Conclusie
Nr. C 99/177 HR
Mr. Mok
Zitting 15 december 2000
Conclusie inzake
[Eiser], mede als vertegenwoordiger van de maatschap [..] en van de v.o.f. [..]
tegen
DE STAAT (Ministerie van VROM)
Edelhoogachtbaar college,
1. FEITEN
1.1. Op 6 september 1988 is de Planologische Kernbeslissing (PKB) "Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen"(SBL) van kracht geworden. Ter uitvoering van dit besluit heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (V & W)op 25 oktober 1994 het Aanwijzingsbesluit luchtvaartterrein Maastricht (hierna: het A-besluit) en heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer het daarbij behorende RO-besluit op grond van art. 26 van Pro de Luchtvaartwet genomen.
Het A-besluit had betrekking op de uitbreiding van het vliegveld Zuid-Limburg(1) met een tweede start- en landingsbaan, de zogenaamde oost-westbaan.
1.2. In de nabijheid van de plaats waar de oost-westbaan was gepland, ligt de slachterij en de varkenshouderij van [eiser], eiser van cassatie. Uitvoering van het A-besluit zou, naar is aan te nemen, leiden tot onteigening van delen van de grond waarop [eiser] zijn bedrijf uitoefent(2).
[Eiser](3) heeft tegen het A-besluit een bezwaarschrift ingediend. Het A-besluit is toen ten dele herroepen en ten dele gewijzigd. Tegen de beslissingen op het bezwaarschrift heeft [eiser] beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
1.3.1. Bij uitspraak van 8 januari 1998 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak de bestreden beslissingen op bezwaar vernietigd.
De grond was dat het A-besluit niet berustte op een geldige PKB. De geldigheidsduur van de SBL was namelijk niet in overeenstemming met de daarvoor geldende wettelijke voorschriften verlengd(4).
1.3.2. De Afdeling zag echter geen aanleiding om ook het A-besluit en het RO-besluit te vernietigen, omdat niet op voorhand uitgesloten was dat alsnog een geldige grondslag onder deze besluiten zou worden gelegd.
Voorts kleefden aan deze besluiten niet zodanige ernstige gebreken dat deze niet zouden kunnen worden geheeld wanneer opnieuw op de bezwaarschriften zou worden beslist.
1.3.3. Zo zou volgens de Afdeling bestuursrechtspraak de geluidszonering binnen de grenzen van een geldende PKB moeten worden gebracht en een passende regeling moeten worden getroffen ter compensatie van het sinds 1978 ontbreken van een wettelijk voorgeschreven zonering voor de noord-zuidbaan.
Bovendien voorzag het A-besluit in een schadevergoedingsregeling, die aan belanghebbenden de mogelijkheid bood een voorschot te krijgen indien zij naar verwachting in aanmerking kwamen voor vergoeding van schade als gevolg van de voorgenomen activiteiten. Een aantal appellanten, onder wie [eiser], zouden - mede wegens de lange duur van de besluitvorming rondom de aanleg van de oost-westbaan - bij een herleving van de voorschotregeling zijn gediend.
1.3.4. De Afdeling heeft de Staat verplicht om binnen één jaar opnieuw op de bezwaren te beslissen.
1.4. Bij brief van 7 januari 1999 heeft de minister van V & W aan (onder meer) [eiser] bericht dat in principe was besloten om af te zien van de aanleg van de oost-westbaan en dat er een concept-besluit tot wijziging van het A-besluit in procedure zou worden gebracht, waarover de gelegenheid tot inspraak zou worden geboden.
De bezwaren tegen het A-besluit zouden in het licht van de beslissing om af te zien van de aanleg van de oost-westbaan worden heroverwogen. Door deze ontwikkelingen was het niet mogelijk gebleken de bezwaren nog voor 8 januari 1999(5) (binnen de door Afdeling gestelde termijn) af te doen.
1.5. Bij besluit van 28 april 2000, dus meer dan een jaar nadat het bestreden arrest gewezen is, is het oorspronkelijk A-besluit gewijzigd. De geplande Oost-West-baan is daarin geschrapt(6).
1.6.1. In verband met de tenuitvoerlegging van een EG-richtlijn(7) inzake de handel in vee en vlees in 1995 moest [eiser] de inrichting van zijn bedrijf aanpassen.
Bij brief van 4 april 1996 heeft [eisers] bank, de Rabobank, [eiser] bericht de hiervoor benodigde investeringen niet te zullen financieren vanwege de onzekere toekomst van het bedrijf in verband met de mogelijke aanleg van de oost-westbaan(8).
Op 15 april 1996 heeft de Rijksdienst voor de keuring van vee en vlees de slachterij van [eiser] (gedeeltelijk) gesloten(9).
1.6.2. In verband met de wijziging van het Varkensbesluit en de nieuwe Wet herstructurering varkenshouderij heeft [eiser] in 1996 de Rabobank opnieuw verzocht om financiering van de wettelijk verplichte aanpassingen van zijn bedrijf.
De bank heeft dit verzoek afgewezen(10) wegens de aanleg van de oost-westbaan, de conjuncturele omstandigheden en de branchesituatie.
