Conclusie
Rekestnummer R00/018
Mr Bakels
Parket, 29 september 2000
Conclusie inzake
[Verzoeker]
tegen
Gemeente Utrecht
Edelhoogachtbaar college,
1. Feiten en procesverloop
1.1 In deze terugvorderingszaak gaat het in cassatie in de kern om de vragen (a) hoe in terugvorderingszaken de te volgen rechtsgang moet worden bepaald en (b) aan welke eisen een terugvorderingsbesluit moet voldoen.
1.2 In cassatie kan voorzover thans nog van belang worden uitgegaan van het volgende.
(a) De gemeente Utrecht (hierna: de gemeente) heeft over de periode van 1 augustus 1990 tot 1 februari 1997 aan [verzoeker] een bijstandsuitkering verleend.
(b) Bij brief van 13 februari 1997(1) heeft de gemeente aan [verzoeker] meegedeeld dat de over de periode van 8 mei 1995 tot en met 31 januari 1997 aan hem verstrekte uitkering wordt teruggevorderd, omdat hij niet heeft gemeld dat hij sinds 8 mei 1995 beschikt over inkomsten en vermogen, die hoger zijn dan het vrij te laten vermogen.
(c) Bij beschikking van 18 februari 1997(2) heeft de gemeente voorts besloten de uitkering met ingang van 31 januari 1997 te beëindigen omdat zij van oordeel was, dat [verzoeker] over voldoende middelen beschikte om in de noodzakelijke kosten van zijn bestaan te voorzien.
1.3 Tegen deze achtergrond heeft de gemeente bij ter griffie op 4 september 1998 ingekomen verzoekschrift de kantonrechter te Utrecht verzocht te bepalen, dat [verzoeker] aan de gemeente wegens ten onrechte ontvangen bijstand over de periode van 8 mei 1995 tot 1 februari 1997 een bedrag van f 38.348,98 dient terug te betalen.
[Verzoeker] is in eerste aanleg niet verschenen.
1.4 Bij beschikking van 6 januari 1999 heeft de kantonrechter het verzoek toegewezen.
1.5 [Verzoeker] is tegen deze beschikking bij de rechtbank Utrecht in hoger beroep gegaan. De rechtbank heeft bij beschikking van 8 december 1999 de bestreden beschikking bekrachtigd.
1.6 [Verzoeker] heeft tegen de beschikking van de rechtbank cassatieberoep ingesteld. De gemeente heeft verweer gevoerd en geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
2. Bespreking van het beroep
Inleiding
2.1 Voordat ik het cassatiemiddel bespreek, ga ik in op de vraag welke rechtsgang moet worden gevolgd in terugvorderingszaken als de onderhavige.
Na aanvankelijk ervoor te hebben gekozen de overheveling van terugvorderingszaken van de burgerlijke rechter naar de bestuursrechter te laten plaatsvinden in het kader van het wetsvoorstel Herinrichting Algemene Bijstandswet,(3) besloot de regering later dat deze overheveling haar beslag zou krijgen op het tijdstip waarop de voorgestelde Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (hierna: Wet Boeten)(4) in werking zou treden.(5) In art. XVI(6) Wet Boeten wordt het volgende bepaald:
"1. In de bevoegdheid van de bedrijfsvereniging, de Sociale Verzekeringsbank en de gemeenten tot weigering van uitkering wegens gedragingen die hebben plaatsgevonden voor de datum van inwerkingtreding van deze wet, alsmede in de bevoegdheid tot terugvordering en verrekening van hetgeen voor die datum onverschuldigd is betaald, wordt geen wijziging gebracht.
2. Ten aanzien van besluiten tot weigering, terugvordering of verrekening, die voor de datum van inwerkingtreding van deze wet zijn bekendgemaakt, blijft het recht zoals dat voor die datum gold van toepassing."
