Conclusie
Mr. Hartkamp
Conclusie inzake
nr. R 99/146 HR [verzoeker]
Parket, 28 januari 2000 tegen
De gemeente Boarnsterhim
Edelhoogachtbaar College,
Feiten en procesverloop
1) Omtrent feiten en procesverloop staat op grond van de gedingstukken het volgende vast. Bij beschikking van 20 augustus 1996 heeft verweerster in cassatie (‘de gemeente’) op grond van de Algemene bijstandswet aan verzoeker tot cassatie ([verzoeker]) per 10 juli 1996 een uitkering toegekend voor de noodzakelijke kosten van het bestaan. Bij beschikking van 18 maart 1997 heeft de gemeente de uitkering per 10 juli 1996 beëindigd omdat [verzoeker] verzuimd had voldoende inlichtingen te verstrekken. Op 26 maart 1999 heeft [verzoeker] tegen deze beschikking een bezwaarschrift ingediend.
2) Bij verzoekschrift van 9 september 1998 (ingekomen ter griffie op 11 september 1998) heeft de gemeente aan de kantonrechter te Leeuwarden verzocht te bepalen dat [verzoeker] wegens verleende bijstand aan de gemeente schuldig is een bedrag van f 5.151,46, met nevenverzoeken. [Verzoeker] heeft tegen het verzoek verweer gevoerd. De kantonrechter heeft bij beschikking van 19 februari 1999 de verzoeken van de gemeente toegewezen, waartoe hij onder meer heeft overwogen (r.o. 4):
“(…) de aan [verzoeker] door Boarnsterhim per 10 juli 1996 toegekende uitkering [is] krachtens de algemene bijstandswet bij beschikking van 18 maart 1997 ingaande 10 juli 1996 (…) beëindigd. Niet is gesteld of gebleken dat [verzoeker] tegen laatstgenoemde beschikking bezwaar en/of beroep heeft aangetekend, zodat de kantonrechter aanneemt dat deze beschikking onherroepelijk is. Aldus moet worden vastgesteld dat de door [verzoeker] uit hoofde van de toekenningsbeschikking van 20 augustus 1996 ontvangen gelden ten onrechte door hem zijn ontvangen.(…)”
3) Tegen de beschikking van de kantonrechter is [verzoeker] in hoger beroep gegaan. De gemeente heeft een verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft in haar beschikking van 16 juni 1999 overwogen (r.o. 2):
“De rechtbank is van oordeel dat, indien komt vast te staan dat [verzoeker] in gebreke is gebleven tijdig bezwaar aan te tekenen tegen de beslissing van de gemeente van 18 maart 1997, [verzoeker] gebonden is aan de inhoud van de beslissing en de verplichting tot terugbetaling van de ontvangen bijstand daarmee vaststaat.”
Vervolgens komt de rechtbank tot het oordeel dat [verzoeker] inderdaad in gebreke is gebleven tijdig bezwaar aan te tekenen: hij heeft in ieder geval op 30 november 1998 - de datum van het namens hem bij de kantonrechter ingediende verweerschrift - van de beschikking kennis gehad en desondanks eerst op 26 maart 1999 bezwaar aangetekend. De rechtbank heeft vervolgens het beroep ongegrond verklaard en de beschikking van de kantonrechter bevestigd.
4) Van deze uitspraak is [verzoeker] tijdig1 in cassatie gekomen, onder aanvoering van één cassatiemiddel, dat twee klachten bevat. De gemeente is niet verschenen.
Bespreking van het cassatiemiddel
5) De eerste klacht richt zich tegen de geciteerde rechtsoverweging 22. Volgens het middel miskent de rechtbank dat tegen de beslissing van de gemeente geen bezwaar of beroep op de bestuursrechter heeft opengestaan, waardoor de burgerlijke rechter, in geval de geldigheid van het besluit in het voor hem gevoerde geding in geschil is, zich een zelfstandig en zonder voorbehoud gegeven oordeel dient te vormen over de vraag of deze beslissing wat inhoud, wij-ze van totstandkoming en wijze van uitvoering betreft in overeenstemming is met het recht. Het middel stelt dus, samengevat, dat aan de beschikking van 18 maart 1997 geen formele rechtskracht zou toekomen, omdat tegen deze beschikking geen met voldoende waarborgen omklede administratieve rechtsgang heeft opengestaan.
