Conclusie
Nr. CW 2346
Mr Machielse
Zitting Voordracht tot cassatie in het belang der wet
inzake:
[Betrokkene]
1. In het belang der wet heb ik de eer mij in cassatie te voorzien tegen het arrest van het Gerechtshof te Leeuwarden, nr. WAHV 01/00227, uitgesproken op 3 oktober 2001 op het hoger beroep van [betrokkene] tegen de beslissing van de kantonrechter te Tiel, waarbij de kantonrechter het beroep van de betrokkene tegen de beslissing van de officier van justitie in het arrondissement Arnhem niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Een gewaarmerkt afschrift van het arrest leg ik hierbij over, alsmede het procesdossier.
Tegen de beschikking staat geen gewoon beroep in cassatie open maar wel cassatie in het belang der wet (art. 95 lid 3 RO).
2. In deze voordracht zal ik eerst de procesgang weergeven. Vervolgens bespreek ik de verhouding tussen de aansprakelijkheid van de kentekenhouder en de aansprakelijkheid van degene die de gedraging feitelijk heeft verricht, zoals die verhouding indertijd door de wetgever is bedoeld. In dat verband zal ik ook aandacht schenken aan de plaats die de wetgever aan kentekenhouder respectievelijk gedrager in de administratiefrechtelijke procedure van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV) heeft toegekend. Daarna zal ik het arrest van het hof aan een nadere beschouwing onderwerpen tegen de achtergrond van het in art. 6 lid 1 EVRM besloten liggende recht op toegang tot de rechter. Een aan art. 5 en 8 WAHV verwante regeling in de Gemeentewet heeft naar alle waarschijnlijkheid ook een rol gespeeld in 's hofs beslissing en komt daarom ook in bespreking. Vervolgens wil ik de mogelijkheid aansnijden voor de bestuurder om zich in de procedure tegen de kentekenhouder te mengen. Daarna stel ik de bezwaren tegen de opening die het hof biedt aan de orde.
3. Procesgang
De onderhavige zaak betreft de administratieve afdoening van een snelheidsovertreding in het kader van de WAHV. De administratiefrechtelijke sanctie, een boete van fl. 60,-, is opgelegd aan de kentekenhouder, een leasemaatschappij (lessor). Niet de kentekenhouder maar (kennelijk) de gebruiker van de auto waarmee de snelheidsovertreding is begaan gaat in beroep bij de officier van justitie. Deze verklaart de gebruiker niet ontvankelijk. Daarop gaat de gebruiker in beroep bij de kantonrechter. Namens de kantonrechter wordt aan de gebruiker verzocht een machtiging van de kentekenhouder over te leggen, maar deze voldoet niet aan dit verzoek. De kantonrechter verklaart uiteindelijk het beroep bij gebreke van een machtiging niet ontvankelijk.
Vervolgens gaat de gebruiker, nog steeds zonder machtiging, in hoger beroep bij het Gerechtshof te Leeuwarden. Het hof vernietigt de beslissing van de kantonrechter omdat aan betrokkenes recht op toegang tot de rechter tekort zou zijn gedaan en wijst de zaak terug naar de kantonrechter.
4. De positie van kentekenhouder en gedrager in de visie van de wetgever
4.1. Artikel 5 WAHV luidt als volgt:
"Indien is vastgesteld dat de gedraging heeft plaatsgevonden met of door middel van een motorrijtuig waarvoor een kenteken is opgegeven, en niet aanstonds is vastgesteld wie daarvan de bestuurder is, wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 31, tweede lid, de administratieve sanctie opgelegd aan degene op wiens naam het kenteken ten tijde van de gedraging in het kentekenregister was ingeschreven. Daarbij wordt hij gewezen op het bepaalde in artikel 8."
Artikel 8 WAHV heeft de volgende inhoud:
"De officier van justitie vernietigt de beschikking indien, in het geval van artikel 5 onderscheidenlijk artikel 5a, degene op wiens naam het kenteken in het kentekenregister is ingeschreven:
a aannemelijk maakt dat tegen zijn wil door een ander van het motorrijtuig onderscheidenlijk de aanhangwagen gebruik is gemaakt en dat hij dit gebruik redelijkerwijs niet heeft kunnen voorkomen,
b een voor een termijn van ten hoogste drie maanden schriftelijk bedrijfsmatig aangegane huurovereenkomst overlegt waaruit blijkt wie ten tijde van de gedraging de huurder van het motorrijtuig onderscheidenlijk de aanhangwagen was, dan wel
c een vrijwaringsbewijs, bedoeld in artikel 1, onderdeel i, van het Kentekenreglement, of een verklaring als bedoeld in de artikelen 31 tot en met 33 van het Kentekenreglement, overlegt waaruit blijkt dat hij ten tijde van de gedraging geen eigenaar of houder meer was van het betrokken motorrijtuig onderscheidenlijk de betrokken aanhangwagen.
In de onder a, b en c bedoelde gevallen is de officier van justitie bevoegd tot het opleggen van een administratieve sanctie aan degene die de gedraging heeft verricht of aan degene die de huurder van het motorrijtuig onderscheidenlijk de aanhangwagen was, dan wel aan degene aan wie het motorrijtuig onderscheidenlijk de aanhangwagen werd overgedragen. De artikelen 4, 6 en 7 zijn alsdan van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat de beschikking uiterlijk binnen acht maanden nadat de gedraging heeft plaatsgevonden wordt bekendgemaakt."
4.2. In de oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet was voorzien in een rechtsmiddel voor derden en wel in art. 6. Dat oorspronkelijke art. 6, eerste lid, aanhef kende de volgende inhoud:
1. Tegen de oplegging van de administratieve sanctie kan ieder die daardoor rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen (etc.).(1)
De Raad van State stelde vraagtekens bij deze bepaling en vond de achtergrond van het voorstel niet duidelijk. Blijkens het advies van de Raad van State hield de memorie van toelichting bij art.6 ORO in dat de minister dacht aan een derde volgens wie de gedraging een strafbaar feit opleverde en niet enkel een niet strafbare, administratief af te handelen gedraging. De Raad van State veronderstelde dat de minister doelde op de mogelijkheid dat door 'Mulderisering' van de gedraging een benadeelde partij zich niet ter fine van schadevergoeding in de procedure zou kunnen mengen. Als die mogelijkheid - zoals de Raad voorstelde - zou worden geschrapt zou alsnog moeten worden voorkomen dat via de toenmalige Wet AROB een derde die door de beschikking rechtstreeks in zijn belang is getroffen een bezwaarschrift kon indienen of in beroep zou kunnen bij de Raad van State. Vandaar dat de Raad van State voorstelde die mogelijkheid uit te sluiten door de WAHV op te nemen op de negatieve lijst van art.6 Wet AROB, welke lijst een opsomming bevatte van wetgeving tegen welker beschikkingen geen AROB-voorziening openstond.(2)
Daarop besloot de minister, nu zijns inziens het belang van derden bij openstelling van beroep in het algemeen gering zou zijn, de mogelijkheid van bezwaar en beroep voor de derde te schrappen. Om niet via de Wet AROB toch voor derden voorzieningen open te stellen tegen WAHV-beschikkingen zou een blokkade in art.5 Wet AROB worden opgenomen.(3)
Klaarblijkelijk begreep het oorspronkelijk voorstel onder de derde die rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen door de oplegging van de administratieve sanctie niet degene voor wiens gedraging een vierde, te weten de kentekenhouder, aansprakelijk wordt gesteld. Het had toch voor de hand gelegen dat deze derde in dit verband ter sprake zou zijn gebracht als naar de mening van minister of Raad van State de vaststelling van een gedraging enkel op kenteken eveneens binnen de werkingssfeer van het oorspronkelijk voorgestelde art. 6 zou zijn gevallen. Minister en Raad van State zullen toch wel onder ogen hebben gezien dat de grootste groep derden die bij een administratiefrechtelijke afhandeling van verkeersovertredingen betrokken zullen zijn de bestuurders zijn wier verkeersovertredingen op kenteken zijn geconstateerd.
4.3. Het systeem in art.5 WAHV, waarin de sanctie wordt opgelegd aan de kentekenhouder als niet aanstonds kan worden (thans: is) vastgesteld wie de bestuurder was, zou moeten bewerkstelligen dat de gehele rompslomp van het versturen en verwerken van antwoordkaarten naar de kentekenhouder om deze gelegenheid te bieden zich uit te laten over de geconstateerde overtreding en de daarbij betrokken bestuurder, overbodig werd. De minister tekende aan
"dat door het bepaalde in het hierboven reeds vermelde artikel 5 van dit wetsvoorstel het in de toekomst vrijwel niet meer zal voorkomen dat zaken moeten worden geseponeerd omdat de identiteit van de betrokkene niet te achterhalen is."(4)
Verderop in de memorie van toelichting gaat de minister dieper in op de gedachten die aan art. 5 en de kentekenhoudersaansprakelijkheid ten grondslag liggen. In beginsel, aldus de minister, kan de kentekenhouder aansprakelijk worden gesteld voor wat er met zijn motorvoertuig gebeurt. Daarom is een aansprakelijkheid als verwoord in art. 5 gerechtvaardigd. De minister betoogt verder dat zo een aansprakelijkheid geenszins vreemd is in de Nederlandse wetgeving en verwijst naar het wetsvoorstel fiscalisering parkeerboeten(5) en naar de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966. De minister vervolgt:
"Wat betreft de positie van autoverhuur- en autoleasebedrijven tekenen wij het volgende aan. Bij een huurcontract of leasecontract is er sprake van het gebruik maken van een roerend of onroerend goed door de huurder of lessee zonder juridisch eigenaar te zijn. De verhuurder of lessor draagt daarbij zekere risico's met betrekking tot het verhuurde object of het lease-object. Wil de verhuurder c.q. de lessor niet het risico lopen om de opgelegde administratieve sanctie te moeten betalen, dan zal hij daartoe in het huurcontract c.q. leasecontract een voorziening moeten laten opnemen. Gelet op het doel van het ontworpen stelsel, te weten de bevordering van een effectieve handhaving van verkeersvoorschriften, menen wij dat bij een leasecontract of een huurcontract voor langere tijd de lessor c.q. de verhuurder er voor dient zorg te dragen dat in het contract wordt vastgelegd dat de lessee respectievelijk de huurder als houder wordt opgenomen in het kentekenregister."(6)
Artikel 8 biedt de kentekenhouder een ontsnappingsmogelijkheid die past bij de door de minister geschetste achtergrond van art. 5. Het beginsel van aansprakelijkheid van de kentekenhouder voor hetgeen met het op diens naam staand motorvoertuig gebeurt kan uitzondering lijden in die gevallen waarin het ongepast is dat de kentekenhouder voor verkeersovertredingen aansprakelijk wordt gehouden. De memorie van toelichting legt uit:
"Wanneer de kentekenhouder aannemelijk kan maken dat tegen zijn wil door een ander van het motorrijtuig gebruik is gemaakt en dat hij dit gebruik redelijkerwijs niet heeft kunnen voorkomen, dient de officier van justitie de beschikking te vernietigen ingevolge de eerste volzin van dit artikel. In zo'n geval is de kentekenhouder niet gehouden het bedrag van de administratieve sanctie te betalen. Dat laatste geldt wel voor de bestuurder; indien kan worden achterhaald wie de bestuurder was, kan de officier van justitie aan hem de administratieve sanctie opleggen.
De thans gekozen terminologie van artikel 8 sluit aan bij die van het bij het voorstel van Wet tot wijziging van de gemeentewet, de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966, de Wet op de rechterlijke organisatie en de Wet gemeenschappelijke regelingen inzake parkeerbelastingen (Kamerstukken II 1985-1986,19405) voorgestelde artikel 276a, vierde lid, van de gemeentewet. In het commissie-voorstel werd gesproken over <<een ander die op grond van een schriftelijk aangegane overeenkomst ten tijde van de gedraging feitelijk over het motorrijtuig beschikte>>. De nu voorgestelde tekst is strakker en biedt de kentekenhouder minder mogelijkheden om aan te tonen dat niet hijzelf, maar iemand anders de gedraging heeft verricht. Dit hangt samen met ons uitgangspunt dat de kentekenhouder in beginsel aansprakelijk kan worden gesteld voor hetgeen er met zijn motorrijtuig gebeurt."(7)
De laatste volzinnen tonen aan dat de minister de ontsnappingsmogelijkheden voor de kentekenhouder wilde beperken. Wel lijkt de opzet van art. 8 duidelijk; in de gevallen door de wetgever aangewezen zal de aansprakelijkheid van de kentekenhouder, op basis van art. 5 verondersteld, vervallen omdat de verantwoordelijkheid van de kentekenhouder, gebaseerd op een zekere zorgplicht ten aanzien van het gebruik van een op zijn naam staand motorvoertuig, overspannen is. De verantwoordelijkheid verschuift in zo een geval naar de bestuurder. In andere gevallen loopt de kentekenhouder het risico geacht te worden de gedraging zelf te hebben verricht.
4.4. Het probleem van de lease- en verhuurbedrijven werd in het voorlopig verslag door leden van de Tweede Kamer onder de aandacht van de minister gebracht. Zij stelden vragen over het geval dat een ander met toestemming van de kentekenhouder van het voertuig gebruik heeft gemaakt, bijvoorbeeld een lid van de familie of degene die het voertuig in leen heeft van een autoverhuurbedrijf. Zij wezen erop dat er een zekere mate van privatisering van opsporing en strafvervolging zal gaan plaatsvinden omdat de kentekenhouder maar moet zien de opgelegde boete op de gebruiker te verhalen.(8) De optie om de gebruiker als houder in het kentekenregister op te doen nemen biedt geen soelaas bij kortlopende contracten, bijvoorbeeld van slechts één dag.(9) De minister bevestigde in zijn antwoord het standpunt dat op de kentekenhouder een zekere risicoaansprakelijkheid rust waaraan hij slechts in beperkte mate kan ontkomen:
"Onze opvatting is dat voor wat betreft de categorie verkeersovertredingen waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft, uitgangspunt kan zijn dat degene op wiens naam het kenteken van de auto staat geregistreerd, in beginsel verantwoordelijk is voor hetgeen met zijn voertuig gebeurt. Indien de auto vrijwillig aan een huisgenoot ter beschikking wordt gesteld, loopt de kentekenhouder daarmee in de toekomst het risico dat hij de door de huisgenoot opgelopen maar aan hem als kentekenhouder opgelegde administratieve sanctie voor zijn rekening moet nemen. De vraag of, dan wel hoe de kentekenhouder het verschuldigde bedrag van de <<lichte>> overtreder wil terugvorderen, wordt beheerst door de regels van het burgerlijk recht. In die vraag behoeft de overheid niet te treden. Voor het geval er sprake is van een leasecontract of van een huurcontract ligt de zaak niet anders. In dergelijke contracten komen in de praktijk vrijwel altijd vrijwaringsclausules voor. Overigens draagt de verhuurder of lessor altijd zekere risico's met betrekking tot het verhuurde object of het lease-object. Indien de verhuurder c.q. lessor het bovengeschetste risico wil ontlopen, zal hij in het huurcontract c.q. leasecontract daartoe een vrijwaringsclausule moeten opnemen. Het zou onzes inziens ongerijmd zijn dat het onbetaald blijven van een opgelegde administratieve sanctie wegens het begaan van een verkeersovertreding voor risico van de overheid zou moeten komen wegens een gebrekkig geregelde contractuele verhouding."(10)
In de nota naar aanleiding van het eindverslag herhaalt de minister het uitgangspunt van risicoaansprakelijkheid voor de kentekenhouder. Hij wijst nogmaals op de mogelijkheid voor de lessor of verhuurder een vrijwaringsclausule op te nemen in het contract, van welke mogelijkheid volgens de minister al veelvuldig gebruik wordt gemaakt. De minister verklaart zich wel bereid tot een concessie voor de verhuur van auto's voor een korte periode. Artikel 8 zal aldus worden aangevuld dat de beschikking tegen de kentekenhouder ook wordt vernietigd als de kentekenhouder aan de hand van een huurcontract van hoogstens een loopduur van drie maanden aangeeft wie de huurder is.(11)
Het kamerlid Roethof toonde zich nog niet voldaan met deze tegemoetkoming en diende een amendement in met de strekking art. 8 aldus te wijzigen dat het bekendmaken van de naam en adres van de bestuurder de kentekenhouder eveneens zou vrijwaren van aansprakelijkheid.(12) De indiener wilde aldus art. 8 in lijn brengen met art. 40 WVW.
