Conclusie
R03/144HR
mr. Keus
Parket 8 oktober 2004
Conclusie inzake:
1. [Verzoekster 1]
2. [Verzoekster 2]
(hierna gezamenlijk: [verzoekster])
3. Cornelisland v.o.f.
(hierna: Cornelisland)
alsmede haar beherend vennoten
4. Focus Projectontwikkeling & Vastgoed B.V.
(hierna: Focus)
5. [A] B.V.
(hierna: [A])
verzoeksters tot cassatie
(hierna gezamenlijk: [verzoekster] c.s.)
tegen
Gemeente Ridderkerk
verweerster in cassatie
(hierna: de Gemeente)
Het gaat in deze zaak om de vraag welke condities een gemeente met het oog op een mogelijk verzoek als bedoeld in art. 26 Wet Pro voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg) in het kader van haar regiefunctie aan een beoogde zelfrealisator mag stellen. Deze vraag is ook aan de orde in zaak R03/141, waarin ik op 2 juli 2004 concludeerde en die nog bij de Hoge Raad aanhangig is.
1. Feiten(1) en procesverloop
1.1 [Verzoekster] is eigenaar van een perceel grond gelegen aan de [a-straat] in de polder [...] te [plaats] (hierna: het perceel).
1.2 Bij besluit van 12 november 1996 hebben Burgemeester en Wethouders van de Gemeente (hierna: B&W) krachtens art. 8 Wet Pro voorkeursrecht gemeenten (Wvg) voorgesteld om onder meer het perceel aan te wijzen als grond waarop de Wvg van toepassing is.
1.3 Deze aanwijzing vond haar grondslag in de structuurschets Ruimtelijke Ontwikkelingsvisie Ridderkerk van februari 1991, de Interim Beleidsnota Stadsregio Rotterdam, vastgesteld door de provincie Zuid-Holland op 19 januari 1996, het Vinex Startconvenant voor de uitwerking van het verstedelijkingsbeleid in de Rotterdamse regio voor de periode 1995-2005 van 16 december 1991, het Vinex Uitvoeringsconvenant Stadsregio Rotterdam van 11 juli 1995 en het deelconvenant Stadsregio Rotterdam gemeente Ridderkerk van 13 december 1995, waarin aan de Gemeente conform artikel 2a Wvg uitbreidingscapaciteit is toegedacht.
1.4 Bij besluit van 16 december 1996 heeft de raad van de Gemeente overeenkomstig het voorstel van B&W van 12 november 1996 het perceel aangewezen als grond waarop het voorkeursrecht van toepassing is.
1.5 Het perceel maakt deel uit van het op 12 oktober 1998 ter inzage gelegde ontwerp-bestemmingsplan Bedrijvenpark Cornelisland-Ridderkerk.
1.6Bij besluit van 13 oktober 1998 hebben B&W krachtens de art. 2 en Pro 6 Wvg voorgesteld het perceel aan te wijzen als grond waarop het voorkeursrecht van toepassing is.
1.7 Bij besluit van 22 februari 1999 heeft de raad van de Gemeente overeenkomstig het besluit van B&W van 13 oktober 1998 het perceel aangewezen als grond waarop het voorkeursrecht van toepassing is.
1.8 Tevens heeft de raad van de Gemeente op 22 februari 1999 het bestemmingsplan Bedrijvenpark Cornelisland-Ridderkerk (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld. In het bestemmingsplan wordt aan het perceel, dat thans voor agrarische doeleinden wordt gebruikt, de bestemming "bedrijfsdoeleinden" gegeven.
1.9 De Gemeente heeft in januari 2002 via haar taxateur een aanbieding voor de aankoop van het perceel aan [verzoekster] gedaan. De Gemeente is actief bezig met de verwerving van de overige percelen binnen het gebied van het bestemmingsplan waarop een voorkeursrecht rust. Althans op 18 juli 2002(2) waren er in het betreffende gebied nog acht andere grondeigenaren dan de Gemeente. De Gemeente had op dat moment inmiddels 16,5 hectare grond in eigendom verworven(3).
1.10 Op 21 januari 2002 is tussen [verzoekster] als eigenaar en Cornelisland als ontwikkelaar een "overeenkomst van samenwerking" met betrekking tot het perceel tot stand gekomen(4).
1.11 Op 30 oktober 2001 is de Gemeente benaderd door [A], die aangaf het perceel van Focus aangeboden te hebben gekregen. Desgevraagd heeft WLTO Makelaardij bij brief van 12 november 2001 namens [verzoekster] medegedeeld dat [verzoekster] met Focus in onderhandeling was. Bij brief van 12 december 2001 heeft WLTO Makelaardij de Gemeente bericht dat de onderhandelingen nog niet tot mondelinge dan wel schriftelijke uitspraken betreffende een samenwerkingsovereenkomst hadden geleid.
1.12 Op 1 februari 2002 heeft Focus aan de Gemeente medegedeeld dat zij een overeenkomst tot samenwerking met [verzoekster] tot ontwikkeling van het perceel was aangegaan.
1.13 Op 4 februari 2002 heeft een bespreking tussen de Gemeente en Focus plaatsgevonden. In dit gesprek gaf Focus aan dat zij het perceel samen met [A] gaat ontwikkelen en dat deze samenwerking is georganiseerd in Cornelisland. Op 11 maart 2002 heeft wederom een bespreking plaatsgevonden.
1.14 B&W hebben op 4 december 2001 besloten tot het voeren van de onderhavige procedure. Dit besluit is bekrachtigd door de raad van de Gemeente in de raadsvergadering van 17 december 2001.
1.15 Bij een op 28 maart 2002 ter griffie van de rechtbank Rotterdam ingekomen rekest heeft de Gemeente zich tot die rechtbank gewend met het verzoek op grond van art. 26 Wvg Pro de samenwerkingsovereenkomst tussen [verzoekster] en Cornelisland nietig te verklaren. [Verzoekster] c.s. hebben zich tegen het verzoek verweerd. Bij beschikking van 18 juli 2002 heeft de rechtbank het verzoek toegewezen en de overeenkomst nietig verklaard.
1.16 [Verzoekster] c.s. zijn van deze beschikking bij het hof 's-Gravenhage in hoger beroep gekomen. Bij beschikking van 11 september 2003 heeft het hof de bestreden beschikking bekrachtigd. Ik zal de gronden waarop het hof zijn oordeel heeft gebaseerd bij de bespreking van het cassatiemiddel weergeven.