6) Het middel betoogt het voorgaande vanuit de kennelijke veronderstelling dat het besluit van 18 maart 1997 een terugvorderingsbesluit zou zijn. Onder de Abw zoals die gold van 1 januari 1996 tot 1 juli 1997 (wet van 12 april 1995, Stb. 199, i.w.tr. 1 januari 1996) diende de gemeente die reeds verleende bijstand wenste terug te vorderen, een terugvorderingsbesluit te nemen en, zo betrokkene niet vrijwillig tot terugbetaling overging, een verzoekschrift bij de kantonrechter in te dienen teneinde een executoriale titel te verkrijgen (art. 86 jo Pro. 88 Abw). Tegen een dergelijk terugvorderingsbesluit stond geen bezwaar en beroep open. Betrokkenen die desondanks tegen een terugvorderingsbesluit bezwaar aantekenden, werden dan ook niet-ontvankelijk verklaard (zoals in bijvoorbeeld CRvB 5 november 1998, JABW 1999, 47).
Vergelijk in dit verband ook HR 18 april 1997, NJ 1997, 499, oordelend dat, kort gezegd, in het stelsel van de oude ABW bij terugvorderingsprocedures een herzienings- of intrekkingsbesluit niet past en in elk geval niet kan worden gezegd dat een dergelijk besluit aan zo’n vordering moet voorafgaan,; dit omdat het de bedoeling van de wetgever was de bestuursrechtelijke bescherming in te laten gaan op het tijdstip waarop de Wet boeten3 in werking zou zijn getreden.4
7) Het kennelijke uitgangspunt van het cassatiemiddel dat de beschikking van 18 maart 1997 een terugvorderingsbesluit was, waartegen destijds derhalve geen bezwaar en beroep openstond, is echter onjuist. Kantonrechter noch rechtbank hebben zich over de aard van de beschikking uitgelaten. Uit de tekst van de beschikking (overgelegd bij het inleidend verzoekschrift) blijkt dat haar strekking was de uitkering met ingang van 10 juli 1996 te beëindigen, hetgeen wordt gegrond op art. 69 lid 3 Abw Pro. Vgl. ook r.o. 2.1 in fine van het vonnis van de kantonrechter. Art. 69 Abw Pro luidde destijds (tot de inwerkingtreding van de Wet boeten):
“1. Indien de belanghebbende de voor de verlening van bijstand van belang zijnde gegevens of de gevorderde bewijsstukken niet, niet tijdig of onvolledig heeft verstrekt en hem dit te verwij-ten valt, dan wel indien de belanghebbende anderszins onvoldoende medewerking verleent aan het onderzoek, schorten burgemeester en wethouders het recht op bijstand op:
a. vanaf de eerste dag van de periode waarop het verzuim betrekking heeft, of
b. vanaf de dag van het verzuim indien niet kan worden bepaald op welke periode dit verzuim betrekking heeft.
2. Burgemeester en wethouders doen mededeling van de opschorting aan de belanghebbende en nodigen hem uit binnen een door hen te stellen termijn het verzuim te herstellen.
3. Indien de belanghebbende het verzuim niet herstelt binnen de daarvoor gestelde termijn wordt de bijstand beëindigd met ingang van de eerste dag van de periode waarover de bijstand is opgeschort.”
Voorts wijst de tekst van het inleidend verzoekschrift erop dat de gemeente op 1 september 1998 een terugvorderingsbesluit heeft genomen (‘De burgemeester van Boarnsterhim ter uitvoering van het besluit van burgemeester en wethouders van Boarnsterhim van 1 september 1998 tot verhaal in rechte van verleende bijstand ...’).
