Conclusie
Mr. Hartkamp
Conclusie inzake
nr. C 98/113 HR [eisers] c.s.
zitting 3 september 1999 tegen
Waterschap de Dommel
Edelhoogachtbaar College,
1) Eisers tot cassatie (hierna: eisers) hadden in 1984 en latere jaren eigenaars- en ondernemersbelangen bij gronden, die in de nabijheid van de Dommel zijn gelegen. Zij stellen dat deze gronden bij hoge waterstanden van de Dom-mel regelmatig zijn overstroomd en dat zij hierdoor schade hebben geleden. Hiervoor achten zij de verweerder in cassa-tie, het Waterschap, aansprakelijk.
Deze aansprakelijkheid baseren eisers – kort weergege-ven – op een falend beleid van het Waterschap met betrek-king tot het voorkomen van die overstromingen. Het Water-schap heeft enerzijds diverse vergunningen en ontheffingen verleend tot lozingen (al dan niet rechtstreeks) in de Dom-mel, waardoor onder andere een grotere hoeveelheid water dan voorheen afgevoerd moet worden, maar zou anderzijds hebben nagelaten het beheer en onderhoud van de Dommel hieraan aan te passen, waardoor het waterpeil van de Dommel regelmatig te hoog is geworden en overstromingen hebben plaatsgevonden.
Het Waterschap heeft, onder erkenning dat de Dommel bij hem in beheer en onderhoud is, in het algemeen gesteld dat de waterhoogte van de Dommel primair en overwegend af-hankelijk is van:
1. de neerslaghoeveelheid in het stroomgebied;
2. de planologische inrichting van dat stroomgebied, zowel met het oog op de consequenties voor de kwantitatieve waterbeheersing van de toegenomen verstedelijking, als met het oog op de inrichting van het Dommeldal en –bed.
Het Waterschap heeft aangevoerd dat het de eerste factor in het geheel niet in de hand heeft. Bij de tweede factor wordt zijn rol als behartiger van waterbeheersingsbelangen beperkt door andere belangen die bij de totstandkoming van planologische beslissingen worden afgewogen. De besluitvor-ming dienaangaande berust niet bij het Waterschap en het Waterschap kan niet eigener beweging tot verbetering van de Dommel overgaan. Het Waterschap heeft dan ook betwist dat het heeft in te staan voor een min of meer vaste of gemaxi-meerde waterstand van de Dommel.
De rechtbank te ’s-Hertogenbosch heeft bij vonnis van 18 maart 1994 de vorderingen van eisers afgewezen omdat het Waterschap naar het oordeel van de rechtbank niet onrecht-matig heeft gehandeld.
2) Tegen dit vonnis hebben eisers hoger beroep ing-esteld bij het Gerechtshof te ’s-Hertogenbosch. Bij arrest van 2 december 1997 heeft het hof het vonnis van de recht-bank bekrachtigd.
3) Tegen dit arrest hebben eisers tijdig cassatiebe-roep ingesteld. Het cassatiemiddel bestaat uit acht klach-ten. Beide partijen hebben schriftelijk toelichting gege-ven. Voorts hebben zij gere- en dupliceerd.
Bespreking van het cassatiemiddel
4) Volgens de eerste klacht is het hof van een onjuist oordeel uitgegaan, althans heeft het zijn oordeel onvoldoende gemotiveerd door in r.o. 4.3 en 4.5 te overwegen dat het Waterschap niet onrechtmatig tegenover de eigenaren en/of gebruikers van aan en nabij de Dommel gelegen gronden heeft gehandeld door de Dommel aldus te beheren dat niet tot normalisatie werd overgegaan en dat in het kader van het onderhoud van de Dommel geen baggerwerkzaamheden werden uitgevoerd; zulks gezien het door het hof veronderstellen-derwijs aangenomen verhoogde risico van overstroming, de ernst van de verontreiniging van de waterbodem en de ernst van de overstromingen in 1984. Daaraan doet volgens de klacht niet af dat het Waterschap afhankelijk was van andere overheidslichamen, omdat het als kwaliteits- en kwantiteitsbeheerder van de Dommel op de bedoelde onrechtmatige gedragingen kan worden aangesproken.