1.7. Op 16 oktober 1997 heeft [eiser] de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak verzocht bij wege van voorlopige voorziening een redelijk voorschot vast te stellen voor de investeringen ten behoeve van de aanpassing van zijn varkenshouderij.
1.8.1. [Eiser] heeft op 19 november 1997 de Staat verzocht om vergoeding van de schade als gevolg van het A-Besluit en om een voorschot daarop van f 3.333.681,-.
In navolging van een advies van een commissie van deskundigen (Commissie-Van Ravels) heeft de minister van Verkeer en Waterstaat bij besluit van 27 februari 1998 aan [eiser] een voorschot toegekend van f 300.000,- vermeerderd met f 50.000,- per te onteigenen hectare. Aan deze voorschotregeling was een aantal voorwaarden verbonden.
1.8.2. [Eiser] heeft tegen dit besluit bezwaar aangetekend en een voorschot van f 7.228.000,- verzocht alsmede een voorschot op dit voorschot van f 500.000,-. De Staat heeft dit bezwaar afgewezen.
1.8.3. Op 29 september 1998 heeft [eiser] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak.
Bij besluit van 17 december 1999 heeft de minister van V & W in verband met de door het A-besluit veroorzaakte schade aan [eiser] een bedrag toegekend van f 1.665.584,11. Dit besluit maakt ingevolge art. 6:19 Awb Pro deel uit van de bij de Afdeling bestuursrechtspraak lopende procedure(11).
1.9. [Eiser] heeft op 9 oktober 1998 bij de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak verzocht bij wege van voorlopige voorziening de Staat te bevelen aan hem een bedrag van f 5.521.722 te betalen als voorschot op de vergoeding van de schade die hij had geleden en nog zou lijden als gevolg van het samenstel van voorbereidende handelingen, berichtgeving en besluitvorming dat is gericht op de aanleg van de oost-westbaan.
Bij uitspraak van 10 november 1998 heeft de voorzitter dit verzoek afgewezen(12).
1.10. Nadat de bank aan [eiser] had bericht geen betalingen meer te zullen verrichten om de kredietoverschrijdingen niet te laten oplopen, heeft de advocaat van [eiser] de Staat op 27 november 1998 gesommeerd over te gaan tot uitkering van het voorschot als vermeld in de beslissing van 27 februari 1998 alsmede tot vergoeding van de geleden en nog te lijden schade.
De Staat heeft bij brief van 30 november 1998 aan [eiser] bericht dat diens verzoek ervan uitging dat de aanleg van de oostwestbaan niet zou doorgaan en dat dit verzoek derhalve moest worden beschouwd als een nieuw verzoek. Een reactie kon binnen tien dagen worden verwacht.
1.11. Bij brief van 1 december 1998 heeft de bank aan [eiser] medegedeeld dat deze ervoor moet zorgen dat de aflossing van de hoofdsom zekergesteld zou worden en dat de overschrijding van de kredietlimiet onmiddellijk ongedaan werd gemaakt.
Op 10 december 1998 heeft de Staat aan [eiser] bericht dat aan hem een voorschot van f 300.000,- zou worden uitgekeerd.
2. VERLOOP PROCEDURE
2.1. [Eiser] heeft, op 1 december 1998, de Staat in kort geding gedagvaard voor de president van de rechtbank te Den Haag.
Hij heeft gevorderd voor recht te verklaren:
- primair dat de Staat de schade moest vergoeden die [eiser] had geleden en nog zou lijden als gevolg van het onrechtmatig genomen A-besluit van 25 oktober 1994,
- subsidiair dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door geen regeling of maatregelen te treffen die [eiser] in staat stellen zijn bedrijf op het bestaande niveau te handhaven ondanks de besluitvorming rondom de aanleg van de Oost-Westbaan,
- (zowel primair als subsidiair) om de Staat te veroordelen om bij wijze van voorschot onmiddellijk een bedrag van f 2.500.000,- te voldoen.
2.2. De president heeft bij vonnis van 18 december 1998 de gevorderde verklaringen voor recht afgewezen, omdat daarvoor in een procedure als de onderhavige geen plaats is.
Wel heeft zij de Staat, uitvoerbaar bij voorraad, veroordeeld, om bij wege van voorschot aan [eiser] een bedrag van f 472.500,- te voldoen. Omdat over het wel of geen doorgang vinden van de oost-westbaan nog geen weloverwogen besluit was genomen, baseerde de president haar oordeel op de situatie waarop het rapport van de Commissie-Van Ravels betrekking had.
2.3.1. De Staat is van dit vonnis in hoger beroep gekomen bij het gerechtshof in Den Haag en heeft geëist het bestreden vonnis te vernietigen, de vorderingen van [eiser] alsnog af te wijzen en deze te veroordelen tot terugbetaling van de op grond van het bestreden vonnis betaalde bedragen.
Hij heeft onder meer aangevoerd dat [eiser] niet-ontvankelijk was in zijn vordering, omdat de vorderingen tot schadevergoeding en tot betaling van een voorschot daarop hun grondslag vonden in het A-besluit en het op grond daarvan genomen besluit van 27 februari 1998. De Afdeling bestuursrechtspraak zou in deze de bevoegde rechter zijn.