Uit dit alles kan m.i. worden afgeleid dat het besluit van 18 maart 1997 het karakter heeft van een beëindigingsbesluit als bedoeld in art. 69 lid Pro 3 (oud) Abw en niet van een terugvorderingsbesluit.5
Tegen een dergelijk beëindigingsbesluit stond in het systeem van de Abw tussen 1 januari 1996 en 1 juli 1997 wel degelijk bezwaar en beroep open. Dit blijkt bijv. uit CRvB 25 november 1997, JABW 1998, 17, CRvB 14 juli 1998, JABW 1998, 147 en CRvB 6 april 1999, RSV 1999, 168 m.nt. R. Stijnen.
De eerste klacht wordt derhalve tevergeefs voorgesteld.
8) In zijn tweede klacht voert [verzoeker] nog aan dat, voorzover de rechtbank ervan uit is gegaan dat het besluit van 18 maart 1997 op grond van het bepaalde in art. 3:40 en Pro 3:41 Awb dient te worden aangemerkt als een na 1 juli 1997 in werking getreden besluit, zulks onbegrijpelijk is. Deze klacht faalt bij gebrek aan feitelijke grondslag. Uit de beschikking van de rechtbank blijkt niet dat zij ervan uit is gegaan dat het besluit dient te worden aangemerkt als een na 1 juli 1997 in werking getreden besluit. Zij heeft zich slechts afgevraagd of er sprake was van een verschoonbare termijnoverschrijding bij het instellen van bezwaar.
Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
(Advocaat-Generaal)
Art. 426 lid 1 Rv Pro: twee maanden).
2 De klacht verwijst, kennelijk bij vergissing, naar r.o. 1.
3 Op 1 juli 1997 is de ‘Wet boeten’ (wet van 25 april 1996, Stb. 248) in werking getreden, waarbij de Abw ingrijpend is gewijzigd. Sinds 1 juli 1997 dient de gemeente, indien zij reeds verleende bijstand wenst terug te vorderen, eerst een herzienings- of intrekkingsbesluit te nemen (art. 69 lid 3 Abw Pro). Hiermee wordt de wijziging of intrekking van de toekennende beschikking tot stand gebracht. Ten onrechte of tot een te hoog bedrag verleende bijstand wordt vervolgens volgens art. 81 Abw Pro teruggevorderd. Daartoe dient een terugvorderingsbesluit te worden genomen, dat een executoriale titel oplevert die met toepassing van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering kan worden tenuitvoergelegd indien verrekening niet tot het gewenste resultaat leidt of niet mogelijk is (art. 87 Abw Pro; zie ook Kamerstukken II 23 909, 1994/1995, nr. 3, p. 28). Tegen herzienings-, intrekkings- en terugvorderingsbesluit staan de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep open volgens de Awb (zie Losbladige ABW/Verhaal III bij art. 78 aant Pro. 1 - H.S. Prins).
4 In verband hiermee rijst de overgangsrechtelijke vraag - die in casu overigens geen beantwoording behoeft - of de gemeente er juist aan heeft gedaan een verzoekschrift bij de kantonrechter in te dienen of dat zij de administratieve weg als thans voorgeschreven in de Abw had moeten volgen. Zie omtrent het overgangsrecht art. XVI Wet boeten; Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 79; Kamerstukken I, 1995/96, 23 909, nr. 114b, p. 16; H.S. Prins, Losbladige ABW/Verhaal III, art. 78, aant. 2 en art. XVI. Voor rechtspraak zie Ktr. Rotterdam 23 oktober 1998, JVB 1998, 3 en Ktr. Terneuzen 31 maart 1999, JVB 1999, 21 (in civiele procedures) en Rb. Den Bosch 25 november 1998, JABW 1999, 44 en Rb. Maastricht 8 januari 1999, JABW 1999, 18 (in administratieve procedures).
5 Dat de gemeente i.c. inderdaad de procedure van art. 69 (oud) Abw heeft gevolgd (opschorting van de uitkering onder het stellen van een termijn waarin de gelegenheid wordt geboden de informatie alsnog te verstrekken, vervolgens beëindiging van de uitkering), blijkt voorts uit de los in het dossier gevoegde stukken, met name prod. 9, de brief van 20 februari 1997 van de gemeente aan Dijjers.