Wat het normaliseren betreft heeft het hof zich ver-enigd met het oordeel van de rechtbank (zie r.o. 4.7 van het vonnis). De rechtbank heeft overwogen dat het besluit om niet (langer) te normaliseren, geen vrije keuze was maar dat dit door ontwikkelingen van buitenaf onvermijdelijk was. De rechtbank oordeelde vervolgens:
`Een besluit om onder de druk van die omstandig-heden van het aanvankelijk beleidsvoornemen tot normalisatie af te zien, is redelijk en daarom niet onrechtmatig. Daarbij komt dat het water-schap om eventueel onevenredige nadelen van deze ontwikkelingen voor onder meer eisers te onder-vangen een uitkoopregeling (het “Uiterwaarden-plan”) heeft vastgesteld waarin compensatie wordt geboden voor het niet-doorgegaan zijn van verbeteringswerken die elders wel zijn uitgevoerd. Dat onderstreept de zorgvuldigheid van het ten deze gevoerde beleid.’
Het hof heeft aan dit laatste toegevoegd dat daaraan niet afdoet dat de uitkoopregeling mogelijk ook nadelige gevolgen heeft voor de bedrijven van eisers.
Wat het baggeren betreft is het hof in r.o. 4.5 ver-volgens ingegaan op de vraag of het Waterschap heeft vol-daan aan zijn onderhoudsplicht. Ook deze vraag heeft het hof bevestigend beantwoord.
In HR 18 januari 1991, NJ 1992, 638 m.nt. CJHB (Leffers/Staat) is beslist dat een besluit, hoewel overigens niet onrechtmatig, toch onrechtmatig kan zijn indien de overheid zich de belangen van hen die op onevenredige wijze worden gedupeerd, onvoldoende aantrekt. Vgl. ook HR 3 april 1998, NJ 1998, 726 m.nt. TK., waarover o.m. T. Hartlief, Aansprakelijkheid bij (on)rechtmatige overheidsdaad, A&V 1998, p. 79 e.v. Zie voorts Asser-Hartkamp 4-III, nr. 18a e.v., 66 e.v.
Over de vraag hoe ver de onderhoudsplicht van een wa-terschap zich uitstrekt, heeft de Hoge Raad zich in het recente verleden tweemaal uitgelaten: HR 9 oktober 1981, NJ 1982, 332 en HR 8 januari 1999, NJ 1999, 319 m.nt. ARB. De beantwoording van die vraag is volgens de Hoge Raad afhank-elijk van verschillende factoren, zoals in het bijzonder: (a) het aantal, de aard en de lengte van de waterwegen waarvan het onderhoud ten laste van het waterschap komt, (b) het aantal gronden binnen het gebied van het water-schap, waarvan het waterschap weet of behoort te weten dat zij door hun lage ligging bijzonder kwetsbaar zijn voor wateroverlast, (c) de middelen – financiële en andere – die het waterschap voor het nakomen voor zijn verplichtingen ten dienste staan, (d) in hoever de aan het lage peil van de grond verbonden bezwaren (mede) veroorzaakt zijn door de eigenaar of gebruiker van die grond. Dienaangaande geldt bovendien dat een zekere beleidsvrijheid aan het waterschap niet kan worden ontzegd. Waarschijnlijk betekent dit laat-ste volgens annotator Brunner dat beslissend is of de door de overheid gemaakte keuze achteraf te billijken is.
Rechtbank en hof hebben getoetst of het waterschap, met inachtneming van zijn beleidsvrijheid, de in het maat-schappelijk verkeer betamende zorgvuldigheid in acht heeft genomen bij het besluit om de Dommel niet te normaliseren of uit te baggeren. Zij zijn tot het oordeel gekomen dat het waterschap gezien de omstandigheden van het geval niet onzorgvuldig heeft gehandeld. Een en ander is niet in strijd met het door het hof veronderstellenderwijs aangeno-men verhoogde risico van overstroