, organisatorisch en economisch opzicht een verwevenheid. Het niet aanwezig zijn van een fiscale eenheid sluit dan ook geenszins uit dat tussen de lichamen sprake is van een organisatorische verwevenheid. Wat daar ook van zij, het komt mij voor dat de 'organisatorische binding' als bedoeld in de Wet milieubeheer moet worden uitgelegd conform de 'organisatorische verwevenheid' bij het fiscale-eenheidsregime in de Wet OB'68. Sterker nog: de jurisprudentie en literatuur van beide rechtsgebieden wijzen in die richting. (72)
2.36. Voor de aanwezigheid van een organisatorische binding is dan ook noodzakelijk dat de verschillende rechtspersonen activiteiten verrichten onder een gezamenlijke, als een eenheid functionerende leiding. Meerdere rechtspersonen kunnen slechts als één inrichting kwalificeren, indien en voorzover zij feitelijk onder één leiding staan. Daarbij kan onder meer worden gelet op de samenstelling van de directie van de verschillende rechtspersonen.(73) Uit deze uitleg van de organisatorische binding volgt, dat in onderhavig geval in elk geval slechts een inrichting kan bestaan tussen A en belanghebbende. Het gaat immers om zelfstandige rechtspersonen, en wat betreft belanghebbende en de drie papierfabrieken kan niet worden gezegd dat deze onder één gezamenlijke leiding staan. Tussen A en belanghebbende ligt dat echter anders, omdat het Hof heeft vastgesteld dat - de directie van - A het beheer voert over belanghebbende (zie onderdeel 2.2. van de bestreden uitspraak), terwijl bovendien de aandeelhouders/papierfabrieken B en C elk een belang hebben van 50% in belanghebbende, en daarnaast elk een belang hebben van 37,5% in A (zie het in onderdeel 1.10 opgenomen organogram). Een en ander wijst op een organisatorische binding tussen belanghebbende en A.
2.37. De uitleg van de zogenaamde functionele en technische binding is zonder twijfel meer problematisch. In de literatuur en jurisprudentie heb ik geen algemene regels aangetroffen over de uitleg van deze bindingen. Voorzover daarvan al sprake is, wordt veelal volstaan met het vermelden van feiten en of omstandigheden welke indiceren dat wel of niet sprake is van één van beide bindingen. Zoals ik eerder betoogde (onderdeel 2.22), moet de afbakening van een activiteitencomplex aldus plaatsvinden, dat bepalend is of deze (vergunningplichtige) bedrijvigheid in bedrijfs- en/of productieprocesmatig opzicht feitelijk een zelfstandige positie inneemt ten opzichte van andere activiteitencomplexen (intern). De bedoeling van de twee bindingen is mijns inziens met name dat voorkomen moet worden dat een inrichting zodanig wordt begrensd, dat activiteitencomplexen daarvan worden 'afgesneden', terwijl deze feitelijk onlosmakelijk aan de vergunningplichtige bedrijvigheid zijn verbonden. In dat kader moeten ook de in de literatuur en jurisprudentie genoemde feiten en omstandigheden - als zijnde een indicatie voor de aan- of afwezigheid van een binding - worden geplaatst.
2.38. Aangetekend moet echter wel worden dat de termen 'functioneel' en 'technisch' niet uitblinken in helderheid. In voorkomende gevallen acht ik althans moeizaam bepaalbaar of, en zo ja, onder welke binding een specifieke feitelijke omstandigheid moet worden gebracht. Bij de hiernavolgende bespreking van de functionele en technische binding, zal ik dan ook slechts volstaan met het weergeven van feiten en omstandigheden waarvan kennelijk duidelijk is dat zij op een van de bindingen wijzen.(74) Wel helder acht ik overigens dat het aantal en de betekenis van de hierna genoemde indicatoren een rol speelt bij de vraag of van voldoende samenhang sprake is.(75)
2.39. Voor de aanwezigheid van een functionele binding wordt als aanwijzing wel gezien dat tussen de onderscheidenlijke activiteitencomplexen afspraken zijn gemaakt over de uitwisseling van goederen of personeel.(76) Voorts kan ook de aanwezigheid van één postadres voor beide bedrijvigheden een aanwijzing vormen voor een functionele binding.(77) Verder wordt aan het al dan niet plaatsvinden van de verschillende bedrijfsactiviteiten op één perceel wel betekenis toegekend,(78) zodat ook aan de kadastrale nummering wel betekenis wordt toegekend bij de afbakening van een inrichting.(79) In het verlengde daarvan ligt ten slotte, dat een ruimtelijke scheiding tussen de verschillende activiteiten ook wel wordt gezien als een aanwijzing dat geen sprake is van een functionele binding.(80)
2.40. Wat de technische binding betreft, leid ik uit de jurisprudentie en literatuur af dat daaronder omstandigheden moeten worden begrepen als het gebruik van gemeenschappelijke voorzieningen,(81) zoals een gezamenlijke aansluiting aan gas, water en/of elektriciteitsvoorzieningen,(82) evenals een gezamenlijke aansluiting op het riool.(83) Ten slotte kan ook het bestaan van een gezamenlijke toegangsweg naar de verschillende bedrijvigheden wijzen in de richting van een technische binding.(84)
D: Wie is houder van de inrichting?
2.41. In onderdeel B hiervoor heb ik - onder meer op wettekstuele, wethistorische en praktische gronden - primair de opvatting verdedigd dat hoofdregel dient te zijn, dat bij de afbakening van de Wbm-inrichting moet worden aangesloten bij de onherroepelijk vaststaande grenzen van de Wm-inrichting. Voor het geval de Wbm-inrichting echter zelfstandig moet worden begrensd, ben ik vervolgens ingegaan op de in de Wm neergelegde afbakeningscriteria, en de wijze waarop de Wm-rechter deze criteria nader heeft ingevuld (onderdeel C). Daaruit volgde dat - hoewel het uitzonderingssituaties betreft - in de jurisprudentie en literatuur betreffende het Wm-inrichtingenbegrip algemeen is aanvaard de opvatting dat meerdere, door verschillende rechtspersonen verrichte activiteiten tezamen één inrichting kunnen vormen.
2.42. Een en ander noopt mijns inziens tot het maken van een aanvullende opmerking. Onderkend moet namelijk wel worden dat, vanwege het tot één inrichting rekenen van door meerdere rechtspersonen verrichte activiteiten, ook knelpunten worden veroorzaakt. Daarbij moet met name worden gedacht aan de vraag wie houder is van de inrichting als bedoeld in artikel 14 Wbm.(85) Ingeval bedrijfsonderdelen van verschillende rechtspersonen tot één inrichting worden gerekend, dan lijkt mij het antwoord op deze vraag in het bijzonder van belang voor de vraag wie de fiscus ter voldoening van de belastingschuld kan aanspreken. Hoewel het antwoord op deze vraag mijns inziens verre van zonneklaar is, geeft die omstandigheid mij geen aanleiding bij de interpretatie van artikel 12, eerste lid, aanhef en onderdeel c, Wbm of artikel 1.1, vierde lid, tweede volzin, Wm, te kiezen voor een andere uitleg dan hiervoor door mij is beschreven. Volledigheidshalve wilde ik deze potentiële problemen echter ook niet onvermeld laten.
E: Bespreking van het eerste cassatiemiddel
Eerste middelonderdeel
2.43. Het eerste cassatiemiddel bestaat uit een tweetal onderdelen. Het eerste middelonderdeel bevat uitsluitend een rechtsklacht. Deze is gericht tegen het oordeel van het Hof dat, nu niet in geschil is dat de door belanghebbende geëxploiteerde stortplaats voor de Wm is aangemerkt als afzonderlijke inrichting, die omstandigheid meebrengt dat de betreffende afvalverwijderingsinrichting ook voor de toepassing van de Wbm als een afzonderlijke inrichting is aangemerkt. Voorzover het middelonderdeel betrekking heeft op het tijdvak 23 februari 1996 t/m 31 augustus 1997 faalt het mijns inziens op de gronden als vermeld in onderdeel A hiervoor. Voorzover het oordeel van het Hof eveneens betrekking heeft op de periode van 4 juli 1995 t/m 22 februari 1996 meen ik evenwel dat 's Hofs oordeel uitgaat van een onjuiste rechtsopvatting, hetgeen overigens niet tot cassatie kan leiden. Dit gelet op het hierna volgende.
2.44. De door belanghebbende verrichte afvalverwerkingsactiviteit werd aanvankelijk verricht door A. Het was ook A aan wie op 19 maart 1985 door GS een vergunning werd verleend in het kader van de Afvalstoffenwet. Dat deze vergunning was verleend ingevolge de Afvalstoffenwet vormt als zodanig overigens geen belemmering om bij de onherroepelijk vastgestelde grenzen van de inrichting aan te sluiten. Een op voet van de Afvalstoffenwet verleende vergunning voor een inrichting wordt blijkens artikel XXII, eerste lid, van de Wet van 2 juli 1992, Stb. 414, namelijk met een krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning gelijkgesteld.(86) De in artikel 8.20 Wm neergelegde regels rondom de overdracht van een Wm-vergunning zijn daarop eveneens van toepassing. Deze bepaling hield voorzover van belang in (tekst tot 31 december 1997):(87)
"1. Een voor een inrichting verleende vergunning geldt voor ieder die de inrichting drijft. (...).