4.5. Bij de mondelinge beraadslagingen keerde het thema van de aansprakelijkheid van de kentekenhouder en de reikwijdte van art. 8 in volle omvang in de discussies terug. De minister reageerde op het amendement Roethof door erop te wijzen dat het in een administratiefrechtelijk systeem niet paste als de kentekenhouder de verantwoordelijkheid voor wat er met de auto is gebeurd kon afschuiven naar een derde, die misschien weer kon verwijzen naar een vierde. Zulke verschuivingen vergen teveel inspanningen van de politie om het spoor te volgen.(13) De vrijwaringsclausule speelt een rol binnen de verhouding van kentekenhouder en huurder/lessee/gebruiker, maar niet in het publieke domein. Door de vrijwaringsclausule is de kentekenhouder gevrijwaard van vermogensschade maar de clausule biedt hem niet de mogelijkheid de huurder in de procedure voor zich in de plaats te stellen.(14) Alleen bij de in art.8 genoemde kortlopende verhuur komt de huurder een eigen positie toe wanneer de beschikking tegen de kentekenhouder wordt vernietigd en de huurder vervolgens wordt aangesproken. Maar als de huurder vervolgens weer een ander van de auto gebruik laat maken is in de wet niet in een nieuwe verschuiving van de zorgplicht voorzien die weer tot een nieuwe beschikking jegens de gebruiker leidt.(15)
Het kamerlid Roethof wierp nog op dat de kentekenhouder geen verweer kan voeren met betrekking tot een verkeersovertreding die voor zijn risico komt. Hij kan niets zeggen over plaats of aard van de gedraging en kan evenmin, tenzij met medewerking van de bestuurder, verzachtende omstandigheden aanvoeren. De kentekenhouder wordt aansprakelijk gesteld voor iets wat hij niet heeft gedaan.(16) De minister antwoordde dat dat laatste nu eenmaal de kern is van risicoaansprakelijkheid.(17) Alleen in de gevallen van art. 8 zou de kentekenhouder kunnen verwijzen naar de huurder, die dan zou kunnen worden aangesproken en zelfstandig alle verweren die hem dienstig voorkomen kan voeren.(18)
Het amendement-Roethof werd in stemming gebracht en verworpen.
4.6. Uit de terminologie die de minister bezigt is ook op te maken dat enkel degene aan wie de administratieve sanctie bij beschikking wordt opgelegd, in beroep kan.(19) En alleen degene die administratief beroep bij de officier van justitie heeft ingesteld - en dat kan volgens de wet slechts degene zijn tegen wie de beschikking is gericht - kan in beroep bij de kantonrechter.(20) Als de kentekenhouder in beroep gaat tegen de hem opgelegde beschikking zal hij ontslagen moeten worden van aansprakelijkheid als tegen zijn wil van het voertuig gebruik is gemaakt.
Een zelfstandige positie in de bestuursrechtelijke handhaving van verkeersvoorschriften komt volgens de minister aan de bestuurder die de auto heeft geleend of geleasd niet toe. Hij zal eventuele bezwaren tegen de beschikking die aan de kentekenhouder is opgelegd ook via de kentekenhouder moeten uitspelen:
"Degene die met instemming van de eigenaar/houder gebruik maakt van de auto, kan, indien daartoe aanleiding bestaat, de kentekenhouder zover zien te krijgen dat hij in beroep gaat. Per slot van rekening heeft hij de kentekenhouder ook zover gekregen de auto aan hem ter beschikking te stellen. Als de kentekenhouder, zoals deze leden enkele malen met nadruk stelden, vrijwillig van zijn auto gebruik liet maken, ligt daarmee geheel in lijn dat de kentekenhouder vrijwillig op zich neemt in beroep te gaan bij de officier van justitie. Weigert de kentekenhouder zonder dat daarvoor goede gronden zijn, dan zou dat van invloed kunnen zijn op de mogelijkheid de opgelegde sanctie van de gebruiker terug te vorderen."(21)
Dat de bestuurder geen rechtsgang heeft tegen de beschikking aan de kentekenhouder opgelegd kan bezwaarlijk in strijd zijn met art. 6 EVRM, aldus de minister, omdat tegen de bestuurder nu eenmaal geen strafvervolging in de zin van art. 6 EVRM is ingesteld.(22)
4.7. Uit dit overzicht van de wetsgeschiedenis is het volgende af te leiden. De wetgever heeft een duidelijk onderscheid willen aanbrengen tussen art. 40 WVW en art. 5 WAHV. Artikel 5 WAHV legt een risicoaansprakelijkheid op de schouders van de kentekenhouder. Die wettelijke aansprakelijkheid kan de kentekenhouder slechts in een beperkt aantal gevallen van zich afwentelen. Buiten die gevallen zal de kentekenhouder die geen schade wil lijden als gevolg van gedragingen van de gebruiker van de auto met de gebruiker moeten overeenkomen dat de gebruiker de gevolgen van de risicoaansprakelijkheid van de kentekenhouder voor zijn rekening neemt. Uitdrukkelijk is besloten om aan degene die als derde door de sanctie-oplegging aan de kentekenhouder in zijn belangen wordt getroffen geen ingang in de procedure te geven. De gebruiker aan wie de kentekenhouder de sanctie in rekening brengt speelt geen zelfstandige rol in de procedure tegen de kentekenhouder. Als de gebruiker enige omstandigheid onder de ogen van de officier van justitie of de kantonrechter wil brengen zal dat via de kentekenhouder moeten gebeuren.
5. Het bestreden arrest
In de onderhavige zaak vaart het hof een andere koers dan aan de wetgever voor ogen stond. Het hof stelt immers een eigen rechtsgang open voor de gebruiker/huurder/lessee buiten de door de wetgever geregelde gevallen. Het hof besliste dat de gebruiker van een auto waarmee een snelheidsovertreding is gepleegd die op kenteken is vastgesteld, niet afhankelijk is van de kentekenhouder voor zijn toegang tot de rechter. Deze beslissing is als volgt gemotiveerd:
"3.5. Nu de administratieve sanctie niet aan de betrokkene is opgelegd, zou hij strikt genomen niet uit eigen hoofde doch slechts namens de leasemaatschappij in bezwaar en beroep kunnen komen. Aldus zou het recht op toegang tot de rechter onvoldoende zijn gewaarborgd voor degene die de gedraging feitelijk heeft verricht en die - zoals in het onderhavige geval - naar aan te nemen valt door de leasemaatschappij ook aansprakelijk kan worden gesteld voor de door deze betaalde administratieve sanctie. Daarom moet worden aangenomen dat in gevallen waarin de administratieve boete is opgelegd aan een ander dan degene die feitelijk de gedraging heeft verricht, ook deze laatste, naast degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd in bezwaar en beroep kan gaan. In die situatie dient in voorkomend geval met het oog op de toepassing van het bepaalde in art. 6:11 Awb rekening te worden gehouden met de omstandigheid dat de beschikking aanvankelijk is verzonden aan de kentekenhouder van het voertuig.
3.6 Uit het vorenoverwogene volgt, dat de kantonrechter door de betrokkene wegens het ontbreken van een machtiging van de rechtspersoon aan wie de administratieve sanctie was opgelegd niet-ontvankelijk te verklaren de betrokkene ten onrechte de toegang tot de rechter heeft onthouden, waarmee het in art. 6 EVRM verankerde recht van de betrokkene van toegang tot de rechter is geschonden.
3.7 Hoewel het bepaalde in art.14, eerste lid, WAHV gelet op de hoogte van de opgelegde sanctie hoger beroep van de beslissing van de kantonrechter uitsluit, heeft de kantonrechter naar volgt uit het in r.o. 3.6 overwogene zo fundamentele beginselen van behoorlijke rechtspleging geschonden, dat de betrokkene desondanks in zijn hoger beroep moet worden ontvangen.
3.8 Het vorenoverwogene leidt er toe, dat de beslissing van de kantonrechter moet worden vernietigd en dat de zaak moet worden teruggewezen naar de kantonrechter ter behandeling en beslissing met inachtneming van het vorenoverwogene."
Deze beslissing staat haaks op de bedoeling van de wetgever. De vraag rijst dan of de stelling van het hof, dat degene die de gedraging heeft verricht maar tot wie de beschikking niet is gericht een beroep kan doen op art. 6 lid 1 EVRM, dat aan eenieder de toegang tot de rechter garandeert "in the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him", stand kan houden. De bedoeling van het hof is duidelijk; de toegang tot de rechter in deze zaak staat niet open ter beslechting van een dispuut over burgerlijke rechten en verplichtingen - bijvoorbeeld tussen lessor en lessee - maar ter beslissing van een 'criminal charge'.
Ervan uitgaande dat het opleggen van een WAHV-sanctie binnen het bereik van art. 6 EVRM valt verdient daarom de kwestie van de 'criminal charge' nader aandacht. Is er sprake van een 'criminal charge' jegens de bestuurder als de kentekenhouder de sanctie krijgt opgelegd en deze vervolgens bij de bestuurder in rekening brengt?
