Conclusie
Rolnr. C01/221
mr J. Spier
Zitting 10 januari 2003
Conclusie inzake
Gemeente Bleiswijk
(hierna: de gemeente)
tegen
[verweerder]
1. Feiten
1.1 In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten waarvan ook het Hof 's-Gravenhage in het in cassatie bestreden arrest is uitgegaan (rov. 1.1-1.4).
1.2 [Verweerder] heeft in oktober 1992 een tuinbouwbedrijf aan de [a-straat] te [plaats B] gekocht. (Een van) de vorige eigena(a)r(en) was [betrokkene 1]. De bedrijfswoning aan de [c-straat 1] te [plaats B], die [betrokkene 1] bij dat bedrijf in gebruik had, was niet bij de koop betrokken.
1.3 Bij besluit van 9 maart 1993 hebben B&W van de gemeente (hierna: B&W) de door [verweerder] gevraagde bouwvergunning voor een woning op het perceel geweigerd.(1) Op het bezwaar van [verweerder] tegen die weigering is niet beslist. De bestuursrechter heeft [verweerder] niet ontvankelijk verklaard in zijn beroep tegen de fictieve weigering van B&W.(2)
1.4 Op 7 juli 1993 heeft de gemeente met [verweerder](3) een privaatrechtelijke overeenkomst (hierna: de overeenkomst) gesloten, waarbij [verweerder] zich op verbeurte van een boete van f. 250.000 jegens de gemeente verbond onder meer om het bedrijfscentrum van zijn bedrijf te verplaatsen, een ontsluitingsbrug aan te leggen, 4000 m2 glas te realiseren en een op het bedrijf aanwezige salonwagen te verwijderen of te slopen. De gemeente verbond zich om, na ondertekening van de overeenkomst, al het mogelijke te doen om de door [verweerder] gevraagde bouwvergunning voor de nieuwe bedrijfswoning te verlenen. In de aanbiedingsbrief bij de door hem getekende overeenkomst heeft [verweerder] opgenomen dat hij het onterecht vindt dat voor het verlenen van de vergunning zo'n ingrijpende overeenkomst is geëist, dat hij geen andere weg ziet dan de overeenkomst te ondertekenen en dat hij dat heeft gedaan vanuit een "rug tegen de muur"-positie.
1.5 Op een tweede daartoe strekkende aanvraag hebben B&W bij besluit van 3 augustus 1993 een bouwvergunning verleend. In die bouwvergunning zijn geen voorwaarden opgenomen.
1.6 Volgens het vigerende bestemmingsplan Buitengebied 2e Herziening (hierna: het bestemmingsplan(4)) rustte op de gekochte grond de bestemming Agrarische doeleinden klasse A (AA). Artikel 3, lid 1, onder a en b, van de voorschriften bij dat plan houdt in dat bij een bedrijf één bedrijfs- of dienstwoning is toegestaan mits aan bepaalde minimumoppervlaktematen voor het bedrijfsterrein voldaan is en dat voor de bouw van een tweede bedrijfswoning vrijstelling kan worden verleend indien uit een daartoe uitgebracht advies blijkt dat een dergelijke tweede bedrijfswoning voor een goede bedrijfsvoering noodzakelijk is. Het naar aanleiding van de eerste vergunningaanvraag van [verweerder] op verzoek van B&W door de Agrarische Adviescommissie bouw- en aanlegvergunningen Zuid-Holland (hierna: AABA) uitgebrachte advies van 28 januari 1993 hield in dat een (eerste) bedrijfswoning bij een door [verweerder] te bouwen bedrijfsruimte voor een doelmatige bedrijfsvoering noodzakelijk kan worden geacht na de aanleg van een ontsluitingsbrug, de bouw van 4000 m2 glas en de bouw van de bedrijfsruimte aan de huidige achterzijde.
2. Procesverloop
2.1 [Verweerder] heeft op 28 januari 1994(5) de gemeente gedagvaard voor de Rechtbank Rotterdam en gevorderd de overeenkomst van 7 juli 1993, althans de artikelen 1 (realisering en ingebruikname brug, nieuwe bedrijfsruimte en 4.000 m2 glas), 3 (salonwagen), 4 (betrekken bedrijfsruimte eerst na voldoen aan voorwaarden) en 5 (boetebeding) van deze overeenkomst nietig te verklaren, althans te vernietigen wegens strijd met art. 44 Woningwet Pro (o.m. cvr onder 5/6), strijd met de openbare orde (nadere conclusie kopje voorafgaand aan 5), met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (nadere conclusie onder 8 - 11), en wegens misbruik van omstandigheden (pleitnot. in prima mr Duijsens blz. 2). Bij pleidooi in appèl heeft [verweerder] ook de tweewegenleer nog onder de vordering geschoven (pleitnot. blz. 8).
2.2 De gemeente heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een tweede bedrijfswoning waarvoor ingevolge het bestemmingsplan een vrijstelling verleend moet worden (cva onder 3). De gemeente stelt zich op het standpunt dat de overeenkomst geen voorwaarde was voor verlening van de bouwvergunning maar "voor de bereidheid van de Gemeente om van een nog niet met de realiteit strokende bouwvergunningaanvraag uit te gaan" omdat op het moment van indiening van de bouwvergunning de feitelijke situatie aan verlening daarvan in de weg zou staan (cva blz. 3; cvd blz. 3; mva onder 3; citaat cvd).
2.3.1 [Verweerder] heeft bij cvr (prod. 5) overgelegd zijn brief van 8 juli 1993 aan de gemeente waarin hij meedeelt:
"Wel willen wij U er nog op wijzen dat U bij anderen geen enkele voorwaarde(n) hebt gesteld terzake van het verlenen van bouwvergunningen voor woningen bij het bedrijf (...)".
Dit betoog is nader uitgewerkt in de akte van 24 april 1997 sub 4.
2.3.2 Bij cvr (prod. 1) heeft hij onder meer overgelegd de brief van B&W van 19 maart 1993 waarin wordt meegedeeld dat zijn vergunningaanvraag werd afgewezen. De brief vervolgt:
"Wij zijn echter bereid, overeenkomstig de toezegging gedaan aan [betrokkene 1] per brief van 23 april 1992 en gelet op het AABA-advies, medewerking te verlenen aan de realisering van een bedrijfswoning aan de oostzijde van het bedrijf, indien u vooraf voldoet aan de volgende voorwaarden:
a. het zwaartepunt van het bedrijf (bedrijfscentrum) dient te worden verplaatst (...);
b. de bedrijfsruimte moet in het nieuwe bedrijfscentrum worden opgericht;
c. de ontsluitingsbrug - waarvoor reeds een bouwvergunning is verleend - moet worden aangelegd;
d. de bouw van 4.000 m2 glas moet zijn gerealiseerd;
e. de op het bedrijf aanwezige salonwagen dient te worden verwijderd.
Indien aan de punten a t/m e wordt voldaan, zullen wij een bouwvergunning voor een bedrijfswoning afgeven."
2.4.1 De gemeente heeft gesteld "dat zij zich voor wat betreft de (nog) niet bestaande feitelijke situatie, op basis waarvan bouwvergunning verleend kon worden en is, voor de volle 100% gebaseerd heeft op het advies van de Agrarische Adviescommissie Bouw- en Aanlegvergunningen Zuid-Holland" (cvd onder 3 i.f.).
2.4.2 De gemeente heeft bij cvd het advies van de AABA overgelegd van 28 januari 1993. De samenvatting van het advies luidt als volgt:
"Wij achten de bouw van een tweede bedrijfswoning niet nodig voor een goede bedrijfswoning (art. 3 lid 1 sub Pro b). De bouw van een derde bedrijfswoning (de salonwagen werd aangemerkt als bedrijfswoning, JS) is volgens het bestemmingsplan niet mogelijk.