1.17 [Verzoekster] c.s. hebben tijdig(5) van deze beschikking beroep in cassatie ingesteld. Het door hen voorgestelde cassatiemiddel bestaat uit zes onderdelen. De Gemeente heeft een verweerschrift ingediend.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
Inleiding
2.1 In deze zaak, waarin de toepassing van de door de Hoge Raad in de "november-beschikkingen"(6) ontwikkelde regels aan de orde is, gaat het vooral om de vraag hoe ruim het (voor de toepassing van die regels cruciale) begrip "regiefunctie" mag worden uitgelegd. In die zin vertoont de zaak grote gelijkenis met zaak R03/141, waarin ik op 2 juli j.l. heb geconcludeerd en die overigens op de ontwikkeling van hetzelfde bedrijventerrein als de onderhavige zaak betrekking heeft.
2.2 Art. 26 lid 1 Wvg Pro luidde tot 1 september 2002(7):
"Een gemeente kan de nietigheid inroepen van rechtshandelingen die zijn verricht met de kennelijke strekking afbreuk te doen aan het belang van de gemeente bij haar in deze wet geregelde voorkeurspositie."
De Hoge Raad heeft in de zogenoemde "november-beschikkingen"(8) aan dit criterium als volgt invulling gegeven.
In de eerste plaats moet komen vast te staan dat de overeenkomst (dat wil zeggen: de overeenkomst waarbij de eigenaar van gronden waarop een voorkeursrecht krachtens de Wvg is gevestigd, aan een derde zekere rechten op en bevoegdheden ten aanzien van die gronden heeft gegeven) de kennelijke strekking heeft het voorkeursrecht van de gemeente te ontgaan en daartoe aldus is opgezet dat gedurende het bestaan van het voorkeursrecht of althans gedurende een in het licht van de strekking van art. 26 relevant Pro deel van die periode geen vervreemding (in de zin van art. 1 Wvg Pro) zal plaatsvinden, doch de beschikkingsmacht over en het economisch belang bij de grond door de eigenaar in een zodanige mate worden overgedragen aan een of meer andere (rechts-)personen, dat een resultaat wordt bereikt dat materieel op hetzelfde als vervreemding neerkomt.
In de tweede plaats kan van een afbreuk doen aan het belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie slechts sprake zijn, indien voldoende aannemelijk is dat, als de partijen bij de overeenkomst niet deze overeenkomst hadden gesloten maar een overeenkomst die tot vervreemding van de gronden zou hebben gestrekt, de gemeente van het voorkeursrecht gebruik zou hebben gemaakt en zo mogelijk tot aankoop van de gronden zou zijn overgegaan. Wanneer aan dit tweede vereiste is voldaan, geldt in beginsel dat de overeenkomst afbreuk doet aan het belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie, een en ander in de zin van art. 26 lid 1 Wvg Pro.
In de derde plaats geldt dat dit laatste anders kan zijn, indien partijen bij de overeenkomst de bedoeling hebben de nieuwe bestemming te verwezenlijken. Ook in dat geval kan echter niet worden geoordeeld dat aan het belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie geen afbreuk wordt gedaan, als (i) dit belang mede is gelegen in de uitoefening van een regiefunctie bij de verwezenlijking van de nieuwe bestemming en (ii) niet vaststaat dat:
- partijen bij de overeenkomst - of althans één van hen - bereid zijn de nieuwe bestemming te verwezenlijken,
- daartoe financieel en anderszins - al dan niet met behulp van derden - inderdaad in staat zijn en
- zich bereid hebben verklaard zich op een zodanige wijze jegens de gemeente te verbinden, dat de gerechtvaardigde belangen van de gemeente bij verwezenlijking van de nieuwe bestemming in overeenstemming met het door haar gevoerde beleid afdoende zijn gewaarborgd,
- maar de gemeente dit aanbod zonder goede grond van de hand heeft gewezen, dan wel tussen de gemeente en de bedoelde partijen geen overeenstemming is bereikt omdat de gemeente harerzijds eisen stelt die zij met inachtneming van de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet mocht stellen.
2.3 Op de november-beschikkingen zijn gemengde reacties gekomen. Vrij algemeen werden zij als relatief ongunstig voor de gemeenten beschouwd(9). Ook is al spoedig na de november-beschikkingen op aanpassing van art. 26 Wvg Pro aangedrongen. Zoals blijkt uit de antwoorden van de minister van VROM op kamervragen die het lid Depla op 21 november 2000 stelde, zag de regering in de beschikkingen echter geen aanleiding terstond reparatiewetgeving voor te stellen(10):
"2 In welke mate beperkt dit (de beschikkingen van de Hoge Raad; LK) gemeenten in het uitoefenen van hun taak bij het realiseren van bestemmingsplannen in uitbreidingslocaties? (...)
3 Is dit voor u aanleiding om artikel 26 van Pro de Wet voorkeursrecht gemeenten aan te passen?
4 Zo ja, gaat u gezien het spoedeisend karakter voorstellen voor reparatiewetgeving indienen vooruitlopend op de tegelijk met de Vijfde nota ruimtelijke ordening uit te brengen Nota grondbeleid?
2 (...) De Hoge Raad benadrukt naast de zorgvuldige behandeling van zelfrealisatoren in zijn beschikkingen diverse malen de regierol van de gemeente. Deze regisserende rol stelt de gemeente in staat om in combinatie met het instrument bestemmingsplan de mogelijkheden tot zelfrealisatie in te kaderen. In principe hoeft dan ook geen beperking voor gemeentes op te treden bij de realisatie van bestemmingsplannen in uitbreidingslocaties. (...)
3 en 4 Ik zie hiertoe thans gelet op het voorgaande geen aanleiding. In de Nota grondbeleid zal het kabinet ingaan op de instrumenten voor grondbeleid en de samenhang daartussen. De evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten door de Technische Universiteit Delft komt daarbij zoals ik Uw Kamer bij brief van 5 juli (...) meldde aan de orde.
Ik prefereer een integrale benadering boven separate stappen."
De Nota Grondbeleid is op 10 januari 2001 aan de Staten-Generaal aangeboden. Ook in de Nota Grondbeleid stelde het kabinet voor noodreparatie van art. 26 Wvg Pro geen aanleiding te zien(11).
2.4 Kennelijk niet tevreden met het regeringsstandpunt hebben de leden Depla, Ravestein, Van Wijmen, Duivesteijn en Biesheuvel op 22 mei 2001 een voorstel van wet tot wijziging van onder andere de art. 10 en Pro 26 Wvg ingediend(12). Het voorstel strekte er onder meer toe dat de woorden "het belang van de gemeente bij" in het eerste lid van art. 26 zouden Pro worden geschrapt. Het waren immers die woorden, die de Hoge Raad in de november-beschikkingen tot een beperkende uitleg van art. 26 Wvg Pro hadden gebracht: "Art. 26 lid 1 vereist Pro niet slechts dat door de rechtshandeling afbreuk wordt gedaan aan de voorkeurspositie van de gemeente, maar tevens dat afbreuk wordt gedaan aan het belang dat de gemeente bij die voorkeurspositie heeft" (rov. 3.3.5 van de november-beschikkingen).
2.5 De memorie van toelichting, zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Raad van State, licht de wijziging van art. 26 lid 1 als Pro volgt toe(13):
"Aanleiding voor dit artikel zijn recente beschikkingen van de Hoge Raad inzake het voorkeursrecht van de gemeenten Bleiswijk, Alkmaar en Maastricht/Eijsden. (...) De Hoge Raad heeft uitgemaakt dat voor de vernietiging van rechtshandelingen naast de eis dat (...) deze rechtshandeling de kennelijke strekking heeft afbreuk te doen aan de gemeentelijke voorkeurspositie, ook het belang van de gemeente daarbij geschaad moet zijn. (...) Deze wetsinterpretatie heeft enkele nadelige gevolgen. (...) Hierbij komt dat de uitspraken van de Hoge Raad nieuwe wezenlijke rechtsvragen oproepen. Onduidelijk is wat "de gerechtvaardigde belangen" zijn waarop de gemeente zich kan beroepen in haar onderhandelingen met de private partij die een grondpositie heeft verworven. Een serie nieuwe procedures valt te verwachten alvorens de jurisprudentie daarover is uitgekristalliseerd. Dit is ongewenst. (...) Door het schrappen in artikel 26, eerste lid van de woorden "het belang van de gemeente" wordt de rechterlijke toets conform de diverse uitspraken van de gerechtshoven en het advies van het evaluatierapport van de TU Delft toegespitst op datgene waar het in feite om gaat: Het voorkeursrecht verschaft de gemeente een voorkeurspositie bij vervreemdingsplannen van rechthebbenden en private rechtshandelingen die afbreuk doen aan deze voorkeurspositie staan bloot aan vernietiging. Het gaat daarbij om rechtshandelingen die zodanig zijn opgezet dat geen vervreemding zal plaatsvinden gedurende het bestaan van het voorkeursrecht, doch wel de beschikkingsmacht over en het economisch belang bij de grond in enigerlei mate worden overgedragen aan een of meer andere (rechts-)personen. Hiermee wordt voor alle duidelijkheid en ter voorkoming van onnodige procedures aangegeven dat ook overdrachten van een deel van de beschikkingsmacht en het economisch belang bloot staan aan vernietiging.
De voorgestelde wetswijziging is niet van invloed op het recht van de eigenaar om het bestemmingsplan op eigen grond te realiseren. Wel bestrijdt dit voorstel dat de eigenaar van grond in voorkeursrechtgebieden buiten de gemeente om aan een derde een onderhandse grondpositie verschaft. (...)"
2.6 Het wetsvoorstel is op 14 juni 2002 tot wet verheven(14). De wet is per 1 september 2002 in werking getreden(15).
De klachten
2.7 In rov. 3.2 heeft het hof geoordeeld dat de tussen [verzoekster] en Cornelisland gesloten samenwerkingsovereenkomst de kennelijke strekking heeft om het voorkeursrecht van de Gemeente te ontgaan, omdat deze aldus is opgezet dat de beschikkingsmacht over en het economisch belang bij de grond door [verzoekster] in een zodanige mate wordt overgedragen aan Cornelisland dat een resultaat wordt bereikt dat materieel op hetzelfde neerkomt als vervreemding. [verzoekster] c.s. leggen zich in cassatie bij dit oordeel neer(16).
2.8 In rov. 3.3 heeft het hof geoordeeld dat in beginsel sprake is van een afbreuk doen aan het belang van de Gemeente bij haar voorkeurspositie, nu voldoende aannemelijk is dat, als [verzoekster] en Cornelisland niet deze overeenkomst hadden gesloten maar een overeenkomst die tot vervreemding van de grond zou hebben gestrekt, de Gemeente van het voorkeursrecht gebruik zou hebben gemaakt. Ook dit oordeel wordt in cassatie niet bestreden(17).
2.9 Verzoeksters tot cassatie hebben wel bezwaren tegen het oordeel dat het hof in de rov. 3.5 en volgende heeft gegeven over de vraag of [verzoekster] en Cornelisland de bedoeling hebben de nieuwe bestemming te verwezenlijken en bereid zijn zich op zodanige wijze jegens de Gemeente te verbinden dat de gerechtvaardigde belangen van de Gemeente bij de verwezenlijking van het plan in overeenstemming met het door haar gevoerde beleid afdoende zijn gewaarborgd.
2.10 Rov. 3.5 luidt:
"(...) Het bestemmingsplan ziet op een bedrijventerrein waarvan slechts een beperkt gedeelte voor bebouwing uitgeefbaar is. De Gemeente heeft onbetwist gesteld dat zij het volledige voor bebouwing beschikbare terrein binnen het bestemmingsplan nodig heeft voor de uitplaatsing van bedrijven die elders in de Gemeente om milieuhygiënische redenen ongewenst zijn. De regiefunctie van de Gemeente brengt daarom mee dat zij de mogelijkheid heeft het bestemmingsplan zodanig in te richten dat de uit te plaatsen bedrijven daarin op de door haar (onder andere in verband met milieu-eisen) gewenste wijze een plaats krijgen en tevens dat zij de vrijheid heeft om aan uit te plaatsen bedrijven zodanige voorwaarden te bieden dat zij tot verplaatsing bereid zijn. Het hof acht dat een gerechtvaardigd belang."