2. In afwijking van het eerste lid, eerste volzin, geldt een vergunning die betrekking heeft op een inrichting waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, worden verwijderd, dan wel op een inrichting waarin gevaarlijke afvalstoffen die in de inrichting zijn ontstaan, op of in de bodem worden gebracht om ze daar te laten, voor zover zij dat verwijderen of op of in de bodem brengen betreft, slechts voor degene aan wie zij is verleend.
3. (...).
4. Bij algemene maatregel van bestuur kan met betrekking tot gevallen als bedoeld in het tweede (...) lid worden bepaald dat in daarbij aangegeven categorieën van gevallen:
a. (...);
b. de vergunning ook geldt voor een rechtspersoon, aan wie zij is overgedragen door een andere rechtspersoon, indien daarvoor door het bevoegd gezag (...) toestemming is verleend."
2.45. Als gevolg van het eerste lid van artikel 8.20 Wm is de hoofdregel dat een Wm-vergunning een zaaksgebonden karakter heeft. Het tweede lid bepaalt echter dat deze regel uitzondering lijdt wanneer het gaat om een vergunning voor een afvalverwijderingsinrichting. Aan dergelijke vergunningen is bij wetsduiding een persoonsgebonden karakter gegeven. Weliswaar kan bij algemene maatregel van bestuur vervolgens weer worden bepaald dat deze vergunningen alsnog kwalificeren als een recht met zakelijke werking (artikel 8.20, vierde lid, aanhef en onderdeel b, Wm), maar van deze bevoegdheid heeft het bestuur nooit gebruik gemaakt.(88)
2.46. Uit de stukken van het geding volgt dat A de afvalverwerkingsinrichting per 4 juli 1995 aan onze belanghebbende heeft overgedragen. De op deze inrichting betrekking hebbende Wm-vergunning heeft echter een persoonlijk karakter. In zoverre beschikte onze belanghebbende dan ook niet over een Wm-vergunning. Onze belanghebbende heeft nadien weliswaar zelf een Wm-vergunning verkregen voor het in werking hebben van de afvalverwerkingsinrichting, maar deze is gedagtekend op 22 februari 1996. Die datum is gelegen ruimschoots ná het aanvangstijdstip waarop het in geschil zijnde naheffingstijdvak betrekking heeft. Kortom: over de aanvangsperiode van het naheffingstijdvak (4 juli 1995 - 22 februari 1996) stonden de grenzen van de Wm-inrichting niet onherroepelijk vast. (89) Die omstandigheid brengt mijns inziens mee dat de afbakening van de inrichting voor de toepassing van de Wbm zelfstandig moet plaatsvinden. Daarmee kom ik toe aan de bespreking van het tweede middelonderdeel.
Tweede middelonderdeel
2.47. Het Hof heeft in overweging 4.3. vervolgens geoordeeld dat, voorzover de begrenzingen van de Wbm-inrichting zelfstandig moeten worden bepaald, belanghebbendes afvalverwijderingsinrichting dan eveneens als een zelfstandige inrichting moet worden aangemerkt. Overigens meen ik dat deze overweging niet ten overvloede is gegeven, nu deze uitsluitend terugkomt in de onderhavige uitspraak en niet is opgenomen in de andere twee uitspraken waartegen belanghebbende eveneens in cassatie is opgekomen(90) en die tijdvakken betreffen waarin belanghebbende een vergunninghoudende Wm-inrichting was. Kennelijk ziet overweging 4.3. van de onderhavige uitspraak dus expliciet op de periode 4 juli 1995 t/m 22 februari 1996. Het tweede middelonderdeel strekt ten betoge dat 's Hofs oordeel dienaangaande onbegrijpelijk is.
2.48. Het Hof heeft zijn oordeel geplaatst in het kader van artikel 1.1, aanhef en vierde lid, tweede volzin, Wm, hetgeen mij juist voorkomt. Daarvan uitgaande heeft het Hof feitelijk geoordeeld dat tussen belanghebbende, A en de drie papierfabrieken onvoldoende samenhang bestaat. Naar mijn mening is in elk geval niet gebleken van een organisatorische binding tussen belanghebbende en de drie papierfabrieken. Deze omstandigheid staat op zichzelf reeds in de weg aan het aanmerken van belanghebbende en de drie papierfabrieken als één inrichting (zie onderdeel 2.36). Ten overvloede wijs ik erop dat bovendien uit niets is gebleken van een functionele en technische binding tussen belanghebbende en de drie papierfabrieken. Belanghebbende heeft slechts aangevoerd dat zij en de papierfabrieken op minder dan 500 meter van elkaar zijn gelegen, en dat zij van eenzelfde rioleringsstelsel gebruik maken. 's Hofs (feitelijke) oordeel dat deze feiten en omstandigheden qua aantal en betekenis onvoldoende zijn voor de benodigde samenhang acht ik niet onbegrijpelijk. Tussen A en belanghebbende bestaat weliswaar een organisatorische binding (zie onderdeel 2.36), maar van een functionele en technische binding is niet gebleken. Belanghebbende heeft althans geen nadere feiten en omstandigheden aangevoerd dan hiervoor al vermeld ten aanzien van de drie papierfabrieken. 's Hofs oordeel dat ook tussen A en belanghebbende onvoldoende samenhang bestaat acht ik derhalve eveneens niet onbegrijpelijk. Het tweede middelonderdeel faalt mitsdien.
3:Gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke wetgeving (cassatiemiddel II)
3.1. Nu ik hiervoor heb betoogd dat het Hof terecht heeft geoordeeld dat belanghebbendes stortplaats zelfstandig kwalificeert als Wbm-inrichting, is voorts in geschil de vraag of in casu sprake is van een schending van het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke wetgeving.
3.2. Het Hof heeft dienaangaande overwogen:
"4.5. Belanghebbende stelt dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Zij moet afvalstoffenbelasting betalen voor stoffen waarvoor C die diezelfde stoffen op eigen terrein stort, geen afvalstoffenbelasting hoeft te betalen. Ter zitting heeft belanghebbende haar stelling uitgebreid in die zin dat zij nader stelt dat zij in het geheel geen afvalstoffenbelasting verschuldigd is. Voor de toepassing van de afvalstoffenbelasting is haar situatie gelijk aan die van bedrijven die afval binnen de eigen inrichting verwerken.
4.6. Het beroep van belanghebbende op het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke wetgeving (belanghebbende verwijst in de stukken naar bepalingen in het EVRM) kan haar niet baten. Belanghebbende exploiteert een afvalverwijderingsinrichting. Zij heeft als doel de verwerking van bedrijfsafval van verschillende aard (zij het dat het afval slechts afkomstig is uit de papierindustrie) dat haar ook door meerdere ondernemingen van buiten haar inrichting wordt aangeboden. Aan haar is een milieuvergunning als afvalverwerker afgegeven voor een als zodanig gekarakteriseerde inrichting. Het is aannemelijk dat aan bedrijven die als inrichting in de zin van de Wmb zijn aangemerkt en die geen afvalverwijderingsinrichting zijn, bij of krachtens de Wmb andere regels worden gesteld. Het geval van belanghebbende is niet gelijk aan gevallen waarin ondernemingen afval van het eigen bedrijf in eigen beheer storten nu die gevallen feitelijk en rechtens niet gelijk zijn.
4.7. Ook indien moet worden aangenomen dat wel sprake is van gelijke gevallen kan het beroep van belanghebbende niet slagen. De regering heeft bij de behandeling van het wetsvoorstel nummer 22 849 dat heeft geleid tot de Wbm toegelicht waarom (vooralsnog) werd afgezien van belastingheffing over eindverwerking van afvalstoffen in eigen beheer. In de Memorie van Toelichting is daarover opgenomen (MvT blz. 10):
"(...) Het is echter niet eenvoudig om in de praktijk bij verwerking in eigen beheer een duidelijk onderscheid te maken tussen enerzijds bewerking of verwerking van grond- of hulpstoffen en anderzijds verwerking van afval.
Los daarvan is bij een zeer groot deel van de bedrijven die vergunningplichtig zijn, de administratie in het geheel niet ingericht op nauwkeurige vastlegging van de voortbrenging en de verwerking van afvalstoffen. (...) Anderzijds beseffen wij dat een groot deel van het midden- en kleinbedrijf tot de hinderwetplichtige inrichtingen behoort en dat de mogelijkheden tot verfijnde administratie bij deze bedrijven veelal zeer beperkt zijn. Vooralsnog gaan wij er daarom vanuit dat de controle op de voortbrenging en verwerking van afvalstoffen in eigen beheer niet goed mogelijk is."
Deze stellingname is door de regering, na daarop door leden van de Tweede Kamer geuite kritiek, uitgebreid toegelicht in de Memorie van Antwoord, blz. 31 en volgende. Daarbij is er op gewezen dat de opbrengst van een belasting op het storten en verbranden in eigen beheer relatief gering zou zijn en dat een dergelijk storten in de toekomst verder af zou nemen ten gevolge van het inwerkingtreden van het Stortbesluit bodembescherming (blz. 33). In de Nota naar aanleiding van het eindverslag, blz. 16 en 17 is een en ander nader toegelicht. De beraadslagingen hebben uiteindelijk geleid tot het in de wet opnemen van enerzijds een heffing ter zake van de verwerking van afvalstoffen binnen de inrichting waarin deze zijn ontstaan en anderzijds een vrijstelling (artikel 17, aanhef en onderdeel c van de Wbm, toegevoegd bij wet van 23 december 1994, Stb. 1994, 924) van de verwerking van afvalstoffen binnen de inrichting waarin deze stoffen zijn ontstaan indien de te verwerken hoeveelheid afvalstoffen niet meer bedraagt dan 1 000 000 kilogram per jaar. Deze bepalingen zijn echter niet in werking getreden in verband met vorenbedoelde uitvoeringsproblemen.