6. De 'criminal charge'
6.1. Van een 'criminal charge' is sprake in geval van een "official notification given to an individual by the competent authority of an allegation that he has committed a criminal offence".(23) Onder omstandigheden kan een 'criminal charge' ook bestaan op grond van "other measures which carry the implication of such an allegation and which likewise substantially affect the situation of the suspect."(24) Maar ook de laatste omschrijving heeft als vertrekpunt stappen jegens de verdachte van de kant van autoriteiten die voor strafvervolging verantwoordelijk zijn.(25) Die stappen dienen tegen de verdachte gericht te zijn, en niet tegen derden. Een 'determination of a criminal charge' door een rechter kan niet volgen als er niet eens een beschuldiging van betrokkene is, of als de criminal charge op anderen rust. Dat is onder meer uit de zaak Agosi op te maken.
In de zaak Agosi waren gouden munten, die Agosi AG onder eigendomsvoorbehoud aan twee Engelsen had verkocht, door de Engelse douane inbeslaggenomen op het moment dat beide kopers probeerden de munten Engeland binnen te smokkelen. Agosi AG was te goeder trouw en deed een beroep op het eigendomsvoorbehoud toen bleek dat de Engelsen aan Agosi AG een ongedekte cheque hadden afgegeven. De munten werden in de zaak van de twee smokkelaars evenwel verbeurdverklaard. Agosi klaagde over schending van art.1 van het eerste Protocol en van art. 6 lid 1 EVRM, maar vond bij het EHRM geen gehoor:
"The forfeiture of the Krügerrands by the courts and the subsequent refusal of the Commissioner of Customs and Excise to restore them were measures consequential upon the act of smuggling committed by X and Y (see paragraphs 28 and 32 above). Criminal charges under domestic law were brought against the smugglers but not against AGOSI in respect of that act (see paragraphs 22-25 above).
The fact that measures consequential upon an act for which third parties were prosecuted affected in an adverse manner the property rights of AGOSI cannot of itself lead to the conclusion that, during the course of the procedures complained of, any "criminal charge", for the purposes of Article 6 (art. 6), could be considered as having been brought against the applicant company.
(...)
None of the proceedings complained of can be considered to have been concerned with "the determination of [a] criminal charge" against the applicant company; accordingly, Article 6 (art. 6) of the Convention did not apply in this respect."
Het EHRM merkte tot slot nog op dat Agosi AG zich enkel had geconcentreerd op de 'criminal charge' en geen beroep had gedaan op schending van 'civil rights and obligations'.(26) De zaak Agosi verschilt evenwel van de onderhavige WAHV-zaak omdat Agosi BV zelf geen gedraging had gepleegd die aanleiding zou kunnen zijn voor een 'criminal charge' tegen Agosi. Agosi ondervond de consequenties van de delicten die anderen hadden gepleegd. Maar het beginsel staat wel vast; er moet een 'criminal charge' tegen een persoon bestaan wil die persoon de bescherming van art. 6 EVRM kunnen inroepen.
Dat beginsel is bevestigd in de beslissing van het EHRM in de zaak Hozee, waarin verdachte Hozee uit de fiscale boeten die aan zijn BV's waren opgelegd niet mocht concluderen dat ook tegen hém een 'criminal charge' bestond:
"Applying these principles to the facts before it, the Court notes that even if a fiscal penalty or tax surcharge may in certain circumstances be considered a criminal charge within the meaning of Article 6 § 1 of the Convention (see the Bendenoun v. France judgment of 24 February 1994, Series A no. 284, p. 20, § 47), the penalty in the instant case was imposed by the tax authorities at the end of 1981 on the applicant's companies and not on him personally."
Hozee was niet zoals Agosi AG als een onschuldige buitenstaander aan te merken. Hozee is immers veroordeeld voor het feitelijk leiding geven aan valsheid in geschrift en belastingfraude, gepleegd door zijn BV's.(27) De vergelijking van de zaak Hozee met de onderhavige WAHV-zaak ligt dan ook eerder voor de hand dan vergelijking van de zaak Agosi.
Uit de zaak Hozee blijkt nogmaals dat een sanctie, aan de een opgelegd en (indirect) een derde rakend, voor deze derde nog geen 'criminal charge' oplevert. Dit standpunt hangt ook de Hoge Raad aan, hetgeen kan blijken uit de rechtspraak van de Hoge Raad over het aanvangspunt van de redelijke termijn.
6.2. De termijn waarop art. 6, eerste lid, EVRM het oog heeft, vangt volgens de Hoge Raad aan op het moment dat vanwege de Nederlandse Staat jegens de betrokkene een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem ter zake van een bepaald strafbaar feit door het openbaar ministerie een strafvervolging zal worden ingesteld.(28) Ook volgens de Hoge Raad levert de omstandigheid dat aan het bedrijf van een verdachte administratieve boeten zijn opgelegd op zichzelf niet een gegeven op waaraan de verdachte redelijkerwijze de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een strafvervolging zal worden ingesteld ter zake van de feiten waarop die administratieve boeten zijn gebaseerd.(29) Evenmin mag uit stappen van niet bij de strafvervolging betrokken organisaties, instanties of personen worden geconcludeerd tot het bestaan van een 'criminal charge'.(30) En degene die niet een 'criminal charge' moet torsen heeft geen claim op het in art. 6 lid 1 EVRM besloten liggende recht op toegang tot de rechter.
De beslissing van het hof doorbreekt ook dit stelsel. Degene die met de kentekenhouder is overeengekomen deze kentekenhouder te vrijwaren voor boeten zal deze uiteindelijk moeten betalen. Maar deze betalingsverplichting komt voort uit een contractuele relatie. Er is geen sprake van dat de overheid direct een sanctie oplegt aan de derde die de overheid ook met alle haar ten dienste staande machtsmiddelen tot uitvoering kan brengen. Hoogstens kan er een burgerrechtelijk conflict tussen kentekenhouder en derde ontstaan, ter beslechting waarvan een van beide partijen zich dan tot de rechter kan wenden. Tot zover gaat de garantie van art. 6 EVRM.
7. De parkeerbelasting in de Gemeentewet
7.1. Wellicht heeft het hof zich laten inspireren door HR 14 juli 2000, BNB 2000, 84, waarin de Hoge Raad overweging 4.4 opent met dezelfde twee volzinnen die het hof bezigt onder overweging 3.5. Deze zaak betrof een gemeentelijke parkeerheffing. Voordat de relevantie van deze fiscale zaak voor de uitleg van de WAHV kan blijken is het zinvol eerst de regeling van de gemeentelijke parkeerbelastingen aan een nadere beschouwing te onderwerpen.
7.2. De Gemeentewet kent thans in art. 225 een mogelijkheid van heffing van parkeerbelasting. De inhoud van deze bepaling is als volgt:
"1. In het kader van de parkeerregulering kunnen de volgende belastingen worden geheven:
a. een belasting ter zake van het parkeren van een voertuig op een bij de belastingverordening dan wel krachtens de belastingverordening in de daarin aangewezen gevallen door het college te bepalen plaats, tijdstip en wijze;
b. (...)
2. (...)
3. De belasting, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, wordt geheven van degene die het voertuig heeft geparkeerd.
4. Als degene die het voertuig heeft geparkeerd wordt mede aangemerkt degene die de belasting voldoet dan wel te kennen geeft of heeft gegeven de belasting te willen voldoen.
5. Zolang geen voldoening van de in het eerste lid, onderdeel a, bedoelde belasting heeft plaatsgevonden wordt de houder van het voertuig aangemerkt als degene die het voertuig heeft geparkeerd. Met betrekking tot een motorrijtuig dat is ingeschreven in het kentekenregister, bedoeld in de Wegenverkeerswet 1994, wordt als houder aangemerkt degene op wiens naam het voor het motorrijtuig opgegeven kenteken ten tijde van het parkeren in het register was ingeschreven. De tweede volzin vindt geen toepassing indien:
a. blijkt dat ten tijde van het parkeren een ander in het kentekenregister had moeten staan ingeschreven, in welk geval die ander wordt aangemerkt als degene die het voertuig heeft geparkeerd;
b. een voor ten hoogste drie maanden aangegane huurovereenkomst wordt overgelegd waaruit blijkt wie ten tijde van het parkeren ingevolge deze overeenkomst de huurder van het voertuig was, in welk geval de huurder wordt aangemerkt als degene die het voertuig heeft geparkeerd.
6. De belasting wordt niet geheven van degene die ingevolge het vijfde lid is aangemerkt als degene die het voertuig heeft geparkeerd, indien deze aannemelijk maakt dat ten tijde van het parkeren een ander tegen zijn wil van het voertuig gebruik heeft gemaakt en dat hij dit gebruik redelijkerwijs niet heeft kunnen voorkomen.
7. (...)