2.11 Onderdeel 1 richt een rechtsklacht tegen het oordeel van het hof dat de regiefunctie meebrengt dat "de zij (de Gemeente; LK) de vrijheid heeft om aan uit te plaatsen bedrijven zodanige voorwaarden te bieden dat zij tot verplaatsing bereid zijn". Met dit oordeel zou het hof de strekking van het voorkeursrecht als passief verwervingsinstrument hebben miskend. Uit HR 15 november 2002, NJ 2003, 590, m.nt. PCEvW, volgt dat de gemeente op grond van haar regiefunctie van een samenwerkingscombinatie niet méér mag eisen dan zij van een "zelfstandige" zelfrealisator kan eisen. Anders gezegd: de gemeente kan er geen aanspraak op maken in dezelfde positie te worden gebracht als wanneer zij de gronden in eigendom zou hebben verworven. De gemeente mag bijvoorbeeld geen eisen stellen die betrekking hebben op de gronduitgifte. Dit klemt te meer nu de gemeente goede alternatieven ten dienste staan om de uit te plaatsen bedrijven te faciliteren, bijvoorbeeld door het verlenen van subsidie, zo voert het onderdeel tot besluit aan.
2.12 Ik meen dat het onderdeel niet tot cassatie kan leiden. De strekking van de beschikking van 15 november 2002 is mijns inziens beperkt. De Hoge Raad heeft in die beschikking geoordeeld dat de gemeente (de dreiging van) de nietigheidsactie van art. 26 Wvg Pro niet mag aanwenden om een bijdrage in de (in geval van eigendomsverwerving door de gemeente in de gronduitgifteprijs te verdisconteren) ontwikkelingskosten voor bovenwijkse voorzieningen en voorzieningen van openbaar nut af te dwingen. Hiermee zou, in de gedachtegang van de Hoge Raad, een verhaalsmogelijkheid worden gecreëerd die grote verwantschap heeft met een heffing. Een dergelijke verhaalsmogelijkheid kan in verband met de eisen van rechtszekerheid (vgl. art. 132 lid 6 Gw Pro) niet worden aanvaard, nu de Wvg daarvoor geen duidelijke grondslag biedt (rov. 3.4.2) (18).
2.13 De regiefunctie, zoals het hof die met betrekking tot de onderhavige zaak in rov. 3.5 in aanmerking heeft genomen, strekt echter niet tot kostenverhaal en is niet van louter financiële aard. Ik acht de beslissing van het hof dan ook niet in strijd met de door het onderdeel geciteerde beschikking van 15 november 2002. Waar de Hoge Raad in rov. 3.4.3 van die beschikking heeft benadrukt dat "(g)ezien dit alles (...) geoordeeld (moet) worden dat de eisen die de gemeente ingevolge de in de november-beschikkingen aanvaarde regel mag stellen, moeten strekken ter uitoefening van de regiefunctie van de gemeente voorzover deze van belang is voor een goede verwezenlijking van de bestemming die rust op de gronden welke zijn betrokken in de rechtshandelingen waarvan nietigverklaring is verzocht", heeft het hof daarbij juist aangesloten door in rov. 3.6 te overwegen:
"3.6 (...) De ruimtelijke inrichting van het bestemmingsplan zal, zo heeft de Gemeente onbetwist gesteld, geschieden aan de hand van de eisen die de herplaatsing van bedrijven elders in de Gemeente naar het bestemmingsplan stelt, zoals bijvoorbeeld in verband met milieubelasting. Aan de hand van de feitelijk te herplaatsen bedrijven zal de Gemeente het globale plan uitwerken. De Gemeente moet bij die uitvoering de vrijheid hebben ook de percelen van [verzoekster] te betrekken. Aldus houdt het door de Gemeente aangevoerde belang rechtstreeks verband met de goede verwezenlijking van de op de percelen rustende bestemming."
[Verzoekster] c.s. hebben hiertegen geen klacht gericht. Daarop stuit onderdeel 1 naar mijn mening in zijn geheel af.
2.14 Overigens meen ik dat, als de gemeentelijke regiefunctie in de hiervoor bedoelde zin in het geding is, een beroep op het wettelijke voorkeursrecht mogelijk is, óók als de met die regiefunctie beoogde doelstellingen door de inzet van alternatieve instrumenten zouden kunnen worden gerealiseerd, en dat in elk geval het argument dat de Gemeente aan de uit te plaatsen bedrijven subsidie zou kunnen verstrekken, in dat verband onvoldoende gewicht in de schaal legt. Het hof ziet immers, waar het in rov. 3.5 spreekt van "zodanige voorwaarden (...) dat zij tot verplaatsing bereid zijn", niet, althans niet alleen op financiële voorwaarden. Het ziet daarmee bijvoorbeeld ook op "wensen van bedrijven over de wijze waarop, en over degene door wie, hun nieuwe bedrijfslocaties zullen worden gebouwd" (zie rov. 3.7, p. 5 onderaan). Daarbij komt dat ik subsidie niet zonder meer een aanvaardbaar alternatief acht. De kosten daarvan komen immers ten laste van het algemeen, zodat "de burger" daarmee in wezen het prijsopdrijvend effect dat de Wvg nu juist beoogt te voorkomen, zou moeten bekostigen.
2.15 Rov. 3.7 luidt:
"Vervolgens ligt de vraag voor of de gerechtvaardige belangen van de Gemeente bij haar voorkeurspositie door [verzoekster] en Cornelisland afdoende zijn gewaarborgd. Het voorkeursrecht dient ertoe te bevorderen dat de Gemeente zich actief op de grondmarkt kan opstellen, dat zij beter in staat is door een gericht verwervings- en uitgiftebeleid de bestemming van het plan te realiseren en dat zij zelf kan bepalen onder welke condities planonderdelen kunnen worden uitgevoerd.
Zoals eerder overwogen gaat het in het onderhavige geval erom dat de Gemeente het bedrijventerrein zo wenst in te richten dat het geschikt wordt voor de hervestiging van reeds elders binnen de Gemeente gevestigde bedrijven. Het aanbod van [verzoekster] en Cornelisland om in samenwerking met de Gemeente de bestemming te realiseren zoals (deze) wordt omschreven in het bestemmingsplan en vervolgens de klanten erbij te zoeken en om te ontwikkelen voor een partij die door de Gemeente wordt aangewezen, is volgens het hof onvoldoende waarborg dat [verzoekster] en Cornelisland die wens van de Gemeente kunnen vervullen. Zelfontwikkeling door Cornelisland is alleen mogelijk op het eigen perceel van [verzoekster]. In dit stadium van planontwikkeling staat geenszins vast dat die tot het perceel beperkte ontwikkeling mogelijk is. Van de Gemeente kan niet verlangd worden dat zij bij het ontwerp van het uitwerkingsplan rekening houdt met de grens van het perceel van [verzoekster] en evenmin dat zij genoodzaakt wordt voor de verwezenlijking van een bestemming die voor een deel op dat perceel rust een samenwerkingsverband met Cornelisland aan te (laten) gaan.