Alvorens een (eerste) bedrijfswoning aan de huidige achterzijde van het bedrijf kan worden gebouwd dient eerst het zwaartepunt van het bedrijf naar deze zijde te worden gelegd door de aanleg van de brug en de bouw van de bedrijfsruimte. Na de aanleg [hiervan ....] kan (...) een eerste bedrijfswoning (...) noodzakelijk worden geacht voor een doelmatige bedrijfsvoering".
2.5 Mr Schuurmans heeft bij pleidooi in prima uitgedragen dat de gemeente in casu gebruik heeft gemaakt van de haar verleende vrijstellingsbevoegdheid (pleitaant. blz. 2/3). De door de gemeente om advies gevraagde AABA was van oordeel dat voor de bestaande situatie geen vrijstelling behoorde te worden verleend. De AABA bood evenwel een opening voor een door deze cie. in detail beschreven verandering van de bestaande situatie (blz. 3). Zij doet op blz. 4 een beroep op de formele rechtskracht van de vrijstellingsbeslissing.
2.6 De Rechtbank heeft in haar vonnis van 8 januari 1998 de vordering van [verweerder] afgewezen.
2.7 [Verweerder] is van dit vonnis in hoger beroep gekomen onder aanvoering van elf grieven. In cassatie is met name van belang grief VI. Deze grief betreft het oordeel dat het feit dat de gemeente [verweerder] in de gelegenheid heeft gesteld een overeenkomst te sluiten als zodanig niet in strijd is met de Woningwet/het recht.
2.8 Bij mva sub 2 betoogt de gemeente dat de kern van de zaak is dat de Wet Ruimtelijke Ordening jo. Woningwet verlening van een "bouwvergunning door de Gemeente alleen mogelijk hebben gemaakt door zekerheidstelling van diezelfde feitelijke condities in de overeenkomst tussen de Gemeente en [verweerder]".
2.9 Mr Duijsens heeft er bij pleidooi op gewezen dat het besluit van 3 augustus 1993 geen vrijstelling bevat zodat de vergunning 'zonder meer' is verleend (pleitnotities blz. 2) en dat de gemeente de voorwaarden in art. 1 en Pro 3 van de overeenkomst ook had kunnen verbinden aan de bouwvergunning met gebruikmaking van art. 15 WRO Pro.(6) Hij stelt dat het bewandelen van de privaatrechtelijke weg de mogelijkheden van bezwaar en beroep doorkruist (blz. 5-6). Tenslotte wordt erop gewezen dat [verweerder] schade heeft geleden in verband met het draaien van het bedrijf met 180 graden en sloop van de salonwagen.
2.10 Het Hof heeft in zijn arrest van 26 april 2001 het bestreden vonnis vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de overeenkomst tussen de gemeente en [verweerder] van 7 juli 1993 nietig verklaard wegens strijd met art. 122 Woningwet Pro (rov. 4).
2.11 De gemeente heeft tijdig beroep in cassatie ingesteld. [Verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
3. Bespreking van het middel
3.1 Art. 122 Woningwet Pro bepaalt dat de gemeente geen rechtshandelingen naar burgerlijk recht kan aangaan ten aanzien van onder meer hetgeen is geregeld in hoofdstuk IV. Dat hoofdstuk heeft betrekking op vergunningen.
3.2 Het Hof heeft - in cassatie terecht niet bestreden - geoordeeld dat sprake is van een privaatrechtelijke overeenkomst.(7) Het Hof heeft deze overeenkomst aldus uitgelegd dat deze verlening van de bouwvergunning als onderwerp had. Derhalve gaat het in 's Hofs visie om een onderwerp als bedoeld in art. 122 Woningwet Pro.
3.3 Deze uitleg is feitelijk en in het licht van de gedingstukken zeker niet onbegrijpelijk.
3.4 Bij deze stand van zaken heeft het Hof terecht geoordeeld dat de overeenkomst nietig is op grond van art. 122 Woningwet Pro.(8) Hierop stuit het middel af.
