Conclusie
C 01/171 HR
Mr. F.F. Langemeijer
Zitting 1 november 2002
Conclusie inzake:
Provincie Limburg
tegen
Combinatie Herten v.o.f.
Dit geding betreft een verzet tegen de invordering van bestuurlijke dwangsommen. In cassatie is de vraag aan de orde of een brief van het provinciaal bestuur moet worden aangemerkt als een voor beroep vatbaar besluit en, zo ja, of de formele rechtskracht van dat besluit in de weg staat aan de toepassing van de regel dat een begunstigingstermijn eerst gaat lopen nadat de beroepstermijn is verstreken.
1. De feiten en het procesverloop
1.1. In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan(1):
1.1.1. In 1993 hebben Gedeputeerde Staten (G.S.) van de Provincie aan verweerster in cassatie (hierna: de Combinatie) op de voet van art. 8 lid 2 jº art. 3 van de Ontgrondingenwet een vergunning tot ontgronden verleend. Op de grond dat de Combinatie in strijd met de wet en de voorschriften van de vergunning had gehandeld [teveel had afgegraven, noot A-G], hebben G.S. bij besluit van 17 december 1996 de Combinatie gelast vóór 1 februari 1997 aan deze strijdigheid een einde te maken en daartoe herstelwerkzaamheden uit te voeren, op straffe van verbeurte van een dwangsom van f 40.000,- per dag. Het besluit werd van kracht verklaard met ingang van de dag nadat het werd verzonden (d.w.z. met ingang van 19 december 1996).
1.1.2. Bij besluit van 14 januari 1997 hebben G.S. wegens overmacht aan de zijde van de Combinatie de uiterste datum van 1 februari 1997 opgeschort en bepaald dat de in het besluit van 17 december 1996 genoemde herstelwerkzaamheden dienen te zijn uitgevoerd uiterlijk vier weken na een door G.S. in overleg met de Combinatie vast te stellen datum, op straffe van verbeurte van de in het besluit van 17 december 1996 vastgestelde dwangsom. Ook dit besluit werd terstond van kracht verklaard.
1.1.3. Op 23 januari 1997 heeft het bedoelde overleg tussen partijen plaatsgevonden. Daarbij werd afgesproken dat de Combinatie op 27 januari 1997 met de herstelwerkzaamheden zou beginnen.
1.1.4. Bij brief van 24 januari 1997 hebben G.S. aan de Combinatie medegedeeld:
"Op 23 januari 1997 is in gezamenlijk overleg met uw [betrokkene 1] bepaald dat de herstelwerkzaamheden in het Oolerveld op maandag 27 januari 1997 een aanvang kunnen en moeten nemen. Hierbij stellen wij dan ook als aanvangsdatum zoals bedoeld in het besluit van 14 januari 1997, de datum van 27 januari 1997 vast.
Een afschrift van dit besluit hebben wij gezonden aan (...)."
1.1.5. De Combinatie heeft de herstelwerkzaamheden afgerond op 8 maart 1997.
1.2. Partijen strijden in deze zaak over de vraag of de Combinatie dwangsommen heeft verbeurd. De Provincie is van mening dat de begunstigingstermijn van vier weken - d.w.z. de termijn waarbinnen de Combinatie aan de last uitvoering kon geven zonder dwangsommen verschuldigd te worden - is aangevangen op 27 januari 1997. Omdat de herstelwerkzaamheden niet binnen vier weken nadien (d.w.z. vóór 24 februari 1997) zijn voltooid, verlangt de Provincie van de Combinatie betaling van f 480.000,- (12 maal f 40.000,-) aan dwangsommen. Op 5 november 1997 heeft de Provincie een dwangbevel aan de Combinatie laten betekenen.
1.3. De Combinatie heeft zich bij inleidende dagvaarding d.d. 7 november 1997 tegen dit dwangbevel verzet. Zij heeft primair aangevoerd dat het besluit zoals neergelegd in de brief van 24 januari 1997 is aan te merken als een zelfstandig besluit dat ingevolge het bepaalde in art. 20.3 (oud) Wet milieubeheer eerst van kracht wordt met ingang van de datum waarop de termijn afloopt voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift. Van de mogelijkheid om dit besluit terstond van kracht te verklaren (art. 20.5 (oud) Wet milieubeheer) hebben G.S. geen gebruik gemaakt. Volgens de Combinatie is de begunstigingstermijn van vier weken derhalve ingegaan op 9 maart 1997 (zes weken na de bekendmaking van het besluit van 24 januari 1997). Door haar zijn geen dwangsommen verbeurd omdat de herstelwerkzaamheden op 9 maart 1997 reeds waren voltooid. De subsidiaire en meer subsidiaire stellingen waarop de Combinatie haar verzet heeft gebaseerd, kunnen hier onbesproken blijven.
1.4. Bij tussenvonnis van 20 augustus 1998 heeft de rechtbank te Maastricht het primaire standpunt van de Combinatie verworpen. De redengeving van de rechtbank komt neer op het volgende. In het besluit van 14 januari 1997 is de aanvang van de begunstigingstermijn gesteld op een nader te bepalen datum. Dat niet een vaste datum werd genoemd houdt verband met de ten tijde van het besluit bestaande weersomstandigheden. Vervolgens hebben G.S. de aanvang van de begunstigingstermijn in overleg met de Combinatie bepaald op 27 januari 1997. Voor zover de brief van 24 januari 1997 al is aan te merken als een zelfstandig besluit, is ook dit besluit onherroepelijk geworden. De begunstigingstermijn vangt dus aan op 27 januari 1997 en de herstelwerkzaamheden dienden te worden afgerond uiterlijk 24 februari 1997. Deze uitleg acht de rechtbank niet in strijd met de rechtszekerheid: in het besluit van 14 januari 1997 was sprake van een voor alle partijen duidelijke dwangsombeschikking, waarvan alleen nog - na overleg met de Combinatie en zonder nadere voorwaarden - de aanvangsdatum van de begunstigingstermijn behoefde te worden geconcretiseerd. Het bepaalde in art. 20.3 (oud) Wet milieubeheer doet volgens de rechtbank daaraan niet af.
1.5. De Combinatie heeft van dit vonnis hoger beroep ingesteld. In grief I heeft zij betoogd dat de rechtbank ten onrechte in het midden heeft gelaten of het besluit, zoals neergelegd in de brief van 24 januari 1997, dient te worden aangemerkt als een zelfstandig besluit. In grief II heeft zij aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat een begunstigingstermijn eerst een aanvang kan nemen nadat het besluit, waarin deze termijn is bepaald, van kracht is geworden.
1.6. Bij arrest van 27 februari 2001 heeft het gerechtshof te 's-Hertogenbosch het vonnis van de rechtbank vernietigd, het verzet gegrond verklaard en vastgesteld dat de Combinatie te dezer zake geen dwangsommen verschuldigd is. Het hof overwoog:
"4.3. Naar het oordeel van het hof houdt de brief van de Provincie van 24 januari 1997 inderdaad een op de Wet milieubeheer gebaseerd besluit in als bedoeld in art. 1:3 lid 1 van de Awb. Het (ook door de Provincie in haar brief van 24 januari 1997 als zodanig betitelde) besluit had als gevolg, dat de periode voor het berekenen van de eventueel te verbeuren dwangsommen naar de maatstaven van de wet bepaalbaar werd. De wet, art. 20.3 Wmb, bepaalt, dat een besluit in werking treedt per datum na de dag, dat de termijn afloopt voor beroep/bezwaar, in casu 6 weken, eindigende op 9 maart 1997. De tussen partijen op 23 januari 1997 gemaakte afspraak, die, zoals onbestreden is gesteld, geen betrekking had op het verbeuren van dwangsommen, doet daaraan niet af. Evenmin doet daaraan af, dat geen beroep of bezwaar tegen het besluit is ingesteld. Het hof overweegt in dit verband voorts nog, dat de Provincie de mogelijkheid had om, met toepassing van art. 20.5 van de Wmb, te bepalen, dat het besluit terstond in werking trad, maar daarvan geen gebruik heeft gemaakt. De Combinatie heeft derhalve op grond van de drie opeenvolgende besluiten van de Provincie, waaraan, gelet op de aard ervan, in verband met de rechtszekerheid hoge eisen mogen worden gesteld, geen dwangsommen verbeurd nu de combinatie haar herstelwerkzaamheden vóór 9 maart 1997 had voltooid."
1.7. De Provincie heeft tijdig(2) cassatieberoep ingesteld. De Combinatie heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Partijen hebben hun standpunt schriftelijk laten toelichten, met re- en dupliek.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1. Art. 22 Ontgrondingenwet(3) schrijft voor dat, met betrekking tot de handhaving van het bij of krachtens deze wet bepaalde, de artikelen 18.4 - 18.12, 18.14 en 18.16 van de Wet milieubeheer van toepassing zijn. Art. 18.9 Wet milieubeheer, zoals deze bepaling in 1997 luidde(4), gaf in het eerste lid het bestuursorgaan (in dit geval: G.S.(5)) de bevoegdheid te bepalen dat de overtreder een door het orgaan vastgestelde dwangsom verbeurt. Het derde lid van art. 18.9 bepaalde:
"Wanneer een dwangsom is vastgesteld, wordt de overtreder in de gelegenheid gesteld de betrokken overtreding ongedaan te maken. Voor zover het onvermijdelijk is dat de overtreding met het oog daarop voortduurt, wordt bij de beschikking waarbij de dwangsom wordt vastgesteld, een termijn bepaald, gedurende welke met betrekking tot de overtreding geen dwangsom verschuldigd is."
Deze termijn pleegt in het bestuursrecht te worden aangeduid als "de begunstigingstermijn"(6). Art. 20.3, eerste lid, eerste volzin, Wet milieubeheer, luidde in 1997:
"Een besluit als bedoeld in artikel 20.1, eerste lid, wordt van kracht met ingang van de dag na de dag waarop de termijn afloopt voor het indienen van een bezwaarschrift dan wel, indien ingevolge artikel 7:1, eerste lid, onder d, van de Algemene wet bestuursrecht geen bezwaar kan worden gemaakt, van een beroepschrift."
Art. 20.5 Wet milieubeheer bepaalde echter(7):
"In gevallen waarin het onverwijld van kracht worden van een besluit als bedoeld in artikel 20.1, eerste lid, naar het oordeel van het bevoegde gezag noodzakelijk is, kan het in afwijking van artikel 20.3, eerste lid, eerste volzin, in het besluit bepalen dat het terstond van kracht wordt."
2.2. Het systeem van de Wet milieubeheer, dat, zoals gezegd, voorzag in een opschortende werking gedurende de bezwaar- of beroepstermijn, bleek tot ongewenste vertraging bij de toepassing van handhavingsmiddelen te leiden(8). Bij wet van 4 december 1997, Stb. 580, is daarom bepaald dat art. 20.3 niet langer van toepassing is op (onder meer) besluiten krachtens art. 122 van de Provinciewet die betrekking hebben op de handhaving van het bepaalde bij of krachtens de wetten waarop hoofdstuk 18 (Handhaving) van de Wet milieubeheer van toepassing is. Deze wetswijziging is in werking getreden op 1 januari 1998. Ten tijde van de besluiten die thans in het geding zijn gold dus nog de regel van art. 20.3, eerste lid, eerste volzin, Wet milieubeheer.
2.3. Art. 20.3, eerste lid, Wet milieubeheer verwijst naar besluiten als bedoeld in art. 20.1, eerste lid. Art. 20.1, eerste lid, zoals dit in 1997 luidde, hield in dat tegen een besluit op grond van de Wet milieubeheer of een van de in het derde lid van dat artikel genoemde wettelijke bepalingen beroep kan worden ingesteld. Tot de bepalingen, genoemd in het derde lid van art. 20.1, behoorde art. 122 Provinciewet voor zover het besluiten betreft die betrekking hebben op de handhaving van het bepaalde bij of krachtens de wetten waarop hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer van toepassing is. Art. 18.1 Wet milieubeheer, zoals dit in 1997 luidde, bepaalde dat hoofdstuk 18 van toepassing is met betrekking tot de handhaving van het bij of krachtens de Wet milieubeheer bepaalde, alsmede met betrekking tot de handhaving van het bij of krachtens de in artikel 13.1, tweede lid, genoemde wetten bepaalde, voor zover dit bij of krachtens de betrokken wet is bepaald. Tot de in art. 13.1, tweede lid, Wet milieubeheer(9) genoemde wetten behoort de Ontgrondingenwet.