Het is voorts in het belang van de Gemeente dat zij met de te verplaatsen bedrijven kan onderhandelen over de voorwaarden voor verplaatsing en dat zij de vrijheid heeft zodanige voorwaarden af te spreken dat die verplaatsing tot stand wordt gebracht. Dat geldt ook voor wensen van bedrijven over de wijze waarop, en over degene door wie, hun nieuwe bedrijfslocaties zullen worden gebouwd. De wens van [verzoekster] om zelf de bestemming op het eigen perceel te verwezenlijken verdraagt zich daarom niet met bedoeld belang van de Gemeente.
Zeker in het huidig stadium van planontwikkeling heeft de Gemeente gerechtvaardigd belang bij een gericht en actief verwervingsbeleid. De overeenkomst die tot gevolg heeft dat [verzoekster] niet meer met de Gemeente over verkoop van haar grond mag onderhandelen is daarmee in strijd."
2.16 Onderdeel 2 klaagt dat het hof met zijn oordeel dat het voorkeursrecht ertoe dient te bevorderen dat "de gemeente zich actief op de grondmarkt kan opstellen, dat zij beter in staat is door een gericht verwervings- en uitgiftebeleid de bestemming van het plan te realiseren en dat zij zelf kan bepalen onder welke condities planonderdelen kunnen worden uitgevoerd", miskent dat het voorkeursrecht een instrument is van passieve grondverwerving.
2.17 Dit onderdeel kan niet tot cassatie leiden. Dat het voorkeursrecht geen aanspraak op overdracht geeft, neemt niet weg dat het bestaan en in voorkomend geval de uitoefening van het voorkeursrecht de onderhandelingspositie van de gemeente bij de verkrijging van gronden versterken, zodat het voorkeursrecht in die zin wel degelijk aan een actief grondbeleid dienstig is. Dat is ook uitdrukkelijk de bedoeling geweest van de wetgever(19).
2.18 Onderdeel 3 klaagt over het oordeel van het hof dat de bereidverklaring van [verzoekster] c.s. onvoldoende waarborg vormt dat zij de gerechtvaardigde regiewensen van de Gemeente kunnen vervullen.
Het onderdeel klaagt dat het zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is waarom in het onderhavige geval niet kan worden verlangd dat de Gemeente bij het ontwerp van het uitwerkingsplan rekening houdt met de grenzen van het perceel van [verzoekster], te meer nu art. 11 WRO Pro voorschrijft dat belanghebbenden bij de uitwerking van een plan worden betrokken.
Voorts klaagt het onderdeel dat zonder nadere motivering, die ontbreekt, evenmin valt in te zien waarom van de Gemeente niet kan worden verlangd dat zij voor de verwezenlijking van een bestemming die voor een deel op dat perceel rust zelf een samenwerkingsverband met Cornelisland aangaat of door een derde laat aangaan.
2.19 Nu het onderdeel niet aangeeft waarom de bestreden oordelen onbegrijpelijk zijn, kan ik daarover slechts het volgende opmerken.
Het oordeel dat van de Gemeente niet kan worden verlangd dat zij bij het ontwerp van het uitwerkingsplan rekening houdt met de grens van het perceel van [verzoekster], is mijns inziens niet onbegrijpelijk in het licht van de vaststelling dat van het bedrijventerrein waarop het bestemmingsplan ziet, slechts een beperkt gedeelte voor bebouwing uitgeefbaar is (rov. 3.5), dat het volledige voor bebouwing beschikbare terrein nodig is voor de uitplaatsing van bedrijven die elders in de Gemeente om milieuhygiënische redenen ongewenst zijn (rov. 3.5) en dat de Gemeente (daarom) de vrijheid moet hebben bij de uitwerking van het globale plan ook het perceel van [verzoekster] te betrekken (rov. 3.6). Aan deze gedachtegang staat niet in de weg dat art. 11 lid 1 WRO Pro bepaalt dat bij het bestemmingsplan wordt geregeld op welke wijze belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld hun zienswijzen omtrent de uitwerking of wijziging naar voren te brengen.
Het oordeel dat van de Gemeente niet kan worden verlangd dat zij voor de verwezenlijking van de bestemming die voor een deel op het perceel van [verzoekster] rust een samenwerkingsverband met Cornelisland aangaat of laat aangaan, is, afgezien van mogelijke aanbestedingsrechtelijke bezwaren tegen een andersluidende opvatting, niet onbegrijpelijk in het licht van de overweging dat het in het belang van de gemeente is dat zij met de te verplaatsen bedrijven kan onderhandelen over de voorwaarden voor verplaatsing en dat zij de vrijheid heeft zodanige voorwaarden af te spreken dat die verplaatsing tot stand wordt gebracht, ook met betrekking tot eventuele wensen van bedrijven aangaande de wijze waarop en degene door wie hun nieuwe bedrijfslocaties zullen worden gebouwd (rov. 3.7).
2.20 Onderdeel 4 klaagt dat het hof in rov. 3.7 ten onrechte heeft overwogen dat het in het belang van de Gemeente is "dat zij met de te verplaatsen bedrijven kan onderhandelen over de voorwaarden voor verplaatsing en dat zij de vrijheid heeft zodanige voorwaarden af te spreken dat die verplaatsing tot stand wordt gebracht" en dat zulks ook geldt "voor wensen van bedrijven over de wijze waarop, en over degene door wie, hun nieuwe bedrijfsgebouwen zullen worden gebouwd". Het hof zou ook hier hebben miskend dat de regiefunctie niet met zich brengt dat de Gemeente aan een grondeigenaar of samenwerkingsverband eisen kan stellen met betrekking tot voorwaarden die (uiteindelijk) betrekking hebben op gronduitgifte, alsmede op wensen van bedrijven als bovenbedoeld.