4.8. Naar het oordeel van het Hof moet, temeer nu in het kader van de fiscale regelgeving aan de wetgever ter zake een ruime beoordelingsvrijheid toekomt, worden aangenomen dat van een door verdragsbepalingen verboden ongelijke behandeling geen sprake is nu voor de ongelijke behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat."
3.3. Met een rechts- en onbegrijpelijkheidsklacht strekt belanghebbendes tweede middel tot cassatie ten betoge dat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat in onderhavig geval van een verboden ongelijke behandeling geen sprake is. Wellicht ten overvloede zij over het middel opgemerkt dat gegrondverklaring daarvan feitelijk ten gevolge zal hebben dat de heffing van afvalstoffenbelasting tot 1 januari 2001 onrechtmatig is geweest, omdat eerst op dat moment de vrijstelling voor afvalverwerking in eigen beheer is komen te vervallen (Belastingplan 2001).
3.4. Het Hof heeft allereerst geoordeeld dat in casu géén sprake is van feitelijk en rechtens vergelijkbare gevallen. Het antwoord op deze vraag zou ik echter in het midden willen laten, al was het maar omdat - zoals belanghebbende terecht opmerkt(91) - de vermeende rechtsongelijkheid in de totstandkomingsgeschiedenis van de Wbm ook door de wetgever is erkend. Toen de Raad van State in zijn advies schreef:(92)
"16. (...). Om louter praktische redenen is als object van de belasting gekozen voor de aanbieding van afvalstoffen voor eindverwerking aan een stort- of verbrandingsinrichting. Evenzeer op praktische gronden blijken belangrijke uitzonderingen te moeten gelden voor eindverwerking in eigen beheer en de export voor eindverwerking in andere landen. Zulks leidt niet alleen tot een uit een oogpunt van milieubeleid onbevredigende situatie, doch leidt ook tot rechtsongelijkheid."
Werd daarover in het Nader rapport immers opgemerkt:(93)
"16. (...). De Raad merkt op dat op praktische gronden belangrijke uitzonderingen worden gemaakt voor eindverwerking in eigen beheer en de export voor eindverwerking in andere landen. Wij zijn het tot op zekere hoogte eens met de opvatting van de Raad dat dit leidt tot een uit oogpunt van milieubeleid onbevredigende situatie en tot rechtsongelijkheid.
Naar ons oordeel wordt dit nadeel echter beperkt, doordat degenen die zich ontdoen van afval in alle gevallen gebonden zijn aan regels en vergunningen. Verder hebben wij (...) aangegeven dat in de toekomst nadere studie zal plaatsvinden om te beoordelen of en, zo ja, in hoeverre het mogelijk is de uitgezonderde vormen van eindverwerking in de belasting te betrekken."
3.5. Ik zal hierna uitsluitend ingaan op de vraag of in onderhavig geval een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor de vermeende schending van het gelijkheidsbeginsel.(94) Daarbij moet worden vooropgesteld dat op fiscaal gebied aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het beantwoorden van de vraag of voor de (vermeend) ongelijke behandeling van gelijke gevallen een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat.(95)
3.6. Aan de wetsgeschiedenis valt over de in de Wbm vervatte exeptie voor afvalverwerking in eigen beheer het volgende te ontlenen.
3.6.1. De memorie van toelichting vermeldt:(96)
"Buiten de heffing blijven eindverwerking in eigen beheer en export voor eindverwerking in andere landen, omdat het niet mogelijk is deze op verantwoorde wijze in de heffing te betrekken. In ieder geval is dit niet op korte termijn mogelijk.
Vanuit het oogpunt van milieubeleid is er voor deze beperking op zichzelf bezien geen reden. In de toekomst zal daarom nadere studie plaatsvinden om te beoordelen of, en zo ja, in hoeverre het mogelijk is ook deze vormen van eindverwerking in de belasting te betrekken.
In beginsel zijn daarvoor aanknopingspunten aanwezig in de milieuwetgeving. Voor eindverwerking in eigen beheer bestaat thans namelijk een vergunningplicht op grond van de Hinderwet (...) of de Wet inzake de luchtverontreiniging (...). Deze zal in de toekomst worden vervangen door een vergunningplicht op grond van de (...) "Wet milieubeheer" (...). (...).
Het is echter niet eenvoudig om in de praktijk bij verwerking in eigen beheer een duidelijk onderscheid te maken tussen enerzijds bewerking of verwerking van grond- of hulpstoffen en anderzijds verwerking van afval.
Los daarvan is bij een zeer groot deel van de bedrijven die vergunningplichtig zijn, de administratie in het geheel niet ingericht op nauwkeurige vastlegging van de voortbrenging en de verwerking van afvalstoffen. Na de inwerkingtreding van het (...) hoofdstuk Inrichtingen van de toekomstige Wet milieubeheer worden de mogelijkheden om de eis van een dergelijke administratie in de vergunning op te nemen, overigens vergroot. Anderzijds beseffen wij dat een groot deel van het midden- en kleinbedrijf tot de hinderwetplichtige inrichtingen behoort en dat de mogelijkheden tot verfijnde administratie bij deze bedrijven veelal zeer beperkt zijn. Vooralsnog gaan wij er daarom vanuit dat de controle op de voortbrenging en verwerking van afvalstoffen in eigen beheer niet goed mogelijk is.
(...).
Een vrijstelling stellen wij eveneens voor met betrekking tot verbrandingsresten die overblijven na verbranding in een afvalverwerkingsinrichting, indien deze door de exploitant van de verbrandingsinrichting aan een stortplaats worden aangeboden. Deze vrijstelling is bedoeld om dubbele belastingheffing te voorkomen. Verbrandingsresten afkomstig van verbranding in eigen beheer vallen niet onder deze vrijstelling, omdat in dat geval geen dubbele heffing kan optreden."
3.6.2. In het voorlopig verslag werd opgemerkt:(97)
"1. Algemeen
(...).
De leden (...) hadden zelden zo'n slecht gefundeerde en willekeurige belastingmaatregel onder ogen gekregen als het onderhavige voorstel tot invoering van een verbruiksbelasting op (...) afvalstoffen. Ze vonden het onbegrijpelijk dat de regering tot indiening is overgegaan ondanks fundamentele kritiek van de Raad van State. Als de Raad van State (...) de regering voorhoudt - op grond van rechtsgelijkheid en wegens het afbreuk doen aan milieubeleid - de verbruiksbelasting op afvalstoffen te heroverwegen, kan de regering daar toch niet omheen?
(...).
3. De belasting op afvalstoffen
3.1. Algemeen
(...).
De leden (...) hadden ernstige bezwaren tegen de vrijstelling van de belasting van eindverwerking in eigen beheer. Vanuit milieuoogpunt, dus de rechtsgrondslag van de belasting, zagen zij hiervoor geen enkele reden. Zij konden niet inzien waarom een ton afval die in een nutsbedrijf volgens de scherpste milieuregels wordt verbrand met f 14 zou moeten worden belast, terwijl dezelfde ton in een nabijgelegen industriële installatie binnen een bedrijf vrij van belastingen kan worden verstookt. Zij achten dit onredelijk. Zij konden hierin bovendien slechts een uitnodiging zien tot minder verantwoorde eigen verwerking, terwijl de exploitatie van de nutsbedrijven nadelig wordt beïnvloed. In de memorie van toelichting wordt ook met zoveel woorden erkend dat voor deze vrijstelling geen reden is en wordt een studie aangekondigd om te beoordelen of, en zo ja, in hoeverre het mogelijk is ook deze vorm van eindverwerking in de belasting te betrekken.
(...).
Om louter uitvoeringstechnische redenen heeft de regering gekozen voor de aanbieding van afvalstoffen voor eindverwerking aan een stort- of verbrandingsinrichting als grondslag voor de onderhavige heffing. Om diezelfde redenen worden belangrijke uitzonderingen gemaakt voor eindverwerking in eigen beheer en de export voor eindverwerking in andere landen. Dit leidt (...) tot grote rechtsongelijkheid."
3.6.3. Aan de memorie van antwoord ontleen ik:(98)
"4. De belasting op afvalstoffen
(...).
4.1.2. De vrijstelling van eindverwerking in eigen beheer
De leden (achten het niet erg logisch dat de eindverwerking in eigen beheer van belasting is vrijgesteld. De leden (...) hebben daartegen ernstige bezwaren. De leden (...) achten dit eveneens onbevredigend. (...). In reactie hierop merken wij het volgende op. In de memorie van toelichting is aangegeven dat deze vrijstelling vooral door overwegingen van praktische aard is ingegeven. Ter nadere toelichting wordt hierna aangegeven welke praktische overwegingen aan de vrijstelling ten grondslag hebben gelegen.