2.4. Onderdeel 1 van het cassatiemiddel klaagt dat het hof de brief van G.S. van 24 januari 1997 niet had mogen aanmerken als een zelfstandig "besluit" in de zin van art. 1:3, eerste lid, Awb. Volgens het middelonderdeel kan deze brief slechts worden opgevat als een uitwerking van het besluit van 14 januari 1997; omdat het besluit van 14 januari 1997 terstond van kracht is verklaard deelt de brief van 24 januari 1997 daarin. De begunstigingstermijn van vier weken is volgens de Provincie gaan lopen vanaf 24 januari 1997.
2.5. Een last, die op straffe van verbeurte van een dwangsom wordt gegeven, is een besluit in de zin van de Awb. Een wijziging van dat besluit is op zijn beurt een besluit in de zin van de Awb. In het besluit kan een begunstigingstermijn worden opgenomen(10). Is in het dwangsombesluit een begunstigingstermijn opgenomen, dan maakt deze deel uit van dat besluit. Dit brengt mee dat de beoordeling van het dwangsombesluit ook betrekking kan hebben op de vraag of daarin een redelijke begunstigingstermijn is opgenomen(11). Wanneer een begunstigingstermijn is vastgesteld en later in die termijn wijziging wordt gebracht, geldt het later genomen besluit in zoverre als een nieuw besluit(12). De praktische betekenis van de clausule "in zoverre" is dat belanghebbenden een bezwaar- of beroepschrift kunnen indienen tegen dit latere besluit, maar dat in die procedure slechts de termijn en niet de oplegging van de sanctie als zodanig ter discussie staat(13).
2.6. In dit geding staat vast dat het besluit van 14 januari 1997 een besluit is in de zin van de Awb. Het middelonderdeel steunt op de stelling dat in de brief van 24 januari 1997 geen sprake is van een wijziging doch van een nadere invulling van de op 14 januari 1997 vastgestelde begunstigingstermijn en daarom niet een zelfstandig besluit oplevert. Naar mijn mening gaat deze redenering niet op. Op zichzelf is juist, dat het besluit van 24 januari 1997 niet een wijziging is ten opzichte van het besluit van 14 januari 1997. Het is een aanvulling op dat besluit, maar het is wel een onmisbare aanvulling. Het besluit van 24 januari 1997 brengt een extern rechtsgevolg teweeg dat het besluit van 14 januari 1997 nog niet had. Het besluit van 14 januari 1997 was onvolkomen: bij gebreke van een nadere datumbepaling zouden G.S. op basis van alleen het besluit van 14 januari 1997 geen dwangsommen kunnen invorderen. De omstandigheid dat de nadere invulling van de aanvangsdatum heeft plaatsgevonden in overleg met de Combinatie leidt niet tot een ander oordeel. Of iets een "besluit" is of niet, kan niet afhankelijk worden gemaakt van overleg tussen het bestuursorgaan en één particulier. In het bestuursrecht moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat er meerdere belanghebbenden zijn. Indien een bestuursorgaan de uiteindelijke vaststelling van de aanvangsdatum buiten het besluitbegrip zou kunnen houden door een kaderbesluit te nemen, gevolgd door een feitelijke vaststelling in overleg met één belanghebbende, zouden derden verstoken blijven van rechtsbescherming tegen die feitelijke vaststelling. Omdat het besluit, zoals neergelegd in de brief van 24 januari 1997 bestuursrechtelijk gezien een zelfstandig besluit is, kan m.i. evenmin worden gezegd dat de terstondvankrachtverklaring van het besluit van 14 januari 1997 zich mede uitstrekt over het besluit van 24 januari 1997. De rechtsklacht faalt om deze reden. Aan de subsidiaire motiveringsklacht, waarin niet wordt aangegeven welk gebrek aan de redengeving kleeft, ga ik voorbij omdat zij niet aan de eisen van art. 407 lid 2 Rv voldoet.