2.21 Ook deze klacht kan niet tot cassatie leiden. Anders dan de klacht tot uitgangspunt lijkt te nemen, heeft het hof níet geoordeeld dat de Gemeente aan de grondeigenaar of het samenwerkingsverband eisen stelt ten aanzien van de voorwaarden die (uiteindelijk) betrekking hebben op gronduitgifte, dan wel op bedoelde wensen van bedrijven. Het hof heeft geoordeeld dat het in het belang is van de Gemeente vrijheid te hebben bij haar onderhandelingen met de te verplaatsen bedrijven en (impliciet) dat dit een gerechtvaardigd belang is bij de regiefunctie van de gemeente. Het is dit laatste oordeel dat onderdeel 4 in wezen aanvecht, naar mijn mening tevergeefs.
2.22 Ik meen dat bij de vaststelling van de reikwijdte van het begrip "regiefunctie" in het kader van het door de Hoge Raad in de november-beschikkingen ontwikkelde regime niet kan worden voorbijgegaan aan de opvattingen van de wetgever van de wijzigingswet van 14 juni 2002, hoezeer ook die wet - door het loslaten van de toets van het belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie - met dat voordien geldende regime heeft gebroken. Bij een politiek gevoelig onderwerp als de Wvg nu eenmaal is, moet de rechter zich mijns inziens in beginsel naar de opvattingen van de wetgever richten. In dat verband is van belang dat uit de totstandkoming van de wijzigingswet onmiskenbaar blijkt dat de wetgever heeft bedoeld dat de wettelijke voorkeurspositie de gemeenten een ruime armslag bij het voeren van grondbeleid geeft en dat een wens tot zelfrealisatie van derden die tijdens het bestaan van het voorkeursrecht een onderhandse grondpositie van de grondeigenaar hebben verworven, daaraan niet in de weg mag staan. Dat pleit ervoor het gemeentelijke belang bij de wettelijke voorkeurspositie ruim op te vatten, óók onder het door de wijzigingswet verlaten regime van de november-beschikkingen. Weliswaar moet de onderhavige zaak naar het vóór 1 september 2002 geldende recht worden beoordeeld, maar dat neemt niet weg dat de bedoelingen van de wetgever van de wijzigingswet daarvoor van belang zijn, zeker nu de wetgever die bedoelingen heeft uitgesproken als reactie op de rechtsontwikkelingen die zich tot dan onder de Wvg hadden voltrokken.
2.23 De opvatting dat de regiefunctie van de gemeente de mogelijkheid van zelfrealisatie vergaand kan beperken, wordt intussen ook in de literatuur breed gedragen. De Groot bijvoorbeeld schrijft(20):
"Allerminst lijkt uitgesloten dat de gerechtvaardigde belangen van de gemeenten zich tegen welke zelfrealisatie dan ook verzetten. Dit kan te maken hebben met de complexiteit van de ontwikkeling, met de financieel-economische belangen waaronder de eventuele vergevorderde onderhandelingen met potentiële grote ontwikkelaars, met belangen in het kader van een evenwichtige ruimtelijke ontwikkeling, waaronder het voorkomen van versnipperde ontwikkeling, alsook met voorschriften die ertoe strekken te bevorderen dat de beste marktpartijen via transparante procedures (openbare aanbesteding, tendering, concessieverlening) geselecteerd worden."
Sluysmans schrijft(21):
"Het Hof Den Haag kwam niet toe aan beantwoording van de vraag op welk gebied de gemeente in het kader van haar regiefunctie aan de marktpartijen eisen mag stellen. De gemeente zal die voorwaarden mogen stellen die zij in het belang van een evenwichtige ruimtelijke ontwikkeling dienstig acht. Ik zou menen dat eisen ten aanzien van fasering en tempo van werkzaamheden, kwaliteit van de bouw en de aard van de sector (vrij of sociaal) waarvoor gebouwd wordt in elk geval geoorloofd zijn" (cursivering toegevoegd; LK).
Mus en Van Wijmen(22):
"(...) Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad volgt dat de regiefunctie beoogt gemeenten in staat te stellen de ontwikkeling van de betrokken bouwlocatie kwalitatief en temporeel te sturen en eisen te stellen als ware zij zelf eigenaar van de grond. Dat betekent dus dat het gemeenten in het overleg zou zijn toegestaan dezelfde voorwaarden te stellen als bij onderhandelingen met marktpartijen aan wie de gemeente gronden wil uitgeven. Dat betekent dus dat alle uitgiftevoorwaarden die gemeenten plegen op te nemen in gronduitgifteovereenkomsten, door gemeenten ook in het artikel 26-overleg mogen worden gesteld. Indien de zelfrealisator bepaalde voorwaarden niet accepteert, komt het (...) vernietigingsverzoek voor toewijzing in aanmerking omdat de marktpartij niet bereid blijkt te zijn het gemeentelijk beleid uit te voeren. In dat geval houdt de marktpartij onvoldoende rekening met de gerechtvaardigde belangen van de gemeente bij verwezenlijking van de nieuwe bestemming. Uit de systematiek van de Wvg kan worden afgeleid dat de wetgever, wat betreft de tijdige verwezenlijking van bestemmingen, de gemeente niet in een ongunstiger positie heeft willen brengen indien zij geen eigenaar van de grond is. De Wvg beoogt de tijdige realisering van bestemmingen naderbij te brengen, ongeacht wie de eigenaar van de grond is. (...)"
2.24 Met De Groot, hiervóór (onder 2.23) geciteerd, meen ik dat niet is uitgesloten dat de gerechtvaardigde belangen van een gemeente zich, bijvoorbeeld in verband met de complexiteit van de ontwikkeling of met het oog op een evenwichtige (en niet versnipperde) ruimtelijke ontwikkeling, tegen welke zelfrealisatie dan ook verzetten. Het hof heeft in deze zaak kennelijk geoordeeld dat dat geval zich voordoet; dat oordeel getuigt naar mijn mening niet van een onjuiste rechtsopvatting en is ook niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd.
2.25 Onderdeel 5 klaagt dat het hof ten onrechte heeft overwogen dat de gemeente "zeker in het huidige stadium van planontwikkeling", een gerechtvaardigd belang heeft bij een gericht en actief grondbeleid. Die overweging is, zo klaagt het onderdeel, onvoldoende gemotiveerd in het licht van de omstandigheid dat reeds in 1999 een bestemmingsplan is vastgesteld, namelijk een globaal bestemmingsplan dat uit hoofde van art. 11 WRO Pro moet worden uitgewerkt.