In de eerste plaats is van belang de mogelijkheid om te komen tot een eenvoudige en goed te controleren heffing. De ervaring met de inmiddels vervallen heffing op grond van de Wet chemische afvalstoffen (...) heeft aangetoond hoe belangrijk het is, dat een heffingstelsel helder en eenvoudig is. Juist het gemis hiervan is een belangrijk motief geweest om die heffing af te schaffen. De discussie over het onderscheid tussen afvalstoffen en grondstoffen is mede door die heffing geïnitieerd. Wij memoreren voorts de discussies over het verschil tussen storten en tijdelijke opslag. (...).
De leden (...) vragen naar voorbeelden van dergelijke probleempunten. (...). Wij noemen (...) de discussies bij het op of in de bodem brengen van afvalstoffen over de vraag of dat definitieve stort is of slechts tijdelijke opslag in afwachting van een verwerkingsmethode.
Bij het belasten van de afgifte van afvalstoffen aan de houder van een inrichting in de zin van deze belastingwet doen deze vraagstukken zich niet voor. In de eerste plaats geldt daar altijd dat het om afvalstoffen gaat. In de tweede plaats betreft het een klein aantal belastingplichtigen die eenvoudig zijn te identificeren.
Daarbij is mede van belang dat een heffing ter zake van de afgifte van afvalstoffen voor eindverwerking aan inrichtingen "checks and balances" doet ontstaan, omdat er meer dan een partij in het geding is. Bij een heffing ter zake van eindverwerking in eigen beheer zou daarentegen geheel moeten moeten worden gevaren op de aangifte door het bedrijf. Controle aan de hand van de administratie lijkt uiterst moeilijk, omdat de administratie vooralsnog geen informatie bevat over de "produktie" en de wijze van verwerking van afvalstromen.
In de tweede plaats is er het probleem van de onbekendheid met de potentiële belastingplichtigen. Voor het storten en verbranden van niet-chemisch afval in eigen beheer en voor het verbranden van chemisch afval in eigen beheer is in beginsel een vergunning vereist uit hoofde van de Hinderwet. Deze wordt als regel afgegeven door de gemeente. De gemeente behoort er dan ook op toe te zien dat bedrijven zich gedragen in overeenstemming met de Hinderwet en de uit hoofde daarvan verleende vergunningen.
Een landelijk overzicht van de bedrijven die zo'n vergunning hebben, is niet beschikbaar. (...).
De beschikbare onderzoeken geven slechts een indicatie van de aantallen mogelijke belastingplichtigen. Van een groot deel van het midden- en kleinbedrijf is niets bekend. Gezien het grote aantal vergunningverlenende instanties (alle gemeenten) en de handhavingsproblematiek van de Hinderwet is het, zeker op korte termijn, niet goed mogelijk alle potentiële belastingplichtigen te achterhalen.
In de derde plaats willen wij wijzen op het probleem dat verwerking in eigen beheer geen goed aanknopingspunt geeft voor de bepaling van het belastbare feit. Het aanknopen bij het feitelijk storten of verbranden, los van de aanwezigheid van een vergunning, zou tot gevolg hebben dat de controle voor de belastingdienst veel moeilijker zou worden en dat deze de controle op basis van de Hinderwet zou kunnen overlappen.
Tenslotte kan er nog op worden gewezen dat de opbrengst van een belasting op het storten en verbranden in eigen beheer relatief gering zou zijn. Bovendien zal het storten in eigen beheer relatief gering zou zijn. Bovendien zal het storten in eigen beheer in de komende jaren naar verwachting verder afnemen ten gevolge van het inwerkingtreden van het Stortbesluit bodembescherming dat mede op het storten in eigen beheer betrekking zal hebben."
3.7. De vraag is of voormelde, door de fiscale wetgever gegeven motivering een objectieve en redelijke rechtvaardiging vormt voor het gemaakte onderscheid tussen afvalverwerking in eigen beheer en de afgifte ter verwerking van de afvalstoffen aan een inrichting. Ik beantwoord deze vraag bevestigend, omdat de wetgever met de (tijdelijke) uitsluiting van afvalverwerking in eigen beheer mijns inziens is gebleven binnen de aan hem toekomende 'ruime beoordelingsvrijheid'.
3.8. Daaraan zij ten overvloede nog toegevoegd dat de Hoge Raad in het arrest HR 2 november 2001, nr. 35.348, BNB 2002/207, met noot van R.L.H. IJzerman - in een verwijzingsopdracht - heeft overwogen:
"-3.5. (...). Voor het geval het verwijzingshof tot het oordeel komt dat de onderwerpelijke stoffen moeten worden aangemerkt als afvalstoffen in de zin van de Wet milieubeheer, in welk geval de door het Hof onbehandeld gelaten overige stellingen van belanghebbende aan de orde komen, verdient het volgende opmerking. (...).
(...) de stelling [van belanghebbende] dat het wél in de heffing betrekken van de afgifte van afvalstoffen aan inrichtingen ten opzichte van het niet in de heffing betrekken van de afgifte van afvalstoffen aan werken als bedoeld in artikel 12, letter c, van de Wbm (in de tot 1 januari 1998 geldende tekst) een verboden ongelijke behandeling inhoudt, is ongegrond. De wetgever heeft, zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wbm (Kamerstukken II 1994/95, 23 935, nr. 5, blz. 10), bij het maken van dit onderscheid in aanmerking genomen dat het bij een werk - waarbij in ieder geval sprake moet zijn van hergebruik of nuttige toepassing van afvalstoffen op een 'speciale afzonderlijke locatie', waar alleen bepaalde soorten afvalstromen mogen worden gebruikt - uitvoeringstechnisch geen probleem is de afgegeven afvalstoffen buiten de heffing te laten, terwijl het bij een inrichting niet eenvoudig is om onderscheid aan te brengen tussen wat wel en wat niet binnen de inrichting als een nuttige toepassing kan worden aangemerkt, en het uitvoeringstechnisch lastig is om na te gaan welke afvalstromen voor een nuttige toepassing mogen worden aangewend en ook daadwerkelijk daarvoor worden aangewend. Dit vormt een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het verschil in behandeling. (...)."
Hoewel dit arrest niet zonder meer toepasbaar is bij onderhavige zaak - de voor 'werken' gemaakte uitzondering raakt immers aan het subject van heffing, terwijl de voor verwerking van afvalstoffen in eigen beheer gemaakte exceptie betrekking heeft op het object van heffing -, maar de door de wetgever gehanteerde motivering voor de beide uitzonderingen is overigens gelijkluidend. Daaraan voeg ik toe dat de omstandigheid dat Hof 's-Gravenhage
3.9. Ten slotte merk ik op dat het feit dat de - vóór het arrest BNB 2002/207 gegeven - beslissing van Hof 's-Gravenhage(99), waarin werd geoordeeld dat sprake was van een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling van enerzijds exploitanten van afvalverbrandingsinrichtingen waar de verbrandingsresten binnen de inrichting worden verbrand en anderzijds exploitanten van afvalverbrandingsinrichtingen waar de verbrandingsresten worden gestort in een door dezelfde exploitant gedreven stortinrichting, mij geen aanleiding geeft tot een andere opvatting dan voormeld.
Bespreking van het tweede cassatiemiddel
3.10. Het tweede cassatiemiddel, dat is gericht tegen 's Hofs oordeel inzake het gelijkheidsbeginsel, faalt derhalve.
4: Maatstaf van heffing - het begrip afvalstof (cassatiemiddel III)
A: Inleiding
4.1. Voor het Hof was tussen partijen voorts in geschil de vraag of afvalstoffenbelasting is verschuldigd voor het water dat zich in, op of aan de grove rejects bevindt.
4.2. Voorzover in cassatie nog van belang heeft het Hof ten aanzien van voormeld geschilpunt overwogen:
"4.11. De grove rejects ontstaan tijdens het ontinktingsproces bij de papierfabrieken die oud papier inzetten als grondstof voor de papier- en kartonfabricage. Daarbij is het gebruik van water noodzakelijk. Het is niet in geschil dat de ontinkters de grove rejects, inclusief het daarin opgenomen of daaraan hangende water aanbieden aan belanghebbende. Bewerkingen vinden daaraan niet plaats. Zowel vanuit de ontinkters bezien als vanuit belanghebbende is naar het oordeel van het Hof sprake van één afvalstof in de zin van de Wbm die door de ontinkters wordt aangeboden met de bedoeling om die afvalstof bij belanghebbende te laten. Dat het water dat zich in of aan de grove rejects bevindt daarna horizontaal of verticaal uitzijgt is daarbij niet van belang. Ook dan is de stof in of op de bodem gebracht om deze daar te laten.
4.12. Belanghebbende heeft gesteld dat het water weer in de kringloop terecht komt en dat in het stortlichaam geen voorzieningen aangebracht zijn of hoefden te worden om dit te voorkomen. Voor zover belanghebbende hiermee heeft willen betogen dat een gedeelte van de afvalstof, namelijk het water, niet als een afvalstof kan worden aangemerkt is dat onjuist aangezien het begrip afvalstof niet zo beperkt moet worden uitgelegd dat daaronder niet vallen stoffen die op milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende bewerkingen nuttig kunnen worden toegepast (vergelijk onder meer Hoge Raad 30 mei 2001, nummer 34 368, BNB 2002/205c*)."
Ook ten aanzien van de bij de naheffingsaanslag door de Inspecteur gehanteerde maatstaf van heffing kwam het Hof dan ook tot het oordeel at het gelijk was aan de zijde van de Inspecteur.