8. (...) "
7.3. De Gemeentewet is explicieter dan de WAHV over de positie van de kentekenhouder voor het geval geen voldoening van de verschuldigde belasting heeft plaatsgevonden. In dat geval geldt de houder van het voertuig als degene die het voertuig heeft geparkeerd.(31) De houder kan aan aansprakelijkheid ontsnappen onder meer wanneer een ander tegen de wil van de houder van het voertuig gebruik heeft gemaakt of wanneer het voertuig voor een periode korter dan drie maanden is verhuurd. Die bepaling berustte oorspronkelijk - evenals art. 5 WAHV - op de gedachte dat de houder in beginsel aansprakelijk kan worden gesteld voor hetgeen er met zijn motorvoertuig gebeurt.(32) Uit de wetsgeschiedenis valt op te maken dat de wetgever zich bij het concipiëren van deze belastingregels heeft laten inspireren door de WAHV:
"Omtrent de positie van de kentekenhouder is inmiddels het nodige gezegd in het kader van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften.
Wij verwijzen in het bijzonder naar het gestelde in de memorie van antwoord bij dat wetsvoorstel omtrent verkoop en diefstal van het voertuig en omtrent het gebruik ervan door familieleden (Tweede Kamer 1987-1988, 20 329, nr. 6, blz. 11-12). De aldaar gegeven redenering komt er in het kort op neer dat de kentekenhouder in beginsel aansprakelijk mag worden gehouden voor hetgeen er met zijn voertuig geschiedt. Dit houdt in dat de kentekenhouder in geval van verkoop van zijn auto door middel van overlegging van het bewijs van overschrijving van het kenteken zal moeten aantonen dat de auto ten tijde van het parkeren niet meer op zijn naam was gesteld, respectievelijk door overlegging van een afschrift van het proces-verbaal dat de auto is gestolen. Indien de auto vrijiwillig aan een huisgenoot ter beschïkking wordt gesteld, loopt de kentekenhouder daarmee het risico dat hij de door de huisgenoot verschuldigde maar niet betaalde parkeerbelasting voor zijn rekening moet nemen. De vraag of, dan wel hoe de kentekenhouder het verschuldigde bedrag van zijn huisgenoot wil terugvorderen, wordt beheerst door de regels van het burgerlijk recht. In die vraag behoeft de overheid nïet te treden."(33)
7.4. Vergelijking van de tekst van art. 225 Gemeentewet en de tekst van de artikelen 5 en 8 WAHV leert evenwel dat beide regelingen niet exact overeenkomen. Bovendien zijn verschillende interpretaties van art. 225 Gemeentewet denkbaar. De leden 3, 4 en 5 van art. 225 Gemeentewet kunnen aldus worden gelezen, dat in de eerste plaats belastingplichtig is degene die feitelijk parkeert, dat mede als parkeerder geldt degene die betaalt (bijvoorbeeld een passagier), en dat uiteindelijk de houder geacht wordt te hebben geparkeerd als de belasting niet blijkt te zijn betaald. De houder wordt dan geacht te hebben geparkeerd, ook al wordt de feitelijke parkeerder inmiddels bekend. Alleen wanneer die feitelijk parkeerder (alsnog) de belasting voldoet is de houder parkeerder áf. Als de belasting niet wordt voldaan verdringt het gefingeerd parkeerderschap van de houder de belastingplicht van de (inmiddels wellicht bekende maar niet betalende) feitelijke parkeerder en kan de houder slechts op de in het vijfde en zesde lid van art. 225 Gemeentewet aangewezen wijze aan zijn belastingplicht ontkomen.
Een tweede mogelijke uitleg is dat de belasting wordt geheven van degene die het voertuig heeft geparkeerd, en dat als degene die het voertuig heeft geparkeerd mede worden aangemerkt degene die de belasting voldoet én - bij gebreke van voldoening - de houder van het voertuig.(34) Dat betekent dat er tegelijkertijd meerdere belastingplichtigen kunnen zijn onder wie de houder. Als een voertuig zonder bestuurder wordt aangetroffen terwijl geen parkeerbelasting is betaald zal als belastingplichtige dan kunnen gelden degene die het voertuig feitelijk heeft geparkeerd, maar ook de houder van het voertuig.
De eerste uitleg van art. 225 Gemeentewet sluit naar mijn mening het beste aan bij het stelsel van kentekenaansprakelijkheid in de WAHV.
7.5. De uitleg van art. 225 Gemeentewet - één of meer belastingplichtigen - is van belang omdat het - via art. 253 Gemeentewet - verschil maakt of er meerdere belastingplichtigen zijn dan wel slechts één.
In 1997 is art. 253 Gemeentewet gewijzigd. Deze wijziging trad overigens in werking nádat het belastbaar feit dat onderwerp was van HR 14 juli 2000, BNB 2000, 84c zich had voorgedaan. Het stelsel dat oorspronkelijk gold voor de onroerende-zaakbelasting en de baatbelastingen werd door deze wijziging uitgebreid naar andere gemeentelijke belastingen. Dat stelsel biedt aan derden-belanghebbenden een eigen processuele positie.(35) Artikel 253 Gemeentewet luidt als volgt:
"1. Indien ter zake van hetzelfde voorwerp van de belasting of hetzelfde belastbare feit twee of meer personen belastingplichtig zijn, kan de belastingaanslag ten name van een van hen worden gesteld.
2. (...)
3. De belastingschuldige die de belastingaanslag heeft voldaan kan hetgeen hij meer heeft voldaan dan overeenkomt met zijn belastingplicht verhalen op de overige belastingplichtigen naar evenredigheid van ieders belastingplicht.
4. Een bezwaarschrift als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de Algemene wet kan mede worden ingediend door een belastingplichtige als bedoeld in het eerste lid wiens naam niet op het aanslagbiljet staat vermeld. Artikel 23, tweede lid, van de Algemene wet is van overeenkomstige toepassing.
5. Van het derde lid kan bij overeenkomst worden afgeweken."
In HR 14 juli 2000, BNB 2000, 284c was een naheffingsaanslag opgelegd aan de leasemaatschappij van de auto die was geparkeerd. De bestuurster van de auto diende een bezwaarschrift in. De Hoge Raad achtte haar in beginsel ontvankelijk, omdat zij recht had op toegang tot de rechter. Volgens Snoijnk liep de Hoge Raad aldus op de uitbreiding van art. 253 Gemeentewet vooruit. De Hoge Raad doet inderdaad blijken dat volgens hem naast de houder van het voertuig dat belastingplichtig is geparkeerd ook degene die daadwerkelijk heeft geparkeerd belastingplichtig is, maar dat slechts één aanslag kan worden opgelegd aan één van de belastingplichtige personen.(36) En omdat de Hoge Raad hier het bestaan van meerdere belastingplichtigen aanvaardt komt (het ten tijde van de gedraging nog in te voeren) art. 253 Gemeentewet in beeld. Inzake de gemeentelijke parkeerverordening lijkt de Hoge Raad dus gekozen te hebben voor de tweede uitleg van art. 225 Gemeentewet. Het hof Leeuwarden is de Hoge Raad gevolgd, maar dan op het terrein van de WAHV.
7.6. De vraag is of deze stap van het hof niet te ver gaat. Mijns inziens zijn er verschillen tussen beide stelsels aan te wijzen die leiden tot een verschil in beoordeling, hoewel de regeling in de Gemeentewet geïnspireerd is op de WAHV. Artikel 225 lid 5 Gemeentewet stelt de houder van het voertuig aan de bestuurder ervan gelijk. De houder wordt geacht de parkeerder te zijn geweest. De grondslag voor de belastingplicht van de houder en bestuurder is dezelfde; de belastingplichtige gedraging. De fiscale aansprakelijkheid van de houder berust niet op een eigen grondslag. In art. 253 Gemeentewet is ten behoeve van de heffing en invordering in geval van meerdere belastingplichtigen een procedure geïntroduceerd met een wettelijk regresrecht voor de belastingplichtige die het volledige bedrag aan verschuldigde belasting voor zijn rekening heeft genomen.