2.3.2. In incidenteel appel heeft [eiser] gevorderd dat het hof, opnieuw rechtdoende, de Staat zou veroordelen tot betaling van een voorschot van f 2.590.000.
2.4. Bij arrest van 15 april 1999 heeft het hof het bestreden vonnis vernietigd, [eiser] in zijn vorderingen niet-ontvankelijk verklaard en hem veroordeeld tot terugbetaling van het door de Staat op grond van het vonnis van de president onverschuldigd betaalde bedragen.
2.5. [Eiser] heeft (tijdig) beroep in cassatie ingesteld. Het beroep steunt op een middel dat uit acht onderdelen bestaat.
3. HET BESTREDEN ARREST EN DE DAARTEGEN GERICHTE CASSATIEKLACHTEN
3.1. Hierna geef ik een samenvatting van de overwegingen van het arrest van het hof, voor zover deze in cassatie worden bestreden.
3.2.1. Het hof heeft in ro. 4, n.a.v. het niet-ontvankelijkheidsverweer van de Staat, overwogen dat voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van belang is of de vordering (van [eiser]) gebaseerd is op onrechtmatig handelen van de overheid, voor zover niet bestaande uit het nemen, handhaven of uitvoeren van besluiten die getoetst moeten worden door de bestuursrechter.
In hetgeen [eiser] de Staat verwijt heeft het hof geen concrete gedragingen kunnen vinden, die los van bestuursrechtelijke besluiten een onrechtmatige daad van de Staat zouden kunnen opleveren.
3.2.2. De primaire vordering is gebaseerd op onrechtmatigheid van het A-besluit wegens strijd met de wet. Deze moet primair worden getoetst door de bestuursrechter.
Dat laatste is in casu gebeurd, wat niet heeft geleid tot vernietiging van het besluit.
3.2.3. Hernieuwde beslissing op de bezwaren had ten tijde van de behandeling door het hof nog niet plaatsgevonden. Indien [eiser] daartegen bezwaren had, zou hij deze in een procedure voor de bestuursrechter naar voren kunnen brengen.
3.2.4. Over de subsidiaire vordering, naar het hof (ro. 5) begreep gebaseerd op het door de Staat niet volledig inwilligen van de verzoeken om schadevergoeding, overwoog het hof dat het A-besluit een schadevergoedingsregeling bevatte en dat de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak deze had aangevuld met een voorschotregeling.
[Eisers] klachten moesten daarom door de bestuursrechter worden beoordeeld. [Eiser] had, door in beroep te gaan tegen de beschikking op bezwaar, zijn standpunt ook ter beoordeling aan laatstgenoemde rechter voorgelegd.
3.2.5. Omdat de Staat het voornemen had tot wijziging of intrekking van het A-besluit over te gaan, liet het zich aanzien dat het A-besluit niet meer inhoudelijk zou worden getoetst n.a.v. de o.m. door [eiser] daartegen aangevoerde bezwaren (ro. 7).
Daarmee, aldus het hof, was het A-besluit echter nog niet onrechtmatig en is de burgerlijke rechter ook niet geroepen tot een oordeel over de onderhavige vordering tot schadevergoeding, gebaseerd op die onrechtmatigheid.
3.2.6. Weliswaar leed het A-besluit aan een (door de Afdeling bestuursrechtspraak geconstateerd) gebrek, nl. het ontbreken van een PKB, maar dat was voor de Afdeling geen aanleiding geweest dat besluit te vernietigen, juist in verband met de daarin opgenomen schadevergoedingsregeling.
Zoals bleek heeft de voorzitter van de Afdeling tevens in het geconstateerde manco van een voorschotregeling voorzien.
3.3.1. Het middel meent dat een vordering tot schadevergoeding, als [eiser] heeft ingediend, óók ontvankelijk is, als de schade veroorzakende gebeurtenis een besluit is, waarover de bestuursrechter heeft geoordeeld dat het niet in stand kan blijven of (mede) een besluit is dat bijv. in het algemeen belang geboden is, maar niettemin aan de benadeelde onevenredige schade berokkent.
Daaraan zou niet afdoen dat voorzieningen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) openstaan. Art. 8:73 van Pro die wet laat de benadeelde immers de keuze om van die voorzieningen gebruik te maken dan wel een rechtsvordering bij de burgerlijke rechter aanhangig te maken.
3.3.2. Het voorgaande geldt althans wanneer de gestelde schade mede is ontstaan door andere gedragingen van het overheidslichaam dan het nemen van besluiten en de bestuursrechter het verzoek om schadevergoeding op grond van art. 8:73 op Pro andere dan inhoudelijke gronden heeft afgewezen.