4.3. Cassatiemiddel III strekt ten betoge dat de uitspraak blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting ten aanzien van het begrip 'afvalstof', zoals bedoeld in de artikelen 12, eerste lid, onderdeel a, Wbm, juncto artikel 1.1, eerste lid, Wm, juncto artikel 2, eerste lid, aanhef, onderdelen a en b, van de zogenaamde 'Kaderrichtlijn afvalstoffen'(100), dan wel dat 's Hofs oordeel, dat ook het water dat zich in, op of aan de grove rejects bevindt als afvalstof kwalificeert, onbegrijpelijk is. In het bijzonder stelt het middel dat het betreffende water niet onder het begrip afvalstof kan worden begrepen, omdat het moet worden aangemerkt als 'afvalwater' in de zin van de 'Richtlijn afvalwater'.(101).
4.4. In haar beroepschrift in cassatie merkt belanghebbende op dat:(102)
"op zichzelf genomen niet in geschil [is] [dat sprake is van afvalwater] (vgl. blz. 5 van het verweerschrift van de inspecteur en blz. 2-3 van het proces-verbaal van de zitting)."
De staatssecretaris van Financiën heeft deze stelling van belanghebbende echter bestreden. Het verweerschrift in cassatie vermeldt dienaangaande:(103)
"Het Hof heeft gemotiveerd geoordeeld dat het water, dat deel uitmaakt van grove rejects, als een afvalstof kwalificeert. Dat sprake is van (afzonderlijk) afvalwater, is anders dan belanghebbende in cassatie stelt, wel in geschil. Op pagina 5 van het verweerschrift heeft de inspecteur juist aangegeven dat het water niet meer uit de vaste afvalstof verwijderd wordt of kan worden en derhalve een geheel vormt, waar de aanbieder van de afvalstof zich van wil ontdoen. Er is derhalve geen sprake van het zich ontdoen van afvalwater. De door belanghebbende op dit punt in het cassatieberoep aangevoerde stellingen (...) [zijn] overigens (...) niet eerder in de procedure (...) ingebracht."
Deze discussie tussen partijen kan naar ik meen echter in het midden blijven. Hierna zal namelijk blijken dat het water dat zich in, op, of aan de grove rejects bevindt, rechtens niet als afvalwater in de zin van de Richtlijn afvalwater kan worden aangemerkt.
B: Kwalificeert het aan de grove rejects hangende water als afvalwater?
4.5. In dat verband wijs ik nogmaals op het arrest HR 2 november 2001, nr. 35.348, BNB 2002/207, met noot van IJzerman, waarin door de Hoge Raad werd beslist (r.o. 3.3.3) 'dat het begrip 'afvalstoffen' in de Wet milieubeheer en dus ook in de Wbm naar de bedoeling van de wetgever geen andere inhoud heeft dan dat begrip heeft voor de toepassing van de (...) Kaderrichtlijn afvalstoffen'.
4.6. Artikel 1 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen bepaalt voorzover van belang:
"In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) 'afvalstof': elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
De Commissie stelt uiterlijk op 1 april 1993 (...) een lijst op van afvalstoffen die tot de categorieën van bijlage I behoren. De lijst wordt periodiek opnieuw bezien en zo nodig (...) gewijzigd;
(...);"
4.7. Voor een zeer uitvoerige beschrijving van de problematiek rondom het communautaire afvalstoffenbegrip zou ik willen volstaan met een verwijzing naar het zeer lezenswaardige proefschrift van Tieman.(104) In het bijzonder kan in dat verband worden gewezen op de hoofdstukken 9 en 10. Voor onderhavige zaak zijn slechts van belang de in artikel 2 van de Kaderrichtlijn neergelegde beperkingen van de reikwijdte van de Kaderrichtlijn. Voorzover van belang bepaalt artikel 2:
"1. Buiten de werkingssfeer van deze richtlijn vallen de volgende stoffen:
a) (...);
b) wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen:
(...);
iv) afvalwater, met uitzondering van afvalstoffen in vloeibare toestand; (...)."
4.8. Mijns inziens terecht merkt Tieman over het bepaalde in artikel 2, eerste lid, onder b, Kaderrichtlijn afvalstoffen het volgende op:(105)
"De afvalstoffenrichtlijn is van toepassing op afvalstoffen. Zoals gesteld kan het begrip afvalstof worden beschouwd als hét kern- of sleutelbegrip van de afvalstoffenrichtlijn. Het toepassingsgebied van deze richtlijn wordt echter beperkt door de uitzonderingen die in het eerste lid van artikel 2 zijn opgenomen. (...)
(...).
7.3.1.1. 'Wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen'
Met betrekking tot de onder b) genoemde stoffen moet worden opgemerkt dat deze alleen dan niet onder de werkingssfeer van de afvalstoffenrichtlijn vallen 'wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen'. Over de precieze betekenis van deze zinsnede is de richtlijn niet heel duidelijk. Dieckmann stelt dat 'da nicht ausdrücklich von gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften gesprochen wird, denkbar [wäre] daß auch die Mitgliedstaten die aufgezählten Stoffe durch entsprechende gesetzgeberische Maßnahmen dem allgemeinen Abfallrecht entziehen können. Funktion der Ausschlußmöglichkeit könnte sein, gewachsene mitgliedstaatliche Strukturen und Unterteilungen innerhalb der Abfallwirtschaft unangetastet zu lassen. Darfür spricht, daß die (...) aufgezählten Stoffe oft heute schon Gegenstand von Sonderregelungen der Mitgliedstaten sind'.(106) Aangenomen moet mijns inziens echter worden, dat met 'andere voorschriften' slechts communautaire voorschriften zijn bedoeld en niet ook nationale voorschriften. Daarvoor spreekt allereerst dat een andere opvatting strijd oplevert met de doelstellingen van de afvalstoffenrichtlijn. Met name moet worden gewezen op de vijfde overweging van de considerans van Richtlijn 91/156/EEG(107), waarin wordt overwogen dat een dispariteit tussen de wetgevingen van de lidstaten op het gebied van de verwijdering en nuttige toepassing van afvalstoffen nadelig kan zijn voor de kwaliteit van het milieu en de werking van de interne markt.(108) Zo'n dispariteit zou bestaan indien een lidstaat de werkingssfeer van de afvalstoffenrichtlijn zou kunnen beperken door het handhaven of uitvaardigen van nationale voorschriften voor de onder artikel 2 lid 1 sub b) genoemde afvalstoffen. Dit zou als consequentie hebben, dat de bepalingen van de afvalstoffenrichtlijn wél van toepassing zouden zijn in lidstaten waar zulke nationale voorschriften niet bestaan en níet van toepassing zouden zijn in lidstaten waar deze voorschriften wel bestaan.(109)
Ter ondersteuning van de conclusie dat onder 'andere voorschriften' alleen voorschriften van communautaire aard moeten worden begrepen, kan bovendien worden gewezen op de zesde overweging van de considerans van Richtlijn 75/442/EEG(110), waarin wordt gesproken van een uitzondering voor 'radioactieve afvalstoffen, afval afkomstig uit mijn- en landbouw, kadavers, afvalwater, gasvormige effluenten en afvalstoffen die aan een specifieke communautaire regeling zijn onderworpen' (mijn curs, JT).(111) Deze overweging is niet gewijzigd door Richtlijn 91/56/EEG en in de considerans van de wijzigingsrichtlijn wordt geen enkele overweging gewijd aan de vraag of naast communautaire ook nationale voorschriften zijn bedoeld. Indien beoogd was onder 'andere voorschriften' in de uitzonderingsbepaling van de gewijzigde richtlijn ook nationale voorschriften te laten vallen, dan had het voor de hand gelegen dat voor die wijziging in de considerans een uitdrukkelijke motivering werd gegeven. Dit argument zou echter aan betekenis kunnen inboeten indien wordt gelet op het verschil in functie van de zinsnede 'specifieke communautaire voorschriften' in artikel 2 van de ongewijzigde richtlijn en de zinsnede 'wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen' in het gewijzigde artikel 2. In artikel 2 van de ongewijzigde richtlijn zijn 'afvalstoffen die onderworpen zijn aan specifieke communautaire voorschriften' - in overeenstemming met de zesde overweging van de considerans - als aparte groep van de werkingssfeer van de richtlijn uitgezonderd, terwijl de zinsnede 'wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen' in het gewijzigde artikel 2 fungeert als een voorwaarde voor de uitzondering van de onder i) tot en met v) genoemde stoffen. De considerans spoort wat dit betreft eigenlijk niet meer met het gewijzigde artikel 2. Waarschijnlijk gaat het hier echter slechts om onzorgvuldige regelgeving en moet worden geconcludeerd dat uit de zesde overweging van de considerans van Richtlijn 75/442/EEG, ook na de wijziging van deze richtlijn door Richtlijn 91/156/EEG, kan worden afgeleid dat met de woorden 'andere voorschriften' alleen wordt gedoeld op communautaire voorschriften.