Zo een voorziening is in de WAHV niet getroffen omdat, dunkt mij, de wetgever geen situatie heeft willen doen ontstaan waarin meerdere personen op dezelfde grondslag gelijktijdig aansprakelijk zijn. Als de bestuurder niet aanstonds bekend is, is de kentekenhouder het haasje. In de WAHV is evenwel niet tot uitdrukking gebracht, zoals de Gemeentewet wél is gedaan, dat de houder geacht wordt de bestuurder te zijn geweest. Aanvankelijk werd in de wetsgeschiedenis de risico-aansprakelijkheid in de WAHV evenals in de Gemeentewet gebaseerd op de fictie dat de houder dan maar geacht werd te hebben geparkeerd. Maar tijdens de totstandkoming van de WAHV verflauwt dat beeld allengs en krijgt de aansprakelijkheid van de houder een wat andere kleur. Hij wordt niet meer aansprakelijk gehouden omdat hij geacht wordt zelf te hebben bestuurd, maar hij wordt aansprakelijk gehouden omdat hij verantwoordelijk wordt geacht voor wat er met het voertuig gebeurt. Er wordt geen eigen gedraging van de houder meer gefingeerd, maar het risico van andermans gedraging komt op hem te rusten. De bestuurder komt daarna helemaal niet meer in beeld, tenzij de officier op de voet van art. 8 de beschikking tegen de kentekenhouder vernietigt. Alsdan kan de officier van justitie de sanctie alsnog aan de bestuurder opleggen. Als in andere gevallen de sanctie aan de kentekenhouder wordt opgelegd en daarna de identiteit van de ware bestuurder bekend wordt is dat geen grond voor vernietiging van de beschikking tegen de kentekenhouder.(37)
Of de kentekenhouder de hem opgelegde sanctie kan verhalen op degene die de verkeersgedraging heeft gepleegd wordt beheerst door de contractuele verhouding tussen beiden.(38) Op de kentekenhouder rust een risicoaansprakelijkheid voor wat er met het voertuig gebeurt, op de bestuurder rust direct de aansprakelijkheid voor de foutieve gedraging. Het ligt in de lijn van deze scheiding van aansprakelijkheden dat - bij gebreke van een wettelijke voorziening - de Hoge Raad oordeelde dat de beschikking opgelegd aan de kentekenhouder/lessor niet door de lessee kán worden aangevochten:
"Art. 6 WAHV stelt beroep tegen de oplegging van een administratieve sanctie open uitsluitend voor degene tegen wie de beschikking is gericht, te weten in het onderhavige geval De Lage Landen Translease BV. De beslissing van de officier van justitie gegeven op het beroep van een ander - S. - is daarom niet een beslissing als bedoeld in art. 9 WAHV waartegen beroep is opengesteld bij de kantonrechter."(39)
8. De mogelijkheden voor de bestuurder/gebruiker/lessee
8.1. Bij de totstandkoming van de WAHV is de suggestie gedaan dat de lessee in het kentekenregister wordt opgenomen als degene aan wie het kenteken is opgegeven, d.w.z. als degene aan wie een kentekenbewijs of een deel II is afgegeven (art. 2 lid 2 juncto art. 6 lid 1 Kentekenreglement). De lessee is geen eigenaar en zal dus in het kentekenregister als houder moeten worden aangemerkt, als degene die het motorrijtuig "anders dan als eigenaar of bezitter, tot duurzaam gebruik onder zich heeft" (art. 1 lid 1 onder o WVW 1994). Dat brengt evenwel de administratieve rompslomp van art. 26 en art. 28 Kentekenreglement met zich, waar lessor en lessee niet op zitten te wachten. Er kunnen allerlei verwikkelingen optreden omdat de lessor aansprakelijk is voor verplichtingen die gewoonlijk op de kentekenhouder drukken, bijvoorbeeld het betalen van wegenbelasting, de verantwoordelijkheid voor de APK. Voorts is de lessee vaak ook een zelfstandig bedrijf dat de geleasde auto's weer aan zijn werknemers ter beschikking stelt. Ook blijft het probleem bestaan van de geregistreerde houder die de auto voor even aan een derde uitleent.
Deze mogelijkheid is dus of omslachtig of niet voldoende.
8.2. Als de lessee bezwaren heeft tegen de aan de kentekenhouder opgelegde en aan hem doorberekende sanctie zal hij moeten bewerkstelligen dat de kentekenhouder zélf beroep instelt. Op die mogelijkheid heeft de minister bij de totstandkoming van de WAHV uitdrukkelijk gewezen.(40) Een andere mogelijkheid is dat de lessee zich van een machtiging van de kentekenhouder voorziet en aldus als gemachtigde beroep instelt tegen de beschikking. Die mogelijkheid heeft de Hoge Raad al enige malen aangestipt:
"In een geval waarin het beroepschrift, waarbij beroep wordt ingesteld bij de Officier van Justitie, is ingediend door een ander dan de betrokkene (de leasemaatschappij, AM) - waarbij in het onderhavige geval kennelijk een rol heeft gespeeld dat R. L. (de bestuurder, AM) zich als de meest gerede partij beschouwde om namens de kentekenhouder verweer te voeren - zonder dat daarbij een volmacht van de betrokkene is gevoegd, brengen beginselen van een behoorlijke procesorde mee dat de Officier van Justitie de indiener van dat beroepschrift in de gelegenheid stelt alsnog een volmacht over te leggen. Weliswaar heeft de Officier van Justitie blijkens het hiervoren onder 3.1 sub (iii) weergegevene de betrokkene in de gelegenheid gesteld een volmacht over te leggen, doch de stukken houden niets in waaruit blijkt dat zodanige gelegenheid is geboden aan R. L., zodat het ervoor moet worden gehouden dat zulks niet is geschied."(41)
8.3. Men kan zich daarbij afvragen of de gemachtigde, die voor de kentekenhouder optreedt, zich enkel op de 'kentekenhoudersverweren' van art. 8 WAHV kan beroepen, of zich ook kan beroepen op alles waarmee de officier van justitie in zijn toetsing volgens art. 7 WAHV rekening kan houden. Ik merk in dit verband op voorhand op dat de gronden waaraan de officier van justitie tot 1 januari 1994 volgens art. 7 lid 2 (oud) WAHV kon toetsen limitatief waren opgesomd. Met de invoering van de Awb is deze limitatieve opsomming in art. 7 losgelaten. Dat heeft consequenties voor de toetsing door de kantonrechter. Deze beoordeelt immers de beslissing van de officier van justitie. Als de limitatieve beroepsgronden voor de officier van justitie zijn weggevallen en deze de eerdere beslissing in volle omvang toetst,(42) lijkt het niet zinvol de kantonrechter, die de beslissing van de officier van justitie weer moet toetsen, wél aan beperkte toetsingsgronden te binden. Maar ook als men zou verdedigen dat de toetsingsbevoegdheid van de officier van justitie dient te zijn afgestemd op die van de kantonrechter zoals in art. 9 lid 2 WAHV aangeduid,(43) biedt art. 9 lid 2 onder b WAHV aan officier van justitie en kantonrechter alle ruimte om rekening te houden met de bijzonderheden van het concrete geval.
Er zijn een aantal argumenten waarom de zojuist gestelde vraag in de tweede zin dient te worden beantwoord.
De kentekenhouder is in de eerste plaats volgens de wetsgeschiedenis verantwoordelijk voor wat er met zijn voertuig gebeurt. Hij wordt wel niet geacht zélf te hard gereden te hebben, maar draagt wel het risico wanneer er met zijn auto te hard gereden is. Indien de gedraging onder zodanige omstandigheden is verricht dat het niet redelijk is de volledige verantwoordelijkheid daarvoor bij de bestuurder te leggen (bijvoorbeeld; de onbekend gebleven bestuurder rijdt door rood omdat er op de auto wordt geschoten) kan de volle verantwoordelijkheid ook niet op de kentekenhouder worden afgeschoven. Hij draagt immers het risico voor de gedraging zoals die is verricht. De bezwaren aan art. 8 WAHV voor de kentekenhouder te ontlenen hebben de strekking dat de kentekenhouder niet aansprakelijk kán of mag worden gesteld voor hetgeen er met het voertuig dat op zijn naam staat is gebeurd. Maar dat de wetgever in art. 8 ontsnappingsmogelijkheden aan de kentekenhouder biedt wil niet zeggen dat buiten die mogelijkheden geen enkel ander verweer voor de kentekenhouder openstaat. De tekst van art. 9 lid 2 WAHV staat aan het honoreren van die andere verweren door de kentekenhouder gevoerd, niet in de weg. Evenmin vormt volgens mij het arrest van de Hoge Raad van 12 januari 1999, VR 1999, 141 een obstructie. In die zaak had de kantonrechter de aan de kentekenhouder opgelegde sanctie op nihil gesteld omdat de bestuurder onverwijld zijn personalia aan de officier bekend had gemaakt. Aldus heeft de kantonrechter volgens de Hoge Raad de omstandigheid, dat de bestuurder van het motorvoertuig waarmee de gedraging is verricht zich na de oplegging van de sanctie aan de officier bekend heeft gemaakt, tot de omstandigheden gerekend waarop art. 9 lid 2 onder b WAHV het oog heeft. Maar art. 9 lid 2 onder b WAHV moet in samenhang met de artikelen 5 en 8 WAHV worden beschouwd. Het oordeel van de kantonrechter gaf blijk van schending van het recht. Ik lees deze beslissing aldus, dat het zich bekendmaken van de werkelijke bestuurder nadat de sanctie is opgelegd in ieder geval geen omstandigheid is als waarvan art. 8 WAHV rept, maar evenmin een omstandigheid die de gedraging kenmerkt zoals art. 9 lid 2 onder b WAHV verlangt. De Hoge Raad wil niet dat via de band van art. 9 lid 2 onder b WAHV de aansprakelijkheid van de kentekenhouder, die volgens art. 5 en art. 8 WAHV niet wordt opgeheven als de bestuurder nadien bekend wordt, toch van deze wordt afgenomen.