2.7. Onderdeel 2 wordt subsidiair voorgesteld. Voor het geval de brief van 24 januari 1997 wordt opgevat als een "besluit" in de zin van de Awb, heeft de Provincie aangevoerd dat genoemd besluit, bij gebreke van beroep daartegen, zes weken later formele rechtskracht heeft verkregen. In het besluit van 24 januari 1997 wordt de aanvangsdatum van de in het besluit van 14 januari 1997 bedoelde begunstigingstermijn definitief vastgesteld op 27 januari 1997. Het door de Combinatie aangevoerde argument dat een begunstigingstermijn nimmer kan aanvangen vóórdat het besluit zelf in werking is getreden(14), had de Combinatie desgewenst naar voren kunnen brengen in een bestuursrechtelijke beroepsprocedure, maar daarvoor is het nu te laat. De burgerlijke rechter dient volgens het cassatiemiddel het onherroepelijk geworden besluit van 24 januari 1997 te respecteren, ook al is dit besluit wellicht in strijd met de wet genomen.
2.8. Aan de hand van de in noot 14 aangehaalde rechtspraak kan worden verdedigd dat het besluit van 24 januari 1997 waarschijnlijk niet in stand zou zijn gebleven indien daartegen beroep zou zijn ingesteld. Dit helpt de Combinatie echter niet. Wanneer tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan, dient de burgerlijke rechter, zo deze beroepsgang niet is gebruikt, ervan uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. Dit geldt in beginsel ook dan, indien dit de burgerlijke rechter ertoe zou nopen aan zijn uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te leggen van een beschikking waarvan als vaststaand mag worden aangenomen dat zij, àls daartegen tijdig bestuursrechtelijk beroep zou zijn ingesteld, zou zijn vernietigd(15). Ik maak hieruit op dat thans moet worden uitgegaan van de formele rechtskracht van het besluit van 24 januari 1997.
2.9. De Combinatie voert in de cassatiedupliek aan, dat dit niet wegneemt dat het besluit van 24 januari 1997 eerst zes weken later uitvoerbaar werd, zodat de Provincie pas vanaf 9 maart 1997 dwangsommen kon gaan invorderen. Dit betoog lijkt mij juist, maar niet doeltreffend. Alvorens te gaan executeren moest de Provincie afwachten tot ook het besluit van 24 januari 1997 onherroepelijk was geworden. De Provincie heeft dat afgewacht: het dwangbevel is uitgebracht lang na het verstrijken van de beroepstermijn tegen het besluit van 24 januari 1997. Vanaf 9 maart 1997 kon de Provincie beginnen met het invorderen van de dwangsommen die, op grond van de formele rechtskracht van het besluit van 24 januari 1997, met ingang van 24 februari 1997 (d.w.z. na het verstrijken van vier weken, gerekend vanaf 27 januari 1997) door de Combinatie aan de Provincie verschuldigd waren.
2.10. Onderdeel 2 acht ik om deze redenen gegrond. Een gegrondbevinding leidt tot vernietiging van het bestreden arrest, tot verwerping van de appelgrieven en tot bekrachtiging van het tussenvonnis van de rechtbank. Onderdeel 3 van het middel mist zelfstandige betekenis naast het voorgaande en behoeft geen bespreking. Partijen en de rechtbank hebben in eerste aanleg de subsidiaire en de meer subsidiaire grondslag van de verzetdagvaarding laten rusten. De zaak zal daarom moeten worden teruggewezen naar de rechtbank te Maastricht teneinde alsnog de subsidiaire en meer subsidiaire grondslag te onderzoeken.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, tot bekrachtiging van het tussenvonnis van de rechtbank te Maastricht van 20 augustus 1998 en tot verwijzing van de zaak naar die rechtbank.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 Zie rov. 4.1 en 4.2 van het bestreden arrest in samenhang met het rechtbankvonnis onder II, hier verkort weergegeven.
