Conclusie
Nr. 35.722
Mr. Ilsink
Derde Kamer B
Wet WOZ
Parket, 20 juni 2000
Conclusie inzake:
het College van burgemeester en
wethouders van de gemeente Doorn
tegen
de Stichting X
Edelhoogachtbaar College,
1. Inleiding; feiten en procesverloop
1.1. Deze - op het eerste gezicht: eenvoudige - verzetzaak trok mijn aandacht door het beroepschrift in cassatie waarin het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Doorn (hierna: het College) in geharnaste taal van leer trekt tegen de uitspraak op verzet van het Gerechtshof te Amsterdam (hierna: het Hof) van 26 oktober 1999. In die uitspraak verklaart het Hof het verzet gegrond tegen de beschikking van zijn Voorzitter van 13 augustus 1999 waarbij de Stichting X (hierna: belanghebbende) niet-ontvankelijk in haar beroep was verklaard.
1.2. Echt nieuwsgierig werd ik echter toen ik met toenemende verbazing de brief (op poten) van 17 december 1999 las van de gemachtigde van belanghebbende aan de voorzitter van het Hof. Daarin werd het volgende verzoek gedaan:
"Dit verzoek strekt ten eerste tot het in behandeling nemen van de zaak, omdat de uitspraak van het Hof het karakter van een tussenuitspraak heeft en derhalve geen cassatieberoep openstaat. Dit zal meebrengen dat de stukken niet naar de Hoge Raad zullen worden gestuurd. Ten tweede verzoekt belanghebbende u eerbiedig de gemeente geen (verder) uitstel te verlenen voor het indienen van een vertoogschrift."
Toe maar: hier wordt de rechterlijke macht aangezet tot wetsontduiking. Immers, niet alleen het oude art. 21 Wet Pro ARB, maar ook het nieuwe art. 28b AWR verplicht de griffier van het Hof tot onverwijlde inzending van de gedingstukken aan de griffier van de Hoge Raad, gelijk hij trouwens en terecht heeft gedaan.
1.3. En toen de gemachtigde op 15 maart 2000 ook nog eens de moeite nam een schriftelijke toelichting te geven op het verweerschrift in cassatie waarin de niet-ontvankelijkheid van het cassatieberoep werd bepleit, wist ik het zeker: hier past "an impartial (...) opinion (...) by an independent member of the national legal service".(1)
1.4. De procesfeiten zijn betrekkelijk simpel. Tegen een WOZ-beschikking van 15 augustus 1997 heeft belanghebbende tijdig bezwaar gemaakt, waarna het hoofd van de sector middelen van de gemeente Doorn bij op 30 november 1998 verzonden geschrift uitspraak op bezwaar deed. Tegen die uitspraak is belanghebbende in beroep gekomen. De vraag is of dat tijdig is gebeurd.
1.5. De laatste dag van de beroepstermijn was (maandag) 11 januari 1999. Op het beroepschrift is als datum van binnenkomst vermeld 12 januari 1999. De Voorzitter heeft vastgesteld - en in verzet deed het Hof hetzelfde - dat het beroepschrift inderdaad op die datum ter griffie van het Hof is ingekomen. Het College is het daarmee overigens niet eens. Wat daarvan zij, de Voorzitter heeft belanghebbende op grond van de datum van binnenkomst niet-ontvankelijk in haar beroep verklaard.
1.6. In verzet heeft het Hof vastgesteld dat de enveloppe waarin het beroepschrift is verzonden het poststempel met de datum 12 januari 1999 draagt; die enveloppe bevindt zich overigens niet in het dossier. Gelet op die datum "acht het Hof het niet uitgesloten dat het beroepschrift reeds eerder, te weten op maandag 11 januari 1999, ter post is bezorgd". In dat geval zou het beroep tijdig zijn, zo concludeert het Hof, waarna het verzet gegrond wordt verklaard.