In de tweede plaats zou de aanbeveling in de wetsgeschiedenis aan de bestuurder om de kentekenhouder zover te krijgen om in beroep te gaan geen enkel soelaas bieden als vervolgens in de procedure enkel de 'kentekenhoudersverweren' zouden kunnen worden gevoerd. Daar gaat het de feitelijk bestuurder immers niet om.
8.4. In de litteratuur wordt dezelfde mening aangehangen. Zo schrijft Rogier:
"Ziet de aangewezen ambtenaar geen reden om af te zien van (een aankondiging van een) beschikking of is de constatering van de gedraging "op kenteken" geschied, dan geeft slechts het instellen van beroep de betrokkene de gelegenheid om zich op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur te beroepen. Als de OvJ tot de conclusie komt dat een van deze beginselen geschonden is, dient hij de eerder gegeven beschikking te vernietigen."(44)
Hetzelfde geldt zijns inziens voor het beroep op de kantonrechter.(45)
Ook Simmelink beveelt de bestuurder/niet-kentekenhouder aan zich door de kentekenhouder te laten machtigen om in beroep te gaan opdat de bestuurder aldus in de WAHV-procedure zijn zegje zal kunnen doen.(46) Eerder schreef Barels al dat de kentekenhouder zich uiteraard kan beroepen op omstandigheden die de gedraging als zodanig zouden kunnen verklaren, of op financiële omstandigheden.(47) Als dat geldt voor de kentekenhouder gaat dat ook op voor zijn gemachtigde. Als de bestuurder inderdaad als gemachtigde van de kentekenhouder kan optreden als ware de beschikking tegen hemzelf gericht, dan is zijn positie van de waarborgen voorzien die het hof hem toebedeelt, maar dan zonder een doorbreking van het wettelijk stelsel. Evenals vrijwaringsclausules in leasecontracten de gewoonste zaak van de wereld zijn zouden machtigingen in verband met die vrijwaringen standaard in die contracten kunnen worden opgenomen.
9. Bezwaren tegen de beslissing van het hof
9.1. De opening die het hof biedt zet deuren naar de rechter open waarvan men zich geredelijk af kan vragen of die niet beter op slot kunnen blijven, althans of het niet aan de wetgever is eventueel een toegangsvoorziening te treffen. Want het komt mij voor dat de visie die het hof heeft ontwikkeld niet beperkt is tot de situatie dat de verhuurder de gebruiker van het gehuurde motorrijtuig aanspreekt. Degene die rijdt met een auto waarvan het kentekenbewijs niet deugt is op grond van art. 36 lid 6 WVW 1994 aansprakelijk. Tevens is de eigenaar die met de auto laat rijden strafrechtelijk aansprakelijk. De lessee die wordt aangehouden en bekeurd vanwege een onvolkomenheid in het kentekenbewijs van de geleasde auto zal de betaalde boete wellicht op grond van een vrijwaringsclausule in het leasecontract bij de leasemaatschappij kunnen terugvorderen. Omdat de leasemaatschappij de eerstaangewezene is om ervoor te zorgen dat het kentekenbewijs in orde is zal vermoedelijk het Leeuwarder hof van oordeel zijn dat ook de leasemaatschappij tegen de veroordeling van de bestuurder/lessee in beroep kan. Maar waarom de grens leggen bij de WAHV? Ook in gewone strafzaken zijn situaties voorstelbaar waarin degene die de verboden gedraging heeft verricht en te wiens laste de sanctie zal komen geen toegang tot de rechter heeft. Als de bestuurder van een geleende onverzekerde auto wordt vervolgd (art. 30 lid 4 WAM) en niet de kentekenhouder zal de laatste geen toegang tot de rechter hebben, ook al heeft de kentekenhouder met de bestuurder afgesproken dat hij de aan de bestuurder opgelegde geldboete voor zijn rekening neemt. Als een onderneming onvoldoende maatregelen neemt om te voorkomen dat haar werknemers wettelijke verplichtingen veronachtzamen en in de arbeidsovereenkomst heeft doen opnemen dat vanwege deze verzuimen aan de onderneming opgelegde boeten (deels) op het loon van de onachtzame werknemer in mindering worden gebracht zal, weer in de gedachtegang van het hof, de werknemer zich in hoger beroep toch ook tegen de veroordeling van de rechtspersoon moeten kunnen keren.
De afbakening van de grenzen van de toegang tot de rechter voor een derde is gecompliceerd en dwingt tot keuzes van rechtspolitieke aard. Als er al een rechtstekort zou bestaan is het niet aan de rechter maar aan de wetgever om daarin te voorzien.
9.2. De beslissing van het hof Leeuwarden voert ook tot allerlei processuele complicaties waarop Simmelink al heeft gewezen.(48) De mogelijkheid bestaat immers dat meerdere subjecten bezwaar maken tegen dezelfde beschikking. Bij een constatering op kenteken zal de kentekenhouder wel als eerste met de beschikking bekend zijn. Als de kentekenhouder niet binnen een termijn van zes weken beroep bij de officier van justitie heeft ingesteld krijgt de beschikking de schijn van onaantastbaarheid. Tot wanneer heeft de lessee/bestuurder de gelegenheid om tegen de beschikking in het geweer te komen? Hangt de lengte van die termijn af van de willekeur van de lessor? De lessee zal immers niet eerder beroep kunnen aantekenen dan vanaf het moment waarop hij, doorgaans door de kentekenhouder, op de hoogte is gesteld van het feit dat geconstateerd is dat met het bij hem in gebruik zijnde motorrijtuig een verkeersovertreding is begaan. Wordt aldus de administratieve afdoening van de verkeersovertreding niet afhankelijk gemaakt van omstandigheden die daarbij geen rol zouden dienen te spelen, bijvoorbeeld van de verhouding tussen de lessor en de lessee, de mate waarin de administratie van de lessor deze in staat stelt snel en adequaat te reageren? Hoe is de positie van de kentekenhouder die de boete volledig heeft betaald als nadien op het beroep van de lessee de boete wordt gematigd? Hoe is de situatie als de lessee een derde een dag in de te zijner beschikking gestelde auto heeft laten rijden onder voorwaarde dat die derde financieel zal opdraaien voor alle verkeersovertredingen die hij met die auto op die dag begaat? Geldt dan voor de derde niet evenzeer de bescherming die het hof voor de lessee in gedachten heeft? Mut. mut. geldt hetzelfde wanneer de lessee een onderneming is die de geleasde auto aan haar werknemers ter beschikking stelt. Kan de lessee/gebruiker zich ook nadat de kantonrechter uitspraak heeft gedaan in de zaak tegen de kentekenhouder 'rauwelijks' wenden tot het Gerechtshof te Leeuwarden? Betekent het recht op toegang tot de rechter dat de betrokken derde geen beroep bij de officier van justitie kan instellen en zich rechtstreeks tot de kantonrechter dient te wenden? Denkbaar is ook dat kentekenhouder en lessee afzonderlijk van elkaar in beroep gaan en hetzelfde verweer voeren en dat uiteindelijk het verweer in de ene zaak anders wordt beoordeeld dan in de andere zaak.
Het openstellen van een rechtsgang voor degene tegen wie de beschikking niet is gericht kent kortom zoveel haken en ogen dat het mij onwenselijk voorkomt dat de rechter in deze materie op eigen houtje een voorziening treft.
10. Het feit dat het hof ook de appelgrens van art. 14 WAHV heeft doorbroken laat ik onbesproken. In mijn visie is immers de beslissing om de bestuurder toegang tot de rechter te verlenen hoewel de beschikking hem niet geldt onjuist. Omdat de bestuurder niet op eigen titel toegang tot de rechter heeft blijft art. 14 WAHV volkomen buiten beeld.
11. Ik ben van oordeel dat het hof Leeuwarden het recht heeft geschonden door het in de WAHV neergelegde rechtsmiddelensysteem te doorbreken en door een 'criminal charge' aan te nemen waar deze niet bestaat. Daarop voortbouwend heeft het hof toegang tot de rechter verleend in een geval waarin het recht niet in zodanige toegang voorziet.