Het woordje 'reeds' in de zinsnede 'wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen' moet overigens niet de functie van tijdsaanduiding worden toegedicht.(112) Dat zou immers betekenen, dat de uitzonderingsbepaling slechts betekenis zou hebben voor de in artikel 2 lid 1 sub b) genoemde afvalstoffen die al voorwerp waren van communautaire voorschriften vóórdat Richtlijn 91/156/EEG(113) in werking trad. Het woordje 'reeds' zou dan duiden op een eerbiedigende werking voor die oudere voorschriften, terwijl de afvalstoffenrichtlijn niet zou terugtreden voor communautaire voorschriften betreffende deze afvalstoffen welke pas na het in werking treden van Richtlijn 91/156/EEG van kracht werden (of worden). Deze uitleg lijkt mij onjuist aangezien de uitzondering van artikel 2 lid 1 sub b) dan zinledig zou zijn voor een aantal van de hierin opgesomde afvalstoffen. Zoals hieronder zal blijken, gelden namelijk niet voor alle hier opgesomde afvalstoffen 'reeds' andere communautaire voorschriften.(114) Het moet mijns inziens mogelijk worden geacht ook deze afvalstoffen door de uitvaardiging van communautaire voorschriften van de werkingssfeer van de afvalstoffenrichtlijn uit te sluiten. Ik ben het dan ook niet eens met Krëmer, die stelt dat 'the word "already" indicates that the Community legislation must have existed at the time of adoption of Directive 75/442; clearly it was thought that later Community provisions would expressly clarify their relationship with Directive 75/442'. Hij geeft daarbij het voorbeeld van Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval.(115) Hetgeen waar Krämer zich op beroept, wordt nu juist niet beoogd met artikel 2 lid 1, maar met de hierna te bespreken mogelijkheid van het vaststellen van 'bijzondere richtlijnen' ex artikel 2 lid 2 afvalstoffenrichtlijn."
4.9. Voor wat betreft de 'andere voorschriften' als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder b, Kaderrichtlijn afvalstoffen is met name van belang de zogenaamde 'Richtlijn afvalwater'.(116)
4.9.1. Artikel 1 daarvan luidt (mijn cursivering):
"Deze richtlijn betreft het opvangen, de behandeling en de lozing van stedelijk afvalwater alsmede de behandeling en de lozing van afvalwater van bepaalde bedrijfstakken.
Deze richtlijn heeft ten doel het milieu te beschermen tegen de nadelige gevolgen van lozingen van bovengenoemde soorten afvalwater."
4.9.2. Artikel 2 van de Richtlijn afvalwater bepaalt voorzover van belang:
"In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1. stedelijk afvalwater: huishoudelijk afvalwater of het mengsel van huishoudelijk afvalwater en industrieel afvalwater en /of afvloeiend hemelwater
2. huishoudelijk afvalwater: afvalwater van woongebieden en diensten, dat overwegend afkomstig is van de menselijke stofwisseling en van huishoudelijke werkzaamheden
3. industrieel afvalwater: al het afvalwater dat wordt geloosd vanaf terreinen die voor bedrijfsactiviteiten worden gebruikt en dat geen huishoudelijk afvalwater of afvloeiend hemelwater is; (...)."
4.10. Vooropgesteld kan worden dat de stukken van het geding geen andere gevolgtrekking toelaten dan dat het water dat zich in, op of aan de grove rejects bevindt, niet kan worden aangemerkt als 'stedelijk afvalwater' als bedoeld in de Richtlijn afvalwater. Volgens de tekst van de richtlijn is daarvoor immers vereist dat zich in het betreffende water ten minste 'huishoudelijk afvalwater' bevindt. Daarvan is in casu geen sprake, zodat het litigieuze water bijgevolg slechts als 'industrieel afvalwater' zou kunnen worden aangemerkt.
4.11. 'Industrieel afvalwater' valt echter alleen dan binnen het toepassingsbereik van de Richtlijn afvalwater, indien het betreffende afvalwater afkomstig is van bepaalde bedrijfstakken. Om welke bedrijfstakken het gaat, is geregeld in artikel 13, in verbinding met Bijlage III (Bedrijfstakken), van de richtlijn. In Bijlage III zijn - limitatief - de volgende bedrijfstakken aangewezen: (1) Zuivelindustrie, (2) Vervaardiging van produkten op basis van groenten en fruit, (3) Bereiding en botteling van frisdranken, (4) Verwerking van aardappelen, (5) Vleesindustrie, (6) Brouwerijen, (7) Bereiding van alcohol en alcoholhoudende dranken, (8) Vervaardiging van diervoeder uit plantaardige produkten, (9) Vervaardiging van gelatine en lijm op basis van huiden en beenderen, (10) Mouterijen en (11) Visverwerkingsindustrie.
C: Bespreking van het middel
4.12. In derde cassatiemiddel stelt dat 's Hofs oordeel blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting ten aanzien van het begrip afvalstof, omdat het zich aan de grove rejects bevindende water moet worden aangemerkt als 'afvalwater' in de zin van de Richtlijn afvalwater.
4.13. Uit het voorgaande volgt dat de door de drie papierfabrieken verrichte activiteiten niet plaatsvinden in een bedrijfstak als genoemd in onderdeel 4.11 hiervoor. Daarmee staat tevens vast dat het water dat zich in, op of aan de grove rejects bevindt, niet kan worden aangemerkt als 'afvalwater' in de zin van de Richtlijn afvalwater. Nu belanghebbendes derde cassatiemiddel uitgaat van een andere opvatting, faalt het.
5. Conclusie
Ik geef de Hoge Raad in overweging belanghebbendes beroep ongegrond te verklaren.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Het Hoofd van de Belastingdienst/Grote ondernemingen P, Centraal milieubelastingenteam.
2 Verweerschrift Inspecteur, bijlage 6.
3 Verweerschrift Inspecteur, bijlage 7.
4 Verweerschrift Inspecteur, bijlage 7.
5 Voor de cijfermatige onderbouwing zij verwezen naar de recapitulerende correctietabel, zoals opgenomen op bladzijde 20 van eerdergenoemd controlerapport. Dit rapport is als bijlage 13 aan het verweerschrift van de Inspecteur toegevoegd.
6 Wet van 23 december 1994, houdende vaststelling van de Wet belastingen op milieugrondslag, Stb. 923. Bij meergenoemde Wet fiscale milieuversterking is de zinsnede 'die van buiten de inrichting afkomstig zijn' komen te vervallen. Overigens hanteert Kluwer pocket belastingwetten ook hier ten onrechte de bepalingen uit de Invoeringswet Wbm welke nooit in werking zijn getreden.
7 Wet van 22 december 1999, houdende wijziging van belastingwetten c.a. (Belastingplan 2000), Stb. 579.
8 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 - 2000, 26.820, nr. 3, blz. 24.
9 Wet van 23 december 1994, houdende vaststelling van de Wet belastingen op milieugrondslag, Stb. 923.
10 Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 22 851, nr. 11, blz. 1 en 2.
11 Wet van 23 december 1994, houdende invoering van en aanpassing van een aantal wetten aan de Wet belastingen op milieugrondslag (Invoeringswet Wet belastingen op milieugrondslag), Stb. 924.
12 Originele voetnoot: Stb. 1994, 923.
13 Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 22 851, nr. 11, blz. 2.
14 Anders: Kluwer pocket belastingwetten (jaren 1995 - 1997).
15 Wet van 18 december 1997, houdende wijziging van enkele belastingwetten c.a. 1998 (fiscale milieuversterking), Stb. 732.
16 Wet van 18 december 1997, Stb. 732.
17 De term 'verwerking' werd bij Wet van 22 december 1999, houdende wijziging van enkele belastingwetten c.a. (Belastingplan 2000), Stb. 579, overigens vervangen door de term 'definitieve verwijdering'. Deze wijziging, die niet inhoudelijk was van aard, had ten doel aan te sluiten bij de in de Wet milieubeheer gebruikte terminologie.
18 Tweede Kamer, vergaderjaar 1997 - 1998, 25 689, nr. 5, blz. 7.
19 Mijn noot: dit overigens afgezien van een kleine afwijking van redactionele aard.
20 Mijn noot: bedoeld is Wet milieubeheer (Wm).
21 Wet van 14 december 2000 tot wijziging van belastingwetten c.a. (Belastingplan 2001), Stb. 569.
22 Met het vergunningenstelsel van de Wet milieubeheer is een einde gekomen aan de sectorale vergunningenstelsels op grond van onder meer de Hinderwet, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet geluidhinder, de Afvalstoffenwet, de Wet chemische afvalstoffen en het op de Mijnwet gebaseerde Mijnreglement 1964. Vgl. in dit verband § 1.2 van de Nota van Toelichting bij het Besluit van 5 januari 1993, houdende uitvoering van de hoofdstukken 1 en 8 van de Wet milieubeheer en hoofdstuk V van de Wet geluidhinder (Inrichtingen- en vergunningwenbesluit milieubeheer), Stb. 50, blz. 32.
23 Al kan ik mij niet aan de indruk onttrekken dat de Hoge Raad in dit arrest tevens de anticiperende rechtsvindingsmethode heeft toegepast. Dit met name gelet op de wijziging van de definitie van het begrip 'afvalstoffen', zoals deze - eerst bij het belastingplan 2000 - in de Wbm werd aangebracht.
24 Bedoeld wordt zijn eerste conclusie voor de op dat moment nog bij de Hoge Raad aanhangige zaak HR 8 maart 2002, nr. 35.525, BNB 2002/254, met noot van Meussen.