1.7. In cassatie rijst de vraag of cassatieberoep ontvankelijk is en, zo ja, welke toets de Hoge Raad moet aanleggen.
2. Beoordeling van het beroep in cassatie
2.1. Het beroepschrift in cassatie is ingediend na 1 september 1999 en moet dus naar nieuw recht worden behandeld.(2) Het beroepschrift voor het Hof is ingediend vóór 1 september 1999 en moet dus naar oud recht worden behandeld. Het verzetschrift is na 1 september 1999 ingediend, maar richt zich tegen een voorzittersbeschikking van vóór die datum. Op het verzet is dus in ieder geval oud recht van toepassing. Dat geldt ook voor de uitspraak op verzet. De vraag of te dezen cassatieberoep is toegelaten, moet dus naar oud recht worden beantwoord. Ik meen echter dat het antwoord naar nieuw recht niet anders zal luiden dan het antwoord naar oud recht.
2.2. In het belastingrecht is de vereenvoudigde afdoening van een geschil per 1 maart 1983 geïntroduceerd bij de Wet van 13 januari 1983, Stb. 1983, 60. Tot 1 september 1999 stond die regeling in de artikelen 18a (voorzittersbeschikking) en 18b (verzet) Wet ARB. Aangezien de uitspraak op verzet naar luid van art. 18b, lid 4, Wet ARB schriftelijk moest worden gedaan, bracht het bepaalde in art. 19, lid 1, Wet ARB mee dat tegen zo'n uitspraak beroep in cassatie mogelijk was.
2.3. Aanvankelijk was niet zeker of dat laatste ook gold in het geval waarin het verzet gegrond werd verklaard. J. van Soest betoogde in 1984:
"dat (...) het verzet in beginsel van rechtswege - dus zonder dat daarover een afzonderlijke uitspraak wordt gedaan - de bestreden beslissing doet vervallen. (...) In ieder geval is de Raad van State gebleven bij de gewoonte bij gegrondbevinding van het verzet geen afzonderlijke uitspraak te doen. (...)
Art. 18b WARB is ontleend aan art. 79 Wet Pro op de Raad van State, tekst 1981. (...) Ik neem dan ook aan, dat ook het Gerechtshof op het verzet in de belastingprocedure alleen dan afzonderlijk uitspraak behoeft te doen indien het het verzet niet-ontvankelijk of ongegrond bevindt. De consequentie daarvan (...) is, dat tegen de niet in een uitspraak neergelegde gegrondbevinding van het verzet geen beroep in cassatie open staat."(3)
2.4. De praktijk bij de gerechtshoven was echter al snel dat ook de gegrondbevinding van het verzet steeds in een schriftelijke uitspraak werd neergelegd.(4) En een beroepschrift in cassatie tegen zo'n gegrondbevinding wordt (dan ook?) ontvankelijk geacht.(5)
2.5. Sinds de invoering van de Awb per 1 januari 1994, toen de vereenvoudigde afdoening en het verzet voor het bestuursprocesrecht in de artikelen 8:54 en 8:55 Awb hun plaats hadden gevonden, hanteren alle bestuursrechters, dus ook de Raad van State, dezelfde werkwijze als de belastingrechter en volgt ook na een gegrond bevonden verzet steeds een schriftelijke uitspraak.(6)
2.6. Niet alleen naar oud recht, maar ook naar nieuw recht kan tegen een uitspraak op (een al dan niet gegrond bevonden) verzet beroep in cassatie worden ingesteld. Art. 28, lid 1, AWR regelt thans tegen welke uitspraken beroep in cassatie openstaat. Daartoe behoort de schriftelijke uitspraak van het hof, gedaan overeenkomstig afd. 8.2.6 Awb. Dat is niets nieuws, want al bekend uit het vervallen art. 19, lid 1, Wet ARB. Het gaat hier om de 'gewone' schriftelijke uitspraak (art. 8:66 Awb Pro), de schriftelijke uitspraak die een mondelinge uitspraak vervangt (art. 8:67 Awb Pro jo. art. 27d AWR) en de schriftelijke uitspraak op verzet (art. 8:55 jo Pro. art. 8:66 Awb Pro). Dat ook tegen de schriftelijke uitspraak op verzet beroep in cassatie openstaat, is voor de fiscalist niet opzienbarend, aangezien dat - zoals wij al zagen - onder het oude recht ook al zo was. Toch gaat het hier om een uitzondering op de algemene regel dat tegen een uitspraak op verzet geen hoger beroep kan worden ingesteld(7). De wetgever licht deze uitzondering als volgt toe:
"De uitzondering (...) betreffende uitspraken op verzet, is hier niet overgenomen. In veel commentaren is erop gewezen dat thans de mogelijkheid van cassatie tegen uitspraken op verzet wel bestaat en dat bij dergelijke uitspraken belangrijke, met name processuele rechtsvragen aan de orde kunnen komen waarvan de beantwoording zich niet aan de controle van de Hoge Raad zou moeten onttrekken, ook in het belang van de rechtseenheid. Gewezen is ook op het feit dat in de jurisprudentie talrijke belangrijke arresten van de Hoge Raad zijn aan te wijzen die zijn gewezen op het beroep in cassatie na een uitspraak op verzet. De commentaren hebben ons ervan overtuigd dat de mogelijkheid van cassatie tegen uitspraken op verzet in het belastingrecht gehandhaafd moet blijven."(8)
2.7. Beroep in cassatie tegen een uitspraak op een gegrond bevonden verzet is dus, naar oud en naar nieuw recht, toegelaten. Nu het beroep in ieder geval tijdig is ingesteld, is er in zoverre geen ontvankelijkheidsprobleem.