12. In dit licht stel ik als middel van cassatie voor:
Schending dan wel verkeerde toepassing van het recht, in het bijzonder van de artikelen 4, 5, 6, 8, 9 en 14 WAHV, benevens van art. 6 lid 1 EVRM, alsmede verzuim van op straffe van nietigheid in acht te nemen vormen, doordat het hof de betrokken bestuurder ontvankelijk heeft geacht in zijn ingestelde hoger beroep en heeft geoordeeld dat de kantonrechter betrokkene niet wegens het ontbreken van een machtiging van de kentekenhouder niet-ontvankelijk mocht verklaren, zulks ten onrechte omdat het hof daarbij blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien de bestuurder van een motorrijtuig waarmee een volgens de WAHV af te handelen gedraging is verricht terwijl niet aanstonds is vastgesteld wie de bestuurder was, niet onderworpen wordt aan een 'criminal charge' als de kentekenhouder, tegen wie de beschikking wordt gericht, de door hem betaalde administratieve boete van de bestuurder terugvordert en aangezien de WAHV niet voorziet in het instellen van rechtsmiddelen tegen een administratieve beschikking voor degene tegen wie die beschikking niet is gericht.
13. Op grond van vorenstaande moge ik vorderen dat Uw Raad
1. het bestreden arrest in het belang der wet zal vernietigen,
2. op de voet van art. 456 lid 3 Sv de rechtspunten zal beslissen,
3. zal verstaan dat het door Uw Raad te wijzen arrest geen nadeel zal toebrengen aan daaruit door de genoemde betrokkene verkregen rechten.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
1 Kamerstukken II 1987/88, 20329, A, p.1.
2 Kamerstukken II 1987/88, 20329, B, p.21/22.
3 Kamerstukken II 1987/88, 20329, B, p.22.
4 Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3, p.11.
5 Kamerstukken II 1985/86, 19405.
6 Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3, p.42.
7 Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3, p.44.
8 Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 5, p.4.
9 Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 5, p.11.
10 Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 6, p.11/12.
11 Kamerstukken II 1988/89, 20329, nr. 9, p.4, 5 en 6. Zie ook Kamerstukken I 1988/89, 20329, nr. 158b, p.4.
12 Kamerstukken II 1988/89, 20329, nr. 13.
13 Handelingen II 49-4948/4949.
14 Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 6, p.22.
15 Handelingen II 49-4950.
16 Handelingen II 49-4958.
17 Handelingen II 49-4963.
18 Handelingen II 49-4963.
19 Vgl. de aanhef van art. 6 lid 1 WAHV; Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3, p.41, p.42.
20 Vgl. art. 9 lid 1 aanheft WAHV; Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3, p.44.
21 Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 6, p.11/12.
22 Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 6, p.13.
23 EHRM 20 oktober 1997, NJ 1998,758 (Serves).
24 EHRM 27 februari 1980, 6903/75, Series A nr. 35 (Deweer); EHRM 10 december 1982, NJ 1987,828 § 52 (Foti); EHRM 10 december 1982, 8304/78, § 34 (Corigliano).
25 Idem M. Viering, Het toepassingsgebied van artikel 6 EVRM, p.188. Wel maakt Viering de opmerking dat sommige systemen de mogelijkheid aan de ene burger bieden de verdachte direkt zonder tussenkomst van een vervolgende autoriteit voor het gerecht te ontbieden. Wanneer er van zo een citation directe door de benadeelde partij sprake is wordt de strafrechter ingeschakeld niet door de overheid,maar door de benadeelde burger. Ook die inschakeling door de burger houdt een 'criminal charge' in.
26 EHRM 24 oktober 1986, Series A, nt. 108.
27 HR NJ 1993,319.
28 HR NJ 1988,617; HR NJ 1988,861; HR NJ 2001,721; HR 19 maart 2002, NJB 2002,67, p.905
29 HR NJ 1998,104.
30 HR NJ 1995,622.
31 Aanvankelijk opgenomen in art. 227a, nadien hernummerd tot art. 226.
32 Kamerstukken II, 1985/86, 19405, nr. 3, p. 10.
33 Kamerstukken II 1989/90, 19405, nr. 12, p. 4/5.
34 Dat deze uitleg niet zo buitenissig is blijkt wel uit de tekst van de de Verordening parkeerbelastingen 1995 van de gemeente Alphen aan den Rijn, waarover het in BNB 2000/284c ging. Artikel 3 van die verordening luidt aldus:
"Artikel 3
1. De belasting bedoeld in artikel 2, onderdeel a, wordt geheven van degene die het voertuig heeft geparkeerd.
2. Als degene die het voertuig heeft geparkeerd wordt mede (mijn onderstreping, AM) aangemerkt:
a. degene die de belasting voldoet, dan wel te kennen geeft of heeft gegeven de belasting te willen voldoen;
b. zolang geen voldoening van de belasting genoemd in artikel 2, onderdeel a, heeft plaatsgevonden: de houder van het voertuig (...)."
35 In zijn noot in BNB wijst Snoijnk op het feit dat de Hoge Raad al in 1989 aan een ander dan de belastingplichtige de mogelijkheid van bezwaar heeft geboden toen die ander rechtstreeks belanghebbende bij de aanslag was omdat haar vermogensbestanddelen ook in de aanslag waren betrokken. De wetgever heeft daarop het hiaat in de rechtsbescherming van de derde-rechthebbende gedicht door in 1993 het huidige tweede lid van art. 23 AWR het licht te doen zien. Enige jaren later zijn de gedecentraliseerde belastingregelingen in bijvoorbeeld de Provincie- en Gemeentewet aangepast. Snoijnk doelt op art. 253 lid 4 Gemeentewet dat bepaalt dat een bezwaarschrift ook kan worden ingediend door de medebelastingplichtige van de degene op wiens naam een belastingaanslag is vermeld. De inlassing van het vierde lid in art. 253 Gemeentewet en van art. 232c in de Provinciewet zag op het geval dat meerdere personen belastingplichtig zijn, bijvoorbeeld omdat zij mede-eigenaren zijn van een zaak. Vgl.Kamerstukken II, 1995/96, 24771, nr. 3, p. 23/24. Weliswaar merkt de minister op p. 30 op dat ook bij andere belastingen dan de baatbelasting en de onroerende-zaakbelasting van meerdere belastingplichtigen sprake kan zijn, maar hij noemt de gemeentelijke parkeerbelastingen nergens. Maar art. 253 Gemeentewet maakt deel uit van de paragraaf die de heffing en invordering van de gemeentelijke belastingen regelt en waarin voor de gemeentelijke parkeerbelasting geen uitzondering is vastgesteld.
36 Rechtsoverweging 4.3:
"Het Hof heeft echter tevens vastgesteld (onderdeel 1 van zijn uitspraak) dat de naheffingsaanslag aan belanghebbende is opgelegd en is in zijn uitspraak daarvan verder uitgegaan. Het heeft klaarblijkelijk aangenomen dat terzake van hetzelfde belastbare feit meer dan één aanslag kan worden opgelegd. Dat is echter niet juist. Ter zake van hetzelfde belastbare feit kan slechts één aanslag worden opgelegd. Dit wordt nìet anders doordat in artikel 225, lid 5, met het oog op een praktische gang van zaken zolang geen voldoening van de belasting heeft plaatsgevonden, de houder als belastingplichtige is aangewezen.
Weliswaar kan met deze bepaling, gelet op de strekking ervan de invordering van parkeerbelastingen te vergemakkelijken, niet zijn bedoeld uit te sluiten dat de aanslag wordt opgelegd aan degene die het voertuig heeft geparkeerd, en dient deze bepaling dan ook zo te worden gelezen dat naast de houder ook degene die in artikel 225, lid 3, in de eerste plaats als belastingplichtige is aangewezen, als zodanig blijft aangemerkt (mijn cursivering, AM), maar dat laat onverlet dat slechts één aanslag kan worden opgelegd, aan één van de als belastingplichtige aangewezen personen."
37 HR NJ 1994,177
38 Aldus in grote lijnen ook HR NJ 1994,177.
39 HR NJ 1992,695.
40 Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 6, p.11/12.
41 HR 7 juni 1994, VR 1995,34; zie ook HR 1 november 1995, VR 1995,60.
42 Wegenverkeerswetgeving, (losbl.) onder redactie van A.M. Durieux, Band 4, comm. art. 6, p. 3.
43 Aldus M. Barels, Hoofdlijnen van de Wet Mulder, 2e druk, p. 38.
44 L.J.J. Rogier, Artikelsgewijs commentaar WAHV, 3e druk, p. 75.
45 Ibidem, p. 99. Zie ook J.W. van der Hulst, De WAHV en de AWB, in Opstellen over bestuursrecht, p. 91.
46 J. Simmelink, Hoger beroep in de WAHV, in DD 2002, p. 326.
47 Barels, Hoofdlijnen van de Wet Mulder, p. 24.
48 Zie zijn noot onder het arrest van het hof in VR 2002, p.18.