3.3.3. Op de nadere uitwerking van deze uitgangspunten, ga ik bij de bespreking van het middel in.
4. INZET VAN HET GEDING IN CASSATIE
4.1. Er heeft zich in deze zaak een voor [eiser] ongelukkige samenloop van omstandigheden voorgedaan:
a. de plannen tot aanleg van de oost-westbaan van de luchthaven Zuid-Limburg, geconcretiseerd in het A-besluit, waardoor de toekomst van het bedrijf van [eiser] onzeker werd(13);
b. de kapitaalbehoefte van [eiser], voortvloeiend uit de noodzaak te voldoen aan Europese en nationale maatregelen in verband met de varkenshouderij;
c. het - om redenen die liggen buiten de omstandigheden die tot de onderhavige procedure aanleiding hebben gegeven - niet doorgaan van de aanleg van de nieuw start-/landingsbaan.
4.2.1. Zou niet het voornemen tot aanleg van de oost-westbaan hebben bestaan, dan zou [eiser], naar aan te nemen is, de investeringen, voortvloeiend uit de onder b bedoelde maatregelen, hebben kunnen financieren d.m.v. een bankkrediet.
Indien de sub b bedoelde maatregelen er niet waren geweest, dan zouden de niet-gerealiseerde plannen ten slotte geen blijvende schade hebben veroorzaakt.
Wanneer de aanleg van de oost-westbaan wel zou zijn doorgegaan, dan zou er (zoals hiervóór, in § 1.2., is vermeld) waarschijnlijk grond van [eiser] zijn onteigend en dan was hij financieel waarschijnlijk in een betere situatie geweest dan thans.
4.2.2. De in § 1.8.1. genoemde commissie-Van Ravels meende dat slechts schade die het gevolg was van het A-besluit voor vergoeding (in de bestuursrechtelijke procedure) in aanmerking kwam.
Ook de vordering in het onderhavige civiele kort geding zou men als betrekking hebbend op (uitsluitend) deze schade kunnen opvatten(14).
4.3. Van belang is voorts dat het in dit kort geding slechts gaat om een voorschot op de vergoeding van de schade die [eiser] stelt te hebben geleden.
4.4.1. De uitspraak van het hof steunt niet op de zgn. leer van de formele rechtskracht. Deze leer houdt in dat, wanneer tegen een overheidsbesluit een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan en die rechtsgang niet, niet tot het einde of niet met succes is gevolgd, de burgerlijke rechter moet uitgaan van de rechtsgeldigheid van de inhoud en de wijze van totstandkoming van het overheidsbesluit.
Toepassing van die leer leidt tot afwijzing door de burgerlijke rechter van een onder de genoemde omstandigheden bij hem ingestelde vordering.
4.4.2. Hier is een andere regel toegepast, nl. dat de burgerlijke rechter een eiser niet-ontvankelijk verklaart, wanneer die eiser iets vordert wat hij bij de bestuursrechter had kunnen verkrijgen(15).
Die regel kent thans wel een zekere begrenzing, die onder omstandigheden tot aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter kan leiden(16).
4.4.3. Een tussenvorm tussen de in de beide vorige paragrafen genoemde regels is geformuleerd in een betrekkelijk recent arrest van de Hoge Raad(17), waar is overwogen:
"Het in 3.5.4. overwogene leidt tot de slotsom dat een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht voor zuivere schadebesluiten (...) moet worden aanvaard in dier voege dat ook indien bij zulk een besluit afwijzend is beslist op een op [een] onrechtmatig besluit gegrond verzoek tot schadevergoeding, de eiser niet op grond daarvan door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in een op dezelfde grondslag ingestelde vordering tot vergoeding van schade. Heeft de bestuursrechter in eerste of enige instantie evenwel eenmaal het beroep tegen een schadebesluit als hier bedoeld ongegrond verklaard - tot welk geval de Hoge Raad zich thans beperkt - dan zal de eiser door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk verklaard dienen te worden in een vordering tot schadevergoeding die betrekking heeft op hetzelfde onrechtmatige besluit als waarop het zuiver schadebesluit betrekking had. (...)"
4.5. De kern van het aan de Hoge Raad voorgelegde geschil zie ik in de vragen (1) of [eiser] hetgeen hij voor de burgerlijke rechter heeft gevorderd ook bij de bestuursrechter had kunnen krijgen en, voor zover het antwoord op de eerste vraag in beginsel bevestigend luidt, of (2) er voor de burgerlijke rechter desondanks aanleiding bestaat tot het verlenen van aanvullende rechtsbescherming.
5. BESPREKING VAN HET CASSATIEMIDDEL.
5.1.1. Onderdeel 1 is gericht tegen de eerste overweging van het hof in ro. 4.
Het Hof zou hebben miskend dat eiser ook ontvankelijk moet worden verklaard indien de schade veroorzakende gebeurtenis (mede) een besluit is, waarover de bestuursrechter heeft geoordeeld dat het niet in stand kan blijven of (mede) een besluit is dat weliswaar met het oog op het algemeen belang geboden is, maar niettemin aan de benadeelde onevenredige schade, die niet tot zijn normale bedrijfsrisico behoort, berokkent.
Daaraan doet volgens het middel niet af dat de benadeelde met zijn schadevordering ook bij de bestuursrechter terecht kan. Dit zou althans gelden in een geval als het onderhavige waar de schade mede is ontstaan door andere gedragingen van het overheidslichaam dan het nemen van het gewraakte A-besluit en de bestuursrechter het verzoek om vergoeding van schade op andere dan inhoudelijke gronden heeft afgewezen.