25 Tweede Kamer, vergaderjaar 1993 - 1994, 22.849, nr. 3, blz. 27.
26 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 - 1993, 22.849, nr. 6, blz. 61.
27 Als ik het goed zie anders: Hof Leeuwarden in zijn uitspraak van 9 mei 2003, nr. 01/0171, VN 2003/38.1.13. Overwogen werd (cursivering door mij toegevoegd): "5.9 Dat binnen de onderhavige inrichting (voor de toepassing van de Wm; WdW) sprake zou zijn van afzonderlijke inrichtingen (...) is gesteld maar niet aannemelijk geworden. (...)."
28 Voor de goede orde zij opgemerkt dat het begrip 'werken', welk begrip voortkomt uit de - door inwerkingtreding van hoofdstuk 10 van de Wm, met ingang van 1 januari vervallen - Afvalstoffenwet, onder de Wet milieubeheer géén zelfstandige betekenis meer heeft naast het inrichtingenbegrip. Vgl. Drupsteen in Drupsteen/Koeman e.a., Wet milieubeheer, Tekst & Commentaar, Kluwer, 1996, Deventer, aant. 2 bij art. 13.4.
29 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 849, nr 3, blz. 25. Zie hierover ook IJzerman in onderdeel 2 van zijn noot onder het arrest HR 2 november 2001, nr. 35.348, BNB 2002/207.
30 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 - 1993, 22.849, nr. 6, blz. 31 en 32.
31 Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21.087, nr. 3, blz. 66.
32 Wet van 2 juli 1992, Stb. 414.
33 Tekst tot 8 mei 2002.
34 Tweede Kamer, vergaderjaar 1990 - 1991, 21.087, nr. 36, blz. 1 en 2.
35 Aldus Nijenhuis in Drupteen/Koeman e.a., a.w., aant. 2 bij art. 1.1, Gilhuis in Backes e.a., Milieurecht, Hoofdstuk 6, Vijfde druk, W.E.J. Tjeenk Willink, 2001, Deventer, nr. 234 en Michiels, De Wet milieubeheer, studiepockets staats- en bestuursrecht nr. 20, Kluwer, Deventer - 2003, blz. 48.
36 Vgl. o.m. Gilhuis in Backes e.a., a.w., nr. 234.
37 Vgl. Michiels, a.w., blz. 48 en ABRvS 29 september 2000, M en R 2001, 16.
38 Voor de goede orde: de regering had deze zinsnede in de memorie van toelichting wel genoemd toen zij aangaf welke definitie in de vaste jurisprudentie aan het begrip inrichting was gegeven (zie onderdeel 2.19).
39 Kennelijk ligt hieraan de - a contrario - gedachte ten grondslag dat door het wettelijk definiëren van het begrip de mogelijkheid tot nieuwe ontwikkelingen in de jurisprudentie de pas is afgesneden (zie hiervoor eveneens onderdeel 2.19).
40 Zie hierover - al dan niet kritisch - o.m. Lam, De WM-inrichting: met een definitie verder van huis?, GST 1998, 7074, Woldendorp/Heinen, Het begrip inrichting in de Wet milieubeheer, BR 1999, blz. 375 e.v., en Van Geest, in de noot onder ABRvS 10 agustus 1999, GST 2000, 7115.
41 Vgl. o.m. Nijenhuis, a.w., aant. 4 bij art. 1.1 en Gilhuis, a.w., nr. 236.
42 Onder 'nadelige gevolgen' kunnen bijvoorbeeld gevaar, schade en/of hinder worden verstaan. Vgl. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990 - 1991, 21.087, nr. 3, blz. 66.
43 Michiels, a.w., blz. 50.
44 Mijn noot: dat is het zgn. 'Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer' (IVB). Besluit van 5 januari 1993, Stb. 50, zoals gewijzigd bij de Besluit van 5 januari 1998, Stb. 22.
45 Zo geldt bijvoorbeeld géén vergunningplicht ter zake van inrichtingen waarvan de nadelige gevolgen voor het milieu verwaarloosbaar zijn. Zie in dat verband bijvoorbeeld categorie 2, onder 2.2 van Bijlage I van het hierna te bespreken 'Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer'.
46 Vgl. Woldendorp/Heinen, a.w. blz. 375/376.
47 Zie over het rechtskarakter van de Wbm o.m. Schuurman, Ecotax en andere financiële instrumenten in het milieurecht, Publikaties van de Vereniging voor milieurecht 1994-4 en A-G Van den Berge in zijn conclusie voor de zaak HR 10 maart 1999, nr. 32.835, BNB 1999/229.
48 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 - 1993, 22.849, nr. 3, blz. 3.
49 Het voorgaande wordt overigens nogmaals bevestigd in de wordingsgeschiedenis van het Belastingplan 2001. Nadat - materieel bezien - in 1998 de afvalverbranding in eigen beheer onder het bereik van de Wbm was gebracht, kwam met de inwerkingtreding van dit Belastingplan ook het storten in eigen beheer onder de reikwijdte daarvan te vallen. Vgl. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000 - 2001, 27.431, nr. 3, blz. 18 en 60
50 Besluit van 5 januari 1993, Stb. 50.
51 Zie de Nota van toelichting bij het IVB, Stb. 1993, nr. 50. E.e.a. heeft plaatsgevonden op voet van het bepaalde in artikel 1.1, vijfde lid, Wm, juncto artikel 2.2, en Bijlage I, onder 27 en 28.4 - 28.6 IVB
52 Besluit van 5 januari 1993, Stb. 50 (tekst tot 1 april 1998).
53 Ingevolge artikel 1, aanhef en onderdeel d, IVB, juncto artikel 1, Wet bodembescherming moet onder 'bodem' worden verstaan: het vaste deel van de aarde met de zich daarin bevindende vloeibare en gasvormige bestanddelen en organismen.
54 Uit de zinsnede 'om ze daar te laten' volgt dat het moet gaan om een definitieve opslag van bedrijfsafvalstoffen op of in de bodem.
55 Dit wordt overigens ook bevestigd bij de latere tekstwijziging van de tekst categorie 28.4, onder f, IVB (Besluit van 5 januari 1998, Stb. 22). In de met ingang van 1 april 1998 geldende tekst van categorie 28.4, onder f, IVB, komt de zinsnede 'van buiten de inrichting afkomstig' namelijk in het geheel niet meer voor. Volgens de nota van toelichting bij deze amvb heeft de besluitgever met deze wijziging beoogd GS voor alle - dus ook de bedrijfsgebonden - stortplaatsen vergunningverleningsbevoegd te maken (Nota van toelichting bij het Besluit van 5 januari 1998, Stb. 22, § 4).
56 Nijhoff in zijn noot onder ABRvS 25 juli 1994, MenR 1995, nr. 46.
57 Zie o.m. Gilhuis, a.w., blz. 154, Nijenhuis, a.w., aant. 5 bij art. 1.1, Woldendorp/Heinen, a.w., blz. 381 en Lam, a.w., blz. 224.
58 Zie bijvoorbeeld ABRvS 22 augustus 2001, AB 2002/88, m.nt. Van 't Lam, Nijenhuis, a.w., aant. 5 bij art. 1.1 en Uylenburg, Toekomst voor de stolpvergunning?, in: De milieuvergunning in ontwikkeling, Centrum voor milieurecht - Universiteit van Amsterdam, Samson, 1999, blz. 54.
59 Voor de goede orde: het omgekeerde is ook mogelijk. Een bepaalde in een rechtspersoon voorkomende bedrijvigheid kan ook zelfstandig een inrichting vormen. Bij wijze van voorbeeld kan daarbij worden gewezen op het feit dat de litigieuze stortplaats voor de Wm steeds als zelfstandige inrichting is aangemerkt. Dat was ook vóór 4 juli 1995 het geval, een periode waarin de stortplaats nog in het bezit was van A. Een rechtspersoon kan overigens ook uit meerdere Wm-inrichtingen bestaan. Voor dat laatste zij gewezen op artikel 1.1, zesde lid, Wm.
60 Vgl. Van Gestel in zijn noot onder ABRvS 19 maart 1998, M&R 1998/83.
61 In de noot onder ABRvS 24 december 2002, AB 2003/88, merkt Van 't Lam in dat verband op: "Strikt genomen eist de tweede volzin van art. 1.1 lid 4 Wm (...) niet dat altijd organisatorische binding aanwezig is. Dit zou er toe kunnen leiden dat wordt geprobeerd te voorkomen dat sprake is van organisatorische bindingen, door bijvoorbeeld de bedrijfsvoering van één inrichting te splitsen (...). Door die 'constructie' wordt in rechte heen geprikt, althans het juridisch splitsen van een inrichting heeft niet tot gevolg dat geen sprake (meer) is van één inrichting als die activiteiten feitelijk wel zijn verweven (bijv. ABRvS 28 juli 1989, Gst. 1991, 6930, nr. 10 (...); ABRvS 23 juni 2000, M en R 2001, 65 (...))."
62 Vgl. Uylenburg, a.w., hoofdstuk 6, blz. 54
63 Aldus Gilhuis, a.w., nr. 237, blz. 153.
64 Vgl. Lam, a.w., blz. 222.
65 Vgl. Michiels, a.w., blz. 51, Nijenhuis, a.w., aant. 5 bij art. 1.1, Gilhuis, a.w., blz. 153, Uylenburg, a.w., blz. 53 en Lam, a.w., blz. 224.