2.8. Na een gegrond verzet vervalt de voorzittersbeschikking en wordt de zaak alsnog in behandeling genomen; zie art. 18b, lid 3, Wet ARB. In gelijke zin art. 8:55, lid 7, Awb, met dien verstande dat daarin is bepaald dat het onderzoek wordt voortgezet in de stand waarin het zich bevindt. Te dezen betekent dit dat het Hof het College moet uitnodigen een vertoogschrift in te dienen, waarna een mondelinge behandeling van de zaak volgt en alsnog over alle aspecten van de zaak wordt beslist, dus ook over de ontvankelijkheid van het beroep.
2.9. M. Schreuder-Vlasblom schrijft:
"In het bestuursrecht gaat het om toetsing van de beslissing van de rechter de zaak buiten zitting af te doen en niet om het direct alsnog openen van een volwaardige procedure. Verzet is hier de sluis naar zo'n procedure; die volgt alleen als blijkt dat de aangevallen uitspraak niet op alle onderdelen voldoet aan de kennelijkheidseis van artikel 8:54 Awb Pro. Is het verzet (...) gegrond, dan vervalt naar de ondubbelzinnige bepaling in artikel 8:55 lid 7 Awb Pro van rechtswege de gehele bestreden uitspraak en wordt de normale procedure voortgezet. (...). Een gegrondverklaring van het verzet verwijst de zaak dus slechts naar de gewone procedure; in de daarop volgende uitspraak moet opnieuw over alle aspecten van de zaak beslist worden."(9)
2.10. De wetgever stond het volgende voor ogen:
"Indien het verzet ontvankelijk is, komt de gegrondheid daarvan aan de orde. Alsdan gaat het om beantwoording van de vraag of er inderdaad sprake is geweest van kennelijke onbevoegdheid van de rechtbank, van een kennelijk niet-ontvankelijk beroep of een kennelijk (on)gegrond beroep. Het verzet treft dus doel, indien de rechtbank weliswaar aannemelijk acht dat het beroep ongegrond is, maar niettemin het beroep niet kennelijk ongegrond acht."(10)
2.11. Dat is precies de toets die het Hof heeft aangelegd. Was zijn Voorzitter in diens beschikking nog van oordeel dat het beroep kennelijk niet-ontvankelijk was, het Hof oordeelt in verzet dat die 'kennelijkheid' niet zo evident is dat de zaak vereenvoudigd kan worden afgedaan en verklaart het verzet dus gegrond. Dat oordeel geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting en lijdt evenmin aan een motiveringsgebrek. Het beroep in cassatie moet dus worden verworpen.