5.1.2. In het in noot 15 al genoemde arrest Changoe/Staat heeft de Hoge Raad geoordeeld:
"Wanneer een administratieve rechter bevoegd is van een geschil kennis te nemen, doet zulks in het algemeen niet af aan de bevoegdheid van de burgerlijke rechter op grond van art. 2 Wet Pro RO, met name niet aan zijn bevoegdheid met betrekking tot vorderingen uit onrechtmatige daad. Wel dient de eiser door de burgerlijke rechter niet ontvankelijk te worden verklaard, wanneer, kort gezegd, de administratieve rechter voldoende rechtsbescherming biedt (...)."
5.1.3. In de bestreden overweging kan ik niet lezen dat het hof dit heeft miskend. Dat "van belang is" of sprake is van een besluit dat ter toets van de bestuursrechter staat, lijkt mij met de geciteerde overweging niet in strijd.
Het hof was echter kennelijk van oordeel dat niet gebleken was van onvoldoende door de bestuursrechter geboden rechtsbescherming, en wel omdat de bestuursrechtelijke procedure nog niet ten einde was.
5.1.4. Aan het voorgaande voeg ik toe dat ook de bestuursrechter voorlopige voorzieningen kan treffen (wat in deze zaak trouwens geschied is). Onder die omstandigheden is het zeer weinig voor de hand liggend dat de burgerlijke rechter, hangende een procedure bij de bestuursrechter, in een kort geding alvast aanvullende rechtsbescherming bij wege van voorschot verleent.
5.1.5. De klacht, inhoudende dat de burgerlijke rechter in elk geval de schade kan vergoeden die mede is ontstaan door andere gedragingen van het overheidslichaam dan het nemen van het gewraakte A-besluit, stuit af op gemis aan feitelijke grondslag.
Het hof heeft uitdrukkelijk en in cassatie onbestreden overwogen (ro. 1.3.) dat het gaat om schade "die [eiser] heeft geleden en nog zal lijden tengevolge van het in strijd met de wet en derhalve onrechtmatig genomen A-besluit (...)". Voorts heeft het hof feitelijk vastgesteld (ro. 4) dat het geen concrete gedragingen heeft kunnen vinden, die los van de bestuursrechtelijke besluiten een onrechtmatige daad van de Staat zouden opleveren. Zoals hierna nog blijken zal, treft het hiertegen gerichte onderdeel 3 geen doel.
5.1.6.1. Het onderdeel beroept zich er voorts op dat art. 8:73 Awb Pro de benadeelde de keuze biedt om gebruik te maken van de voorzieningen van de Awb of een rechtsvordering aanhangig te maken bij de burgerlijke rechter.
5.1.6.2. Op deze keuzemogelijkheid (die niet in art. 8:73 is Pro neergelegd, maar daarin, blijkens de wetsgeschiedenis, wel besloten ligt), kan [eiser] zich niet beroepen.
Het gaat hem immers niet werkelijk om de keuze, maar om het benutten van beide mogelijkheden, hetgeen het onderdeel trouwens ook stelt. Hij heeft, zoals uit de (door het hof, ro. 1, overgenomen) feitenvaststelling in het vonnis in eerste aanleg blijkt, de bestuursrechter zowel schadevergoeding als een voorschot daarop verzocht(18).
5.1.7.1. Over de in het onderdeel voorts aan de orde gestelde vraag of eiser ontvankelijk verklaard moet worden in een schadevordering bij de burgerlijke rechter, wanneer het besluit weliswaar met het oog op het algemeen belang geboden is, maar aan de benadeelde onevenredige schade berokkent die niet tot zijn normale bedrijfsrisico behoort, merk ik het volgende op.
5.1.7.2. In het onderhavige geval gaat het om een schadeveroorzakend besluit (het A-besluit), waarin voorzien was in een schadevergoedingsregeling. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit wordt in het kader van de belangenafweging ook het schadevergoedingaspect meegewogen.
Zolang de daartoe openstaande administratieve rechtsgang niet volledig is benut, zal een bij de burgerlijke rechter ingestelde schadevordering als hier bedoeld niet-ontvankelijk moeten worden verklaard en voor de vordering van een voorschot geldt tenminste hetzelfde.
5.1.8. Ten slotte klaagt het onderdeel erover dat het hof onvoldoende inzichtelijk heeft gemotiveerd waarom voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van belang is of de vordering gebaseerd is op onrechtmatige besluiten van de overheid die de bestuursrechter kan toetsen.
Nog afgezien daarvan dat aan een rechterlijke uitspraak in kort geding geen hoge motiveringseisen mogen worden gesteld, richt de klacht zich tegen de motivering van een rechtsoordeel. Zulk een klacht kan niet slagen.
5.1.9. Het onderdeel loopt op het voorgaande in zijn geheel vast.
5.2. Onderdeel 2 bouwt voort op onderdeel 1 en deelt het lot daarvan.
5.3.1. Onderdeel 3 keert zich tegen de tweede alinea van ro. 4, waarin het Hof, zoals vermeld, heeft overwogen dat [eiser] weliswaar stelt dat zijn vordering ook gebaseerd is op ander onrechtmatig handelen van de Staat dan het nemen, handhaven of uitvoeren van bestuursrechtelijke besluiten, doch dat in al hetgeen [eiser] de overheid verwijt, geen concrete gedragingen kunnen worden gevonden die los van deze besluiten een onrechtmatige daad van de Staat zouden opleveren.