2 Zie art. 1 Algemene Termijnenwet; 27 mei 2001 viel op een zondag.
3 Zoals gewijzigd bij wet van 20 juni 1996, Stb. 411, i.w.tr. 1 januari 1997.
4 Art. 18.9 is vervallen door de wet van 4 december 1997, Stb. 580, met ingang van 1 januari 1998 (zie Stb. 1997, 581).
5 Zie art. 122 in verbinding met de art. 133-135 (oud) van de Provinciewet. De art. 133-135 zijn vervallen met ingang van 1 januari 1998. Zie voor het huidige recht: art. 5:32-5.36 Awb.
6 Zie over het begrip begunstigingstermijn i.h.a.: J.H. Verweij, De bestuurlijke dwangsom, diss. 1997, hoofdstuk 6 en i.h.b. par. 6.4; P.J.J. van Buuren, G.T.J.M. Jurgens en F.C.M.A. Michiels, Bestuursdwang en dwangsom (1999), par. 4.2.4 en par. 4.3.5.
7 Art. 20.5 is ingaande 1 januari 1998 gewijzigd bij wet van 4 december 1997, Stb. 580.
8 MvT, Kamerstukken II 1996/97, 25 464, nr. 3, blz. 57. Dit bezwaar was eerder in de vakliteratuur gesignaleerd; zie o.m.: noot FM onder Vz. ABRvS 6 juni 1994, AB 1994, 626.
9 Zoals dit artikel per 1 januari 1997 was gewijzigd door de wet van 20 juni 1996, Stb. 411.
10 De stelling dat het opnemen van een begunstigingstermijn niet nodig was (s.t. Provincie onder 2.1) is niet relevant: het is gebeurd. Zie art. 18.9 (oud) Wet milieubeheer.
11 Vz. ARRS 10 april 1995, AB 1996, 116 m.nt. PvB. Uit deze noot, v.z.v. betrekking hebbend op art. 20.3 Wet milieubeheer: "De begunstigingstermijn, die immers deel uitmaakt van het dwangsombesluit, neemt - uitzonderingen zoals onmiddellijke vankrachtverklaring daargelaten - pas een aanvang bij de vertraagde inwerkingtreding van het dwangsombesluit."
12 Vgl. ARRvS 22 juni 1990, Gem. st. 6912, blz. 536 m.nt. B; Vz. ABRvS 27 maart 1997, AB 1997, 433 m.nt. PvB. Zie ook: P.J.J. van Buuren, G.T.J.M. Jurgens en F.C.M.A. Michiels, Bestuursdwang en dwangsom, 1999, blz. 58 en blz. 126-127.
13 Vgl. m.b.t. bestuursdwang: Vz ARvRS 29 januari 1990, AB 1990, 287 m.nt. PvB; ARRvS 22 juni 1990, Gem.st. 6912 nr. 7 (blz. 536) m.nt. B.
14 Zie: de noot van FM onder Vz. AG RvS 24 augustus 1993, AB 1994, 122; Vz. ABRvS 25 januari 1995, AB 1995, 317 m.nt. FM; noot PvB onder Vz. ABRvS 10 april 1995, AB 1996, 116; Vz. ABRvS 26 maart 1997, KG 1997, 216.
15 Vaste rechtspraak sedert HR 16 mei 1986 (Heesch/Van den Akker), NJ 1986, 723 m.nt. MS; recent herhaald in HR 12 oktober 2001, NJ 2001, 636. De Hoge Raad erkent dat de aan dit beginsel verbonden bezwaren door bijkomende omstandigheden zó klemmend kunnen worden dat op deze regel, gelet op de bijzonderheden van het gegeven geval, een uitzondering moet kunnen worden gemaakt. De Combinatie heeft op zodanige bijzondere omstandigheden geen beroep gedaan.