2.12. In het onderhavige geval heeft het Hof het beroep niet kennelijk niet-ontvankelijk geacht. In dat geval brengen de gegrondverklaring van het verzet en het deswege vervallen van de voorzittersbeschikking mee dat het Hof de ontvankelijkheid van het beroep alsnog ten principale moet beoordelen. Niet uitgesloten is dat dit oordeel negatief voor belanghebbende uitpakt. Zo'n oordeel is, dunkt mij, zelfs aan een redelijke belanghebbende niet uit te leggen. Hij zou er niets van begrijpen en zich vertwijfeld afvragen waartoe die verzetsprocedure dan eigenlijk heeft gediend. In dit verband wijs ik op de redactionele noot in V-N 1994/3153 onder Hof 's-Gravenhage 24 januari 1992, nr. 90/0384. In zijn bekende infanteriestijl schrijft de annotator:
"In de onderhavige uitspraak achtte het hof in het beroepschrift klaarblijkelijk voldoende ruwe grondstof aanwezig om het beroepschrift niet bij voorbaat kennelijk niet-ontvankelijk te vinden. Daarbij werd de voorzittersbeschikking vernietigd en het spel weer opnieuw op de wagen gebracht. Nu het hier een verzetsprocedure betrof waarbij de voorzittersbeschikking werd getoetst omtrent de kennelijk niet-ontvankelijkheid, wil dit nog niet zeggen dat het beroep wel ontvankelijk zou zijn. Het feit dat het beroep niet-"kennelijk" niet-ontvankelijk is wil nog niet zeggen dat het hof dit beroep bij latere beoordeling niet "normaal" niet-ontvankelijk zal vinden. Onze belanghebbende zal zich dan echter pas goed gefopt voelen, zodat mag worden aangenomen dat het hof zijn manoeuvre niet een brug te kort zal hebben genomen."
2.13. Ik heb daar alle begrip voor, en kennelijk vele rechters met mij. Immers, in de praktijk is het bepaald niet ongebruikelijk dat in verzet de ontvankelijkheid van het beroep ten gronde wordt beoordeeld zodat - na het vervallen van de beschikking - ten principale kan worden voortgeprocedeerd. Ook de Hoge Raad heeft een ontvankelijkheidskwestie al meer dan eens op die manier aangepakt.(11) Wat daarvan echter zij, in het onderhavige geval is er nog niets beslist en kan er dus nog van alles gebeuren.
3. Conclusie
Ik concludeer tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 En ik verheug mij nu al op de Borgers-brief.
2 Zie art. V van de Wet van 29 oktober 1998, Stb. 1998, 621, in verbinding met het Koninklijk Besluit van 17 juni 1999, Stb. 1999, 265. Zie voorts Kamerstukken II 1996/97, 21 175, nr. 3, blz. 29.
3 J. van Soest, Het verzet in de belastingprocedure, in: Van wet naar recht (Scheltens-bundel), 1984, blz. 201-202. R.E.C.M. Niessen, Cassatie in belastingzaken, 1998, noot 29, valt Van Soest daarin bij.
4 Zie bijv. Hof Den Bosch 23 mei 1984, BNB 1986/26, en Hof Amsterdam 14 december 1984, BNB 1986/147. Bij het Haagse Hof waarin ik 10 jaar heb gediend (1987-1997), geldt dezelfde werkwijze; zie bijv. Hof Den Haag 24 januari 1992, nr. 90/0384, V-N 1994, blz. 3153.
5 Zie bijv. HR 17 januari 1990, BNB 1990/77 en HR 16 oktober 1991, BNB 1991/343.
6 Zie bijv. ABRS 4 februari 1997, AB 1998, 51, en CRvB 19 december 1997, AB 1998, 94. En in de Justex Databanken trof ik nog de volgende rechtbankuitspraken aan: Rechtbank Haarlem 20 september 1996, Rechtbank Den Haag 2 oktober 1996, Rechtbank Middelburg 2 november 1998 en Rechtbank Rotterdam 22 september 1999; allemaal met hetzelfde dictum: verklaart het verzet gegrond.
7 Zie art. art. 37, lid 2, aanhef en onderdeel b, Wet RvS, art. 18, lid 2, aanhef en onderdeel b, Beroepswet, en art. 20, lid 2, aanhef en onderdeel b, Wbb.
8 Kamerstukken II 1996/97, 25 175, nr. 3, blz. 22/23; zie ook Kamerstukken II 1997/98, 25 175, nr. 5, blz. 31.
9 Praktijkpakket bestuursprocesrecht, 1999, blz. 832.
10 MvT PG Awb II, blz. 453 lk.
11 Zie noot 5.