Het onderdeel voert hiertegen dezelfde rechtsklacht aan als onderdeel 1 doet en klaagt voorts dat de betrokken overweging van het hof onbegrijpelijk is. Onder verwijzing naar een aantal vindplaatsen in de processtukken voert [eiser] aan dat hij ook de onrechtmatigheid van een aantal andere gedragingen aan zijn vordering ten grondslag heeft gelegd.
5.3.2. Voor zover het gaat om handelingen ter voorbereiding van een besluit in de zin van de Awb, geldt daardoor (evenals bij toepassing van het leerstuk der formele rechtskracht) hetzelfde als voor een besluit zelf(19).
5.3.3. Daarenboven kan een bestuursorgaan rondom het nemen van een besluit zodanig te werk is gegaan dat zijn handelwijze als zodanig onrechtmatig moet worden aangemerkt. Deze onrechtmatigheid kan bijvoorbeeld gelegen zijn in het geven van onjuiste of onvolledige inlichtingen of in een onzorgvuldige uitvoering van een besluit(20).
5.3.4. Voor de ontvankelijkheid van [eiser] is derhalve bepalend of hij aan zijn schadevordering (feitelijke) handelingen of gedragingen van de Staat ten grondslag heeft gelegd, die los van het nemen van het A-besluit een onrechtmatige daad kunnen opleveren.
5.3.5.1. Het onderdeel acht onbegrijpelijk dat het hof in hetgeen [eiser] heeft aangedragen geen gedragingen heeft gezien, die los van (de wijze van totstandkoming en inhoud van) het A-besluit onrechtmatigheid kunnen opleveren.
5.3.5.2. De gedragingen die in onderdeel 3 worden genoemd zijn:
- het niet of onvoldoende willen meewerken door de Staat aan een onderzoek naar de effecten van geluidhinder voor [eisers] varkens als gevolg van de exploitatie van de oost-westbaan;
- het onbeantwoord laten van [eisers] brieven door de minister van V & W en door het Bureau Beheer Landbouwgronden, alsmede het abrupt afbreken van het overleg tussen [eiser] en een vertegenwoordiger van Project Uitbreiding Luchthaven Maastricht;
- het niet tijdig nemen van besluiten op bezwaar na vernietiging van de besluiten van 4 augustus 1995 door de Afdeling bestuursrechtspraak;
- het innemen van een onduidelijk standpunt over het A-besluit, nadat was besloten om de aanleg van de oost-westbaan af te gelasten;
- de wijze waarop van de afgelasting van de plannen omtrent de aanleg van de oost-westbaan bericht is gegeven;
- het eerst bij brief van 7 januari 1999 bekend maken van het besluit tot afgelasting van de aanleg, terwijl dit bij de betrokken ministers reeds in juli/augustus 1998 bekend was.
5.3.5.3. De onrechtmatigheid van deze gedragingen moet volgens [eiser] worden bezien tegen de achtergrond van het feit dat de Staat op de hoogte was van [eisers] precaire financiële situatie, die te wijten was aan de voorgenomen aanleg van de oost-westbaan.
5.3.6. Het komt mij voor dat het hier gaat om gedragingen die ook in het kader van de toetsing van de rechtmatigheid van het A-besluit en de daaropvolgende beslissingen op bezwaar door de bestuursrechter aan de orde kunnen komen, m.n. in het kader van de toetsing aan het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding.
Daar komt bij dat het beroep op de bedoelde omstandigheden, als deze los van het A-besluit zouden staan, een uitbreiding van de grondslag van de vordering zou betekenen en ten minste verlangd had mogen worden dat [eiser] deze uitdrukkelijk had vermeld.
5.3.7. De trage gang van zaken rondom de uiteindelijke afgelasting van de oost-westbaan staat evenwel los van de besluitvorming rond het A-besluit zelf.
Ook deze factor kon [eiser] echter in de bij de Afdeling bestuursrechtspraak aanhangige procedure inzake aan hem toe te kennen schadevergoeding betrekken.
5.3.8. Het onderdeel stelt ten slotte dat het bedrijf van [eiser] als gevolg van het hiervóór weergegeven samenstel van feiten nagenoeg van zijn winstgevendheid zou zijn beroofd en dat [eiser] als gevolg daarvan onevenredig is getroffen door de besluitvorming rondom de aanleg van de oost-westbaan.
Het verwijt de Staat dat deze geen regeling in het leven heeft geroepen waarin aan de economische belangen van [eiser] tegemoet wordt gekomen. De voorzieningen in de Awb zouden [eiser] in deze onvoldoende soelaas bieden.
5.3.9. Hier gaat het wederom om eventuele behoefte aan aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter, als bedoeld in het arrest Changoe/Staat.
Dat de voorzieningen van de Awb onvoldoende soelaas bieden kan echter niet worden vastgesteld, zolang de procedures bij de bestuursrechter niet ten einde zijn.