2.26 Ik meen dat ook deze klacht faalt. Het feit dat in 1999 een bestemmingsplan is vastgesteld doet niet af aan het oordeel van het hof dat in het stadium van planontwikkeling ten tijde van zijn beschikking geenszins vaststaat dat een tot het perceel van [verzoekster] beperkte ontwikkeling mogelijk is. Het hof heeft kennelijk geoordeeld dat "in het huidig stadium van planontwikkeling", waarin de gedetailleerde uitwerking van het plan nog niet vaststaat, de Gemeente belang heeft bij een gericht en actief verwervingsbeleid, dat de Gemeente bij de uitwerking van het bestemmingsplan zoveel mogelijk vrijheid verschaft. Dit oordeel is niet onbegrijpelijk.
Wellicht ten overvloede merk ik nog op dat het hof met de bestreden overweging geen essentiële stelling heeft gepasseerd. [verzoekster] c.s. hebben zich er in de feitelijke instanties niet op beroepen dat al in 1999 een bestemmingsplan was vastgesteld. Het hof hoefde daarom ook niet nader te motiveren waarom het aan dit feit geen doorslaggevende betekenis toekende bij de beoordeling van de vraag of de Gemeente nog een gerechtvaardigd belang bij een gericht en actief verwervingsbeleid had.
2.27 Rov. 3.8 luidt:
"Het voorgaande betekent dat het aanbod van [verzoekster] en Cornelisland onvoldoende rekening houdt - en in dit stadium kan houden - met het belang van de Gemeente bij haar voorkeursrecht. Van de Gemeente behoeft daarom niet te worden gevergd dat zij op basis van dat aanbod verder onderhandelt. De slotsom is dat de grieven falen. De overeenkomst moet worden beschouwd als een rechtshandeling die is verricht met de kennelijke strekking afbreuk te doen aan het belang van de Gemeente bij haar voorkeurspositie in de zin van art. 26 lid Pro 1 (oud) Wvg."
2.28 Onderdeel 6 klaagt dat voorzover het hof hiermee tot uitdrukking heeft willen brengen dat de samenwerkingsovereenkomst niet in stand kan blijven omdat in dit stadium nog onvoldoende duidelijk is hoe de exacte (regie)wensen van de gemeente luiden, dat oordeel onjuist, althans onbegrijpelijk is. Niet valt in te zien waarom partijen bij een samenwerkingsovereenkomst zich niet bereid kunnen verklaren om met inachtneming van de gerechtvaardigde gemeentelijke regiewensen een bepaald project te realiseren zonder dat zij die wensen op dat moment exact kennen. In de rechtsopvatting van het hof zal de Gemeente, door bewust niet al haar kaarten op tafel te leggen, elke bereidverklaring van een ontwikkelingscombinatie kunnen passeren, hetgeen leidt tot een resultaat dat niet verenigbaar is met de wens van de wetgever.
Het onderdeel voert voorts aan dat het zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is waarom in het onderhavige geval, waarin reeds een (nieuw) bestemmingsplan is vastgesteld en [verzoekster] c.s. (minst genomen) de hoofdlijnen van het te realiseren project kennen, de ongeclausuleerde bereidverklaring van [verzoekster] c.s. met de gerechtvaardigde wensen van de Gemeente rekening te houden, toch onvoldoende is.
2.29 Ik meen dat de klacht faalt.
Anders dan het middel suggereert, is de bereidverklaring van [verzoekster] c.s. niet ongeclausuleerd(23). Wat betreft de prijs van de uit te geven grond is bijvoorbeeld duidelijk dat de combinatie niet zover zal kunnen en willen gaan als de Gemeente. Dit blijkt ook al uit het argument dat de Gemeente subsidie zou kunnen verlenen aan de te verplaatsen bedrijven.
Met de klacht dat de Gemeente in de rechtsopvatting van het hof, door bewust niet al haar kaarten op tafel te leggen, elke bereidverklaring van een ontwikkelingscombinatie zal kunnen passeren, suggereert het onderdeel dat de Gemeente al plannen zou hebben gehad die zij bewust niet aan [verzoekster] c.s. zou hebben kenbaar gemaakt. Nog los van het feit dat het dossier geen enkele aanwijzing bevat dat daarvan sprake zou zijn(24), miskent deze klacht naar mijn mening dat het oordeel van het hof nu juist inhoudt dat een gemeente, wanneer zij nog geen concrete plannen heeft, niet gehouden is met een (blinde) bereidverklaring genoegen te nemen.
Ten slotte meen ik dat het onderdeel de zaken omdraait. Nu vast staat dat de overeenkomst de kennelijke strekking heeft om het voorkeursrecht te ontgaan (rov. 3.2, in cassatie niet bestreden) en dat de overeenkomst in beginsel afbreuk doet aan het belang van de Gemeente bij haar voorkeurspositie (rov. 3.3, in cassatie evenmin bestreden), heeft de Gemeente in beginsel recht op vernietiging van de samenwerkingsovereenkomst. Hierop bestaat slechts een uitzondering in het geval de combinatie in voldoende mate aan de belangen van de Gemeente tegemoet kan komen. Wanneer niet kan worden vastgesteld dat de combinatie dit kan (bijvoorbeeld omdat het plan nog niet tot in voldoende detail vastligt), moet de samenwerkingsovereenkomst volgens de hoofdregel worden vernietigd.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 De rechtbank Rotterdam heeft de feiten vastgesteld in de rov. 2.1-2.8 van haar beschikking van 18 juli 2002. Daartegen is in appel geen grief gericht. Het hof heeft de feiten in rov. 1.1 van de bestreden beschikking samengevat.
2 Ten tijde van de beschikking van de rechtbank Rotterdam.
3 Bij de mondelinge behandeling in appel heeft de advocaat van de Gemeente op vragen van het hof geantwoord dat de Gemeente inmiddels 20,5 hectare had aangekocht, zie het proces-verbaal van de zitting van 2 juni 2003, p. 2.
4 Voor de inhoud van deze overeenkomst verwijs ik naar rov. 2.4 van de beschikking van de rechtbank Rotterdam van 18 juli 2002.
5 Het verzoekschrift is ter griffie van de Hoge Raad ingekomen op 10 december 2003.
6 Hiermee doel ik op een drietal beschikkingen van november 2000 waarin de Hoge Raad een toetsingsschema heeft ontwikkeld voor gemeentelijke verzoeken tot vernietiging op grond van art. 26 Wvg Pro (zie voetnoot 8 hieronder).