2.2 Uit deze overgangsregeling(7) kan o.m. het volgende worden afgeleid.
Wenst de gemeente, die vóór 1 juli 1997 haar besluit tot terugvordering heeft medegedeeld aan degenen die de bijstand heeft ontvangen, in rechte tot terugvordering over te gaan, dan dient zij een verzoekschriftprocedure bij de kantonrechter aanhangig te maken.(8) Het verzoekschrift behoeft dus niet vóór voornoemde datum bij de kantonrechter te zijn ingediend. Aan het vóór 1 juli 1997 bekendgemaakte terugvorderingsbesluit worden geen bijzondere eisen gesteld. Art. 61 ABW Pro (oud) verlangt slechts dat burgemeester en wethouders een besluit tot terugvordering hebben genomen.(9)
Maakt de gemeente op of na 1 juli 1997 haar terugvorderingsbesluit bekend, dan levert dit besluit op grond van art. 87 lid 1 Abw Pro(10) een executoriale titel op als bedoeld in het tweede boek van Rv. Dit geldt ook als de terugvordering betrekking heeft op een periode die voor 1 juli 1997 is gelegen.(11) Art. 86 lid 1 Abw Pro(12) vermeldt de eisen waaraan het in art. 87 lid 1 Abw Pro bedoelde terugvorderingsbesluit moet voldoen. Tegen een dergelijk - op of na 1 juli 1997 genomen - besluit kan de belanghebbende slechts opkomen door het volgen van de bezwaar- en beroepsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).(13)
2.3 Ook uit rechtspolitiek oogpunt is het wenselijk dat bij de bepaling van de toepasselijke rechtsgang wordt uitgegaan van de datum, waarop het terugvorderingsbesluit bekend wordt gemaakt aan degeen die de bijstand heeft ontvangen. Voor de gemeentelijke uitvoeringsprak-tijk heeft deze opvatting namelijk het voordeel, dat het mogelijk is vóór en na 1 juli 1997 verstrekte bijstand gelijktijdig terug te vorderen - een splitsing van terugvorderingsbesluiten is dus niet nodig - en dat het op of na 1 juli 1997 bekendgemaakte terugvorderingsbesluit, gelet op het op diezelfde datum inwerkinggetreden art. 87 Abw Pro (nieuw), direct executoriale kracht heeft.(14) Het gaat hier dus om een voor de praktijk goed hanteerbaar criterium. Om deze reden hebben ook de voorzitters van de sectoren bestuursrecht van de rechtbanken en het coördinatorenoverleg van de kantonrechters het gezamenlijke standpunt ingenomen, dat bij de bepaling van de toepasselijke procesgang moet worden uitgegaan van de datum waarop het terugvorderingsbesluit is bekendgemaakt.(15)
De ontvankelijkheid van [verzoeker] en de middelen
2.4 Na deze inleiding, komt de onderhavige zaak aan de orde, te beginnen met de ontvankelijkheid van [verzoeker].
Uit het bepaalde in art. XVI Wet Boeten volgt, dat nu de gemeente haar terugvorderingsbesluit per brief van 13 februari 1997 aan [verzoeker] bekend heeft gemaakt, het op 1 juli 1997 vervallen art. 88 Abw Pro van toepassing is. Uit art. 88 lid 2 Abw Pro kan worden afgeleid dat art. 426 lid 1 Rv Pro van overeenkomstige toepassing moet worden geacht, zodat de cassatietermijn in deze zaak twee maanden bedraagt.(16) Het cassatieberoep is derhalve tijdig ingesteld.(17)
2.5 In cassatie worden twee middelen voorgedragen, die overigens merkwaardigerwijs als "grieven" worden aangeduid. Middel 1 bestaat uit drie onderdelen (3-5; de nummers 1-2 bevatten slechts een inleiding). Het strekt ten betoge, dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen, dat de brief van de gemeente van 13 februari 1997 een besluit tot terugvordering was en geeft hiertoe de volgende motivering:
"Het betrof hier uitsluitend een schriftelijk verzoek om terugbetaling. Zou het echter een beschikking zijn geweest, dan zou hiertegen enige vorm van administratief beroep hebben opengestaan, quod non."
2.6 Primair meen ik dat het middel de toets van art. 426a lid 2 Rv niet kan doorstaan, omdat het onbegrijpelijk is.
Met kunst - en vliegwerk zou uit het middel echter misschien de klacht kunnen worden gedestilleerd dat de gemeente een beschikking tot terugvordering had moeten nemen omdat daartegen dan administratief bezwaar of beroep zou hebben opengestaan.