5.3.10 Het onderdeel is derhalve vruchteloos voorgesteld.
5.4. Onderdeel 4 bouwt voort op onderdeel 3 en deelt het lot daarvan.
5.5.1. Onderdeel 5 richt zich tegen het oordeel van het hof in de derde alinea van ro. 4.
De onrechtmatigheid van het A-besluit zou volgens het hof in de eerste plaats moeten worden getoetst door de bestuursrechter. Dit is ook gebeurd, doch dat heeft niet geleid tot vernietiging van het besluit. De hernieuwde beslissing op de bezwaren tegen het A-besluit zou volgens het hof spoedig plaatsvinden.
Bezwaren tegen het feit dat niet voor 8 januari 1999 op bezwaren van [eiser] is beslist, zou deze in de beroepsprocedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak naar voren kunnen brengen.
5.5.2.1. Volgens het onderdeel zou het hof hebben miskend dat de beslissingen op bezwaar zijn vernietigd en dat de Afdeling heeft geconstateerd dat ook het A-besluit, hoewel zij dat niet heeft vernietigd, in strijd met de wet is genomen.
5.5.2.2. Indien zou worden afgezien van de aanleg van de oost-westbaan en het A-besluit in zoverre zou worden herroepen dat de aanwijzing van de oost-westbaan en de daarbij behorende geluidscontour zouden vervallen, zouden die aspecten van het besluit niet meer getoetst worden door de bestuursrechter.
Gelet op art. 6 EVRM Pro zou de burgerlijke rechter in deze aanvullende rechtsbescherming moeten bieden.
5.5.2.3. Het hof zou niet voldoende inzichtelijk hebben gemaakt waarom het feit dat door de Afdeling is afgezien van vernietiging en de mogelijkheid van [eiser] om de traagheid van de besluitvorming in de nieuwe beroepsprocedure aan de orde te stellen, in de weg staat aan de ontvankelijkheid van [eiser] in het onderhavige geding.
5.5.3.1. Voor zover het onderdeel klaagt dat het hof eraan voorbij heeft gezien dat de beslissingen op bezwaar zijn vernietigd, gaat het uit van een onjuiste lezing van het arrest.
Voor zover het onderdeel ervan uitgaat dat de burgerlijke rechter ook dan de onrechtmatigheid van een bestuursrechtelijke besluit moet aannemen wanneer de bestuursrechter het besluit ondanks het (procedurele) gebrek in stand heeft gelaten, ziet het eraan voorbij dat wanneer de bestuursrechter een besluit op andere gronden (voorlopig) in stand laat, de burgerlijke rechter aan deze uitspraak is gebonden.
5.5.3.2. Zoals het hof in ro. 7 heeft overwogen, brengt het feit dat wellicht het A-besluit niet meer inhoudelijk, naar aanleiding van [eisers] bezwaren, zou worden getoetst, niet mee dat het A-besluit door de burgerlijke rechter als onrechtmatig moet worden aangemerkt.
Voorzover die bezwaren betrekking hebben op het ontbreken van een adequate schaderegeling heeft het hof er op gewezen dat de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak in de lacune van het ontbreken van een voorschotregeling heeft voorzien. Deze voorziening heeft het hof klaarblijkelijk niet inadequaat geacht, zodat reeds daarom geen behoefte aan aanvullende rechtsbescherming aanwezig was.
5.6. Onderdeel 6 bouwt voort op onderdeel 5 en deelt het lot daarvan.
5.7.1. Onderdeel 7 keert zich tegen de laatste zin van ro. 5, luidende:
"[eiser] heeft zijn bezwaren inmiddels ook ter beoordeling aan de bestuursrechter voorgelegd door in beroep te gaan tegen de beschikking op bezwaar naar aanleiding van het besluit van 27 februari 1997(21)."
5.7.2. Deze overweging volgt op hetgeen het hof heeft overwogen met betrekking tot [eisers] subsidiaire vordering.
Het heeft geoordeeld dat de schade waarvan [eiser] vergoeding vordert, (beweerdelijk(22)) is veroorzaakt door het A-besluit en dat klachten tegen afwijzing van verzoeken om schadevergoeding dan ook moeten worden beoordeeld door de bestuursrechter.
5.7.3. Het onderdeel acht de bestreden overweging onjuist, althans onbegrijpelijk, nu in de procedure die volgde op het primaire besluit van 27 februari 1998 is aangenomen dat het A-besluit onherroepelijk zou worden, terwijl de onderhavige vordering, welke is ingesteld in vervolg op de sommatie van 27 november 1998, moet worden aangemerkt als een nieuw verzoek, waarin ervan wordt uitgegaan dat de aanleg van de oost-westbaan niet doorgaat.
5.7.4. Het hof heeft echter de mogelijkheid dat de oost-westbaan niet zou worden aangelegd, en dat de Staat dus tot intrekking of wijziging van het A-besluit zou overgaan geenszins over het hoofd gezien(23), maar juist in zijn overwegingen betrokken (zie ro. 7(24)).