66 Vgl. AGRvS 12 juni 1990, BR 1990, blz. 850 en Vz. ABRvS 21 januari 1999, JM 1999, 63.
67 KB 19 november 1985, nr. 30, BR 1988, blz. 80. Vgl. ook Nijenhuis, a.w., aant. 5 bij art. 1.1.
68 Zie voor een jurisprudentieonderzoek Woldendorp/Heinen, a.w., blz. 375-388.
69 Aldus Lam, a.w., blz. 223.
70 Zo worden de conclusies van Lam onderschreven door Uylenburg, a.w., blz. 53. In soortgelijke zin betoogt voorts Van Gestel in zijn noot onder ABRvS van 19 maart 1998, M en R 1998/9, nr. 83. Zijn betoog werd bijgevallen door Woldendorp en Heinen, a.w., blz. 380.
71 Vgl. o.m. Heinen/Woldendorp, Agrarische activiteiten en de Wet milieubeheer; het begrip ínrichting', de integrale milieuvergunning, bestaande vergunningrechten, AR 1998, nr. 12, blz. 640, Michiels, a.w., blz. 51, en Van 't Lam in de noot onder ABRvS 24 december 2002, nr. 200105498/1, AB 2003/88.
72 Zie bijvoorbeeld Nijenhuis, a.w., aant. 5 bij art. 1.1, Michiels, a.w., blz. 51, Lam, a.w., blz. 224, Uylenburg, De Stolpvergunning, M en R 1999, nr. 11, blz. 265, Van 't Lam in de noot onder ABRvS 22 augustus 2001, nr. 199901087/1, AB 2002/88, en Fiscale Encyclopedie de Vakstudie, Wet op de omzetbelasting 1968, aant. 203 bij art. 7.
73 Dat de feitelijke zeggenschap het criterium is voor de organisatorische binding laat zich overigens aldus verklaren, dat eerst op dat moment de macht bestaat om bij een overtreding van de milieuvoorschriften corrigerend op te treden.
74 In het verslag van hun jurisprudentieonderzoek komen Woldendorp en Heinen, a.w., blz. 375-388 - zonder onderscheiding naar de respectieve bindingen, tot een opsomming van de volgende relevante omstandigheden: een gezamenlijke exploitatie, energievoorziening, toegang, administratie, technische dienst of schoonmaakdienst, de aanwezigheid van een directe onderlinge verbinding, het gebruik van dezelfde grondstoffen, voorzieningen, installaties en machines en uitwisseling van personeel.
75 Vgl. ABRvS 24 december 2002, AB 2003/88 (r.o. 2.2), m.nt. Van 't Lam.
76 Aldus Van 't Lam in de noot onder ABRvS 24 december 2002, nr. 200105498/1, AB 2003/88.
77 Vgl. Van Geest in de noot onder ABRvS 10 augustus 1999, nr. E03.96.1007, GST 2000-7115/11.
78 Aldus Lam, a.w., blz. 224.
79 Aldus Van Geest, t.a.p., GST 2000-7115/11.
80 Vgl. Lam, a.w., blz. 224, n.a.v. ABRvS29 augustus 1996, Praktijkboek Milieu, D44-261.
81 Aldus Van 't Lam in de noot onder ABRvS 24 december 2002, AB 2003/88. Vgl. Van Geest, t.a.p., GST 2000-7115/11.
82 Van Geest, t.a.p., GST 2000-7115/11.
83 Van 't Lam, in de noot onder AB 2003/88.
84 Aldus Van Geest, t.a.p., GST 2000-7115/11.
85 Een dergelijk probleem speelt mutatis mutandis overigens ook bij de vraag wie vergunninghouder is voor de Wm. Zie hiervoor o.m. Vz. ABRvS 30 juli 1996, BR 1997, blz. 49 en ABRvS 31 juli 1998, AB 1999/45. Zie voorts Uylenburg, a.w., blz. 56-59.
86 Deze bepaling hield voorzover van belang in: 'Een vergunning voor een inrichting als aangewezen krachtens artikel 1, derde lid, van de Wet milieubeheer, die is verleend krachtens de Afvalstoffenwet, (...) voor het tijdstip waarop (...) deze wet in werking treedt, wordt gelijkgesteld met een vergunning, verleend krachtens de Wet milieubeheer. (...).'
87 Wet van 10 februari 1994, Stb. 80.
88 Vgl. Nijenhuis in Drupsteen/Koeman e.a., a.w., aant. 4 bij art. 8.20.
89 Ik zal daarbij overigens voorbij gaan aan de omstandigheid dat de geldigheidsduur van de aan A verleende vergunning op 18 maart 1995 was afgelopen, en dat GS van R - middels een gedoogverklaring - heeft toegestaan dat de onderwerpelijke stortplaats tot 22 februari 1996 zonder Wm-vergunning werd geëxploiteerd door A en vervolgens (per 4 juli 1995) door belanghebbende.
90 Bij de Hoge Raad bekend onder de nummers 40.241 en 40.251.
91 Beroepschrift in cassatie, blz. 4.
92 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 - 1993, 22.849, nr. B (Advies), blz. 19, l.k.
93 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 - 1993, 22.849, nr. B (Nader rapport), blz. 19, r.k.
94 Ik laat derhalve ook buiten beschouwing dat de vermeende ongelijke behandeling inmiddels is weggenomen door gewijzigde wetgeving. Een omstandigheid welke de Hoge Raad wel aanleiding geeft om een vermeende schending van het gelijkheidsbeginsel in het midden te laten. Zie bijv. HR 27 september 1989, 24.297, BNB 1990/61 en HR 1 maart 1995, nr. 28.866, BNB 1995/174.
95 Vgl. HR 12 juli 2002, nr. 36.254, BNB 2002/400, zich baserend op EHRM 22 juni 1999, nr. 46757/99 (Della Ciaja/Italië), Hudoc REF00004769.
96 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 - 1993, 22.849, nr. 3, blz. 10-11.
97 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 - 1993, 22.849, nr. 5, blz. 1, 3, 21, 23 en 24.
98 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 - 1993, 22.849, nr. 6, blz. 31-33.
99 Gerechtshof 's-Gravenhage 8 november 2000, nr. 98/1541, V-N 2001/19.39
100 Richtlijn van de Raad 75/442 van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (Pb. EG van 25 juli 1975, nr. L 194, blz. 47), zoals gewijzigd bij Richtlijn 91/156 van de Raad van 18 maart 1991 (Pb. EG van 26 maart 1991, nr. L 78, blz. 32).
101 Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (Pb. EG van 30 mei 1991, nr. L 135, blz. 40).
102 Beroepschrift in cassatie, blz. 6.
103 Verweerschrift in cassatie, blz. 3.
104 Tieman, Naar een nuttige toepassing van het begrip afvalstof; Over de betekenis en toepassing van kernbegrippen van internationaal, Europees en Nederlands afvalstoffenrecht, Kluwer, Deventer - 2003.
105 Tieman, a.w., blz. 140-143.
106 Dieckmann, Das Abfallrecht der europaïschen Gemeinschaft, Baden-Baden, 1994, p. 164 en Krämer, E.C. Environmntal Law, London 2000.
107 Mijn noot: Richtlijn 91/156 van de Raad van 18 maart 1991 tot wijziging van Richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen (Pb. EG van 26 maart 1991, nr. L 78, blz. 32).
108 Mijn noot: De letterlijke tekst van deze overweging houdt in: 'Overwegende, bovendien, dat een dispariteit tussen de wetgevingen van de Lid-Staten op het gebied van de verwijdering en de nuttige toepassing van afvalstoffen nadelig kan zijn voor de kwaliteit van het milieu en de goede werking van de interne markt'.
109 Zie ook Ginige, Mining waste: the Aznalcóllar taillings pond failure, EELR 2002, p. 79; Hannequart, Het Europees recht inzake afvalstoffen, Brussel 1994, p. 135 en Krämer, a.w., p. 245-246.
110 Mijn noot: Richtlijn van de Raad 75/442 van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (Pb. EG van 25 juli 1975, nr. L 194, blz. 47).
111 Mijn noot: De letterlijke tekst van deze overweging luidt: 'Overwegende dat een doeltreffende en samenhangende regeling inzake verwijdering van afvalstoffen, die de intracommunautaire handel niet belemmert en de concurrentievoorwaarden niet nadelig beinvloedt, zou moeten worden toegepast op roerende goederen waarvan de houder zich ontdoet of krachtens de geldende nationale bepalingen moet ontdoen, met uitzondering van radioactieve afvalstoffen, afval afkomstig uit mijn - en landbouw, kadavers, afvalwater, gasvormige effluenten en afvalstoffen die aan een specifieke communautaire regeling zijn onderworpen'.
112 Zie ook Szelinski en Schneider, Grenzüberschreitende Abfallverbringung, Hamburg 1995, p. 22.
113 In de ongewijzigde afvalstoffenrichtlijn was deze zinsnede niet opgenomen.
114 Mijn noot: wellicht ten overvloede zij erop gewezen dat dit argument van Tieman slechts hout snijdt indien ook zijn opvatting wordt onderschreven dat onder 'andere voorschriften' slechts communautaire voorschriften kunnen worden begrepen.
115 Krämer, a.w., p. 246. In deze zin ook Ginige, a.w., p. 79.
116 Vgl. Tieman, a.w., blz. 144-145.