Aldus opgevat berust het middel op een onjuiste rechtsopvatting. Aangezien het besluit tot terugvordering door de gemeente is bekend gemaakt bij brief van 13 februari 1997 en dus vóór 1 juli van dat jaar, zijn de procesregels voor de terugvordering in rechte van kosten van bijstand volgens de Abw, zoals deze luidde tot 1 juli 1997, van toepassing. De gemeente was voor de terugvordering dan ook aangewezen op de toen geldende civielrechtelijke rekestprocedure. Zij heeft daarom de juiste weg bewandeld door zich met haar verzoek tot de kantonrechter te wenden.
Art. 86 Abw Pro (nieuw), dat uitsluitend ziet op terugvorderingsbesluiten die zijn genomen op of na 1 juli 1997, is op de onderhavige civiele procedure niet van toepassing.(18)
2.7 Middel 2 bestaat uit de onderdelen 6-12, die gemeenschappelijk kunnen worden besproken. Het middel klaagt dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat in de onderhavige terugvorderingsprocedure de civiele procesgang moest worden gevolgd.
2.8 Het middel faalt. Zoals inleidend al werd aangegeven, staat bij vóór 1 juli 1997 bekendgemaakte terugvorderingsbesluiten slechts de civiele rechtsgang open.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep, met veroordeling van [verzoeker] in de proceskosten.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 Prod. 10a bij inl. verzoekschrift.
2 Prod. 2 bij inl. verzoekschrift.
3 NvW, TK 1993-1994, 23258, nr. 5, blz. 91.
4 Wet van 25 april 1996, Stb. 248.
5 TNvW, TK 1994-1995, 22614, nr. 11, blz. 12, 17 en 18. De door de Wet Boeten gewijzigde bepalingen in de Abw zijn per 1 juli 1997 inwerkinggetreden (KB 14 december 1996, Stb. 661). Zie ook HR 18 april 1997, NJ 1997, 499 en HR 7 april 2000, NJ 2000, 378.
6 Inwerkingtreding 1 augustus 1996 (KB 4 juni 1996, Stb. 295).
7 Art. XVI Wet Boeten is in het onderhavige geval van toepassing, nu het inleidend verzoekschrift in deze zaak is ingediend op 4 september 1998, derhalve na de inwerkingtreding van de wijziging van de Abw door de Wet Boeten op 1 juli 1997. Zie ook de conclusie onder 7 bij HR 19 mei 2000, R99/144, n.g..
8 Dit volgt uit art. XVI lid 2 Wet Boeten. Zie ook de conclusie onder 2.4 voor HR 20 februari 1998, NJ 1999, 561 en de conclusie onder 7 voor HR 19 mei 2000, R99/144, n.g.; Losbl. ABW/Verhaal III (Prins), art. 78 Abw Pro, aant. 2, art. 87 Abw Pro, aant. 5 en art. XVI Wet Boeten, aant. 2; Trema Actueel 1997, blz. 52-53.
9 Zie rov. 3.5 van HR 18 april 1997, NJ 1997, 499; rov. 3.3 van HR 7 april 2000, NJ 2000, 378 en de bijbehorende conclusie onder 5.
10 Inwerkingtreding 1 juli 1997 (Stb. 1996, 661).
11 Losbl. ABW/Verhaal III (Prins), art. 78 Abw Pro, aant. 2, art. 87 Abw Pro, aant. 5 en art. XVI Wet Boeten, aant. 2.
12 Inwerkingtreding 1 juli 1997 (Stb 1996, 661).
13 Losbl. ABW/Verhaal III (Prins), art. 87 Abw Pro, aant. 5; Trema Actueel 1997, blz. 52-53. Per 1 juli 1997 is art. 88 Abw Pro, dat in lid 1 bepaalde dat de vordering tot nakoming van een besluit tot terugvordering moest worden ingediend bij de kantonrechter, komen te vervallen (Stb 1996, 661).
14 Losbl. ABW/Verhaal III (Prins), art. 78 Abw Pro, aant. 2 en art. XVI Wet Boeten, aant. 2
15 Trema Actueel 1997, blz. 52-53.
16 Zie ook conclusie onder 7 bij HR 19 mei 2000, R99/144, n.g. en HR 12 juni 1998, NJ 1998, 643.
17 Het cassatierekest is ter griffie van de Hoge Raad binnengekomen op 7 februari 2000.
18 Zie de conclusie onder 5 bij HR 7 april 2000, NJ 2000, 378.