Het was echter van oordeel dat dit er niet aan in de weg behoefde te staan dat de bestuursrechter tot vergoeding van schade als [eiser] heeft geleden, zou beslissen.
5.7.5. Wanneer de bestuursrechtelijke procedures beëindigd zijn, zal vaststaan in hoeverre deze verwachting gerechtvaardigd was.
Mocht dan blijken dat schade die [eiser] in verband met de gebeurtenissen die aanleiding tot deze zaak hebben gegeven, onvergoed blijft, dan kan [eiser] een (bodem)procedure uit onrechtmatige daad instellen en de burgerlijke rechter verzoeken hem aanvullende rechtsbescherming te verlenen. Tevens kan hij dan, desgewenst, opnieuw in kort geding toekenning van een voorschot verzoeken. Over de kans op succes van dergelijke acties is in het huidige stadium niets te zeggen.
De instelling van de onderhavige (k.g.-)procedure was m.i. echter, ook in dit opzicht, prematuur.
5.7.6. Het onderdeel treft geen doel.
5.8. Onderdeel 8 bevat geen (zelfstandige) klacht en behoeft daarom geen bespreking.
6. CONCLUSIE
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep, met veroordeling van eiser in de kosten.
De procureur-generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,
plv.
1. In de stukken ook aangeduid als Maastricht-Aachen Airport (MAA); zie bijv. bestreden arrest, ro. 1.3., sub a en vonnis pres. rechtbank, ro. 1, 2e streepje.
2. Bestreden arrest, ro. 1.1., 3e al.; vgl. s.t. advocaat [eiser], nr. 4, p. 2, s.t. landsadvocaat nr. 1.3., p. 2.
3. En vele anderen met hem.
4. Later is de geldigheid van dit besluit, bij de Wet van 17 december 1998, Stb. 1998, 721 (Wet rechtskracht planologische kernbeslissingen), althans ten dele, met terugwerkende kracht, hersteld.
5. Het hof vermeldt abusievelijk de datum 1 januari 1999; zie echter prod. bij m.v.a. in inc. appel.
6. Zie schriftelijke toelichting landsadvocaat, nr. 1.18, p. 5 (ad informandum).
7. Vermoedelijk gaat het hier om richtlijn 91/497/EEG van de Raad van 29 juli 1991( PbEG 1991, 1991, L 268), tot wijziging en codificatie van richtlijn 64/433/EEG inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees (vgl. s.t. advocaat [eiser], nr. 9, p. 3).
8. Ook de ABN Amro Bank heeft [eiser] een krediet geweigerd; vgl. een brief van deze bank van 16 juli 1997 (prod. bij inl. dagv.).
9. Zie brief van de directeur van die dienst van 27 december 1993 (prod. bij inl. dagv.) en schriftelijke toelichting landsadvocaat nr. 1.8, p. 3.
10. Bij brief van 22 april 1997.
11. Gegevens ontleend aan s.t. advocaat [eiser], nr. 45 en s.t. landsadvocaat, nr. 1.13.
12. Zie m.v.gr. (principaal), prod. 9 en 10.
13. Vgl. vonnis president, ro. 1, 7e streepje.
14. Zie echter c.v.r. in cassatie van de advocaat van [eiser], nr. 3, p. 2, nr. 4, p. 3 en nr. 13, p. 5, waar enigszins wisselende uiteenzettingen van de omstandigheden die schade hebben veroorzaakt, worden gegeven. In elk geval was het in de ogen van [eiser] méér dan de vaststelling van het A-besluit.
15. Zie o.m. HR 22 februari 1957, NJ 1957, 310 (Schel- en deuropeners) en HR 28 februari 1992, NJ 1992, 687, m.nt. M. Scheltema (Changoe/Staat). Vgl. voorts art. 96a Rv. Vgl. M.R. Mok/R.P.J.L. Tjittes, RM Themis 1995, p. 393; J.A.M. van Angeren, De gewone rechter en de bestuursrechtspraak, 1998, p. 39. e.v.
16. Zie het tweede, in de vorige noot genoemde, arrest.
17. HR 17 december 1999, NJ 2000, 87 (Groningen/Raatgever), m.nt. A.R. Bloembergen onder nr. 88.
18. Vonnis rb, ro. 1, 12e en 17e (in samenhang met 13e) streepje.
19. HR 9 oktober 1987, NJ 1990, 212, m.nt. Scheltema.
20. Zie HR 2 februari 1990, NJ 1993, 635; HR 22 juni 1990, NJ 1993, 637; HR 7 oktober 1994, NJ 1997, 174; HR 2 juni 1995, NJ 1997, 164, alle m.nt. M. Scheltema. Zie ook Asser-Hartkamp 4-III (1998), nr. 274a., Van Angeren, De gewone rechter en de bestuursrechtspraak (1998), p. 58-61.
21. Bedoeld moet zijn: 1998.
22. Daarmee zal het hof, naar ik veronderstel, bedoeld hebben: in [eisers] opvatting.
23. Dat het zulks over het hoofd zou zien was trouwens, gezien het hiervóór, in § 1.4. en in § 1.10., 2e al., vermelde, ook onwaarschijnlijk.
24. Door onderdeel 6 van het middel bestreden.