7 Het verzoek van de Gemeente, ingekomen op 28 maart 2002, is gericht op nietigverklaring van een overeenkomst van 21 januari 2002. Dat betekent dat art. 26 Wvg Pro, zoals dit gold van 17 juli 1996 tot 1 september 2002, van toepassing is. Artikel II lid 4 van de Wet van 14 juni 2002 tot wijziging van onder anderen de artikelen 10 en 26 van de Wet voorkeursrecht gemeenten in verband met het tegengaan van de ontwijking van het voorkeursrecht van gemeenten bij de verwerving van onroerende zaken, Stb. 2002, 326 (in werking getreden op 1 september 2002; zie art. II lid 1), bepaalt immers: "(...) Ten aanzien van een verzoek als bedoeld in artikel 26, tweede lid, gedaan vóór de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin deze wet wordt geplaatst, oordeelt de rechter volgens artikel 26, eerste lid, zoals dat luidde vóór inwerkingtreding van deze wet."
8 HR 10 november 2000, NJ 2001, 288 (gemeente Bleiswijk), m.nt. PCEvW en WMK onder NJ 2001, 289, en HR 17 november 2000, NJ 2001, 289 (gemeenten Maastricht en Eijsden), m.nt. PCEvW en WMK. HR 10 november 2000, BR 2001, 131 (gemeente Alkmaar) ten slotte behoort eveneens tot deze trits, maar is niet in de NJ gepubliceerd.
9 Zie bijv. P. de Haan, De Hoge Raad en de grondpolitiek: het voorkeursrecht onderuit gehaald, NJB 2000, p. 2127-2128; J.J.M. van Rijckevorsel, BR 2001, p. 138-143; genuanceerd: J.F. de Groot, Voorkeursrecht en onteigening: de gemeente houdt de regie, Gst. 2001, 7137, p. 125-135.
10 Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, Aanhangsel, p. 843-844. De vragen zijn cursief weergegeven.
11 Nota Grondbeleid, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 581, nr. 2, p. 69.
12 Voorstel van wet van de leden Depla, Ravestein, Van Wijmen, Duivesteijn en Biesheuvel tot wijziging van onder anderen de artikelen 10 en 26 van de Wet voorkeursrecht gemeenten in verband met het tegengaan van de ontwijking van het voorkeursrecht van gemeenten bij de verwerving van onroerende zaken, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 750, nrs. 1 en 2 (zowel in de Kamerstukken als in het Staatsblad wordt de term "onder anderen" gebruikt).
13 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 27 750, nr. 5, p. 5.
14 Wet van 14 juni 2002 tot wijziging van onder anderen de artikelen 10 en 26 van de Wet voorkeursrecht gemeenten in verband met het tegengaan van de ontwijking van het voorkeursrecht van gemeenten bij de verwerving van onroerende zaken, Stb. 2002, 326.
15 Zie voor de datum van inwerkingtreding art. II lid 1 van de wet.
16 Verzoekschrift tot cassatie, derde pagina halverwege (vlak boven de cassatieklachten).
17 Verzoekschrift tot cassatie, derde pagina halverwege (vlak boven de cassatieklachten).
18 Er is enige verwantschap tussen de genoemde beschikking van de Hoge Raad en het arrest van 2 mei 2003, NJ 2003, 485, m.nt. PCEvW, over verhaal van planschadevergoedingskosten door de gemeente Nunspeet. Ook in dat arrest volgde de Hoge Raad de gedachtegang dat de wijze waarop kostenverhaal wordt toegepast met de geijkte (publiekrechtelijke) methoden moet sporen, tenzij de route van de (privaatrechtelijke) gronduitgifte kan worden gebezigd, waartoe de gemeente de betreffende gronden dan wel eerst in handen moet hebben (vgl. rov. 3.6.3: "(...) Afgezien van de mogelijkheid tot verhaal door
verdiscontering in de gronduitgifteprijs in gevallen waarin de gemeente eigenaar van de grond is, voorziet de wet daarnaast (naast de mogelijkheid van een exploitatieovereenkomst met inachtneming van de exploitatieverordening; LK) slechts in de mogelijkheid tot verhaal van exploitatiekosten op particulieren door het heffen van baatbelasting, terwijl (sommige) plankosten door het heffen van leges kunnen worden verhaald. (...)". Aldus ook Van Wijmen in diens noot bij HR 15 november 2002, NJ 2003, 590.
19 Zie bijvoorbeeld de memorie van toelichting bij het oorspronkelijke wetsvoorstel, Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13 713, nr. 3, p. 12: "Het gaat (...) om een voorrang voor de gemeenten in het rechtsverkeer betreffende onroerend goed, ter ondersteuning van hun aankoopbeleid, dat tot dusverre kan worden en ook dikwijls wordt doorkruist doordat zij, veelal bij verrassing, worden geconfronteerd met aankopen door andere gegadigden." en de memorie van antwoord, Tweede Kamer 1976-1977, 13 713, nr. 9, p. 4: "De ondergetekenden willen naar aanleiding van een en ander opmerken, dat het voorkeursrecht in beginsel niet beoogt een toeneming van de gemeentelijke grondverwervingen als zodanig, maar de bevordering van een slagvaardig en vooruitziend aankoopbeleid (...)".
20 J.F. de Groot, Gst. 2001, 7137, p. 125-135, in het bijzonder p. 132-133.
21 J.A.M.A. Sluysmans, Ontwikkelingen rondom het voorkeursrecht gemeenten, AR 2001, p. 372-381, in het bijzonder p. 380.
22 J.B. Mus en P.C.E. van Wijmen, Wet voorkeursrecht gemeenten verklaard (2001), p. 258-259.
23 Zie bijvoorbeeld het proces-verbaal van de mondelinge behandeling bij het hof op 2 juni 2003, p. 2: "Verder geeft [betrokkene 1] aan dat niet zonder meer akkoord wordt gegaan met het beleid van de Gemeente. Een en ander hangt af van de invulling, die onder meer wordt bepaald door het onderhandelen over de prijs." [betrokkene 1] was aanwezig namens Focus, zie het bedoelde proces-verbaal, p. 1.
24 [verzoekster] c.s. hebben dat in feitelijke instanties ook niet gesteld.