3.5 Ten overvloede stip ik nog het volgende aan. In de eigen stellingen van de gemeente, die daarvoor steun zocht bij het onder 2.4.2 geciteerde advies van AABA, was - kort gezegd - kanteling van de bebouwing op het terrein nodig om de bouw van een woning te kunnen toestaan. De overeenkomst strekte ertoe dat [verweerder] deze kanteling, met al hetgeen daarmee verband hield, zou effectueren. Zou hij aan al deze eisen van de gemeente hebben voldaan dan had de gemeente, ook zonder de overeenkomst, een bouwvergunning moeten verlenen. Dat vloeit ook voort uit het advies van AABA.
3.6 Het standpunt van de gemeente komt er dus op neer dat [verweerder] een betaling moet verrichten voor een bouwvergunning die had moeten worden verleend. Art. 122 Woningwet Pro werpt daartegen een dam op.
3.7 Het middel en de s.t. van mr Snijders (met name onder 2.7 e.v.) willen de stelling ingang doen vinden dat het Hof is uitgegaan van verlening van een vrijstelling van het bestemmingsplan. In dat verband wordt aangevoerd dat sprake zou zijn van een tweede woning.
3.8 Deze klacht mist feitelijke grondslag. Uit niets blijkt dat het Hof heeft geoordeeld als onder 3.7 vermeld. Dat het Hof een dergelijke - niet in het arrest verwoorde - stelling zou hebben willen betrekken, is ook uiterst onaannemelijk. Immers is, als gezegd, na "kanteling" van een tweede woning in de zin van het bestemmingsplan geen sprake (meer).
3.9 Volledigheidshalve stip ik nog aan dat voor de bouw van een tweede bedrijfswoning (waarvan in casu geen sprake is) door B&W op grond van art. 3 lid 1 onder Pro b van het bestemmingsplan vrijstelling kan worden verleend indien uit het advies van de Hoofdingenieur-Directeur voor de Landinrichting, Grond- en Bosbeheer in de provincie Zuid-Holland blijkt dat deze woning voor een goede bedrijfsvoering nodig is; zie ook art. 15 lid 1 WRO Pro. Niet gesteld of gebleken is dat zodanig advies is verleend. Er is slechts een advies van AABA.
Conclusie
Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 Waarschijnlijk moet dit 19 maart 1993 zijn.
2 Volgens de toelichting onder 3.1 bij grief I: wegens termijnoverschrijding.
3 Dat is niet geheel juist zoals uit de - kennelijk bij cve maar in elk geval bij daarop volgende akte - overgelegde overeenkomst blijkt; in cassatie is het wel het uitgangspunt.
4 Alleen aanwezig in het B-dossier; door [verweerder] overgelegd bij pleidooi in appèl: zie 's Hofs arrest sub "Het geding".
5 In deze procedure zit véél te weinig vaart. Dat is in hoogst overwegende mate te wijten aan beide partijen. Voor de conclusie van antwoord heeft de gemeente 11 maanden uitgetrokken en voor de dupliek 18 maanden; [verweerder] is na 21 maanden van grieven bevallen. Al met al een bijzonder onwenselijke situatie. Zowel de Rechtbank als het Hof hebben binnen alleszins redelijke termijn na het processuele debat uitspraak gedaan.
6 Voor zover in deze zaak van belang gelijkluidend aan het huidige artikel 15 WRO Pro.
7 Zie hiervoor onder 1.4.
8 Iets voorzichtiger Verbintenissenrecht II (Van Boom) aant. 162. Het gaat hier niet om de situatie dat een bestemmingsplan moet worden gewijzigd; zie daarover idem aant. 155. Uit de in de s.t. van mr Snijders geciteerde passages van de wetsgeschiedenis kan geen andere conclusie worden getrokken dan dat over de vergunningverlening zelf niet kan worden gecontracteerd. De tekst van art. 122 Woningwet Pro stemt derhalve geheel overeen met de bedoeling van de wetgever. Steun voor de hier verdedigde opvatting valt voorts te putten uit losbl. Ruimtelijk Bestuursrecht, Woningwet (Lubach) art. 122 aant Pro. 1 en T&C Ruimtelijk bestuursrecht, Woningwet (Moesker) art. 122 aant Pro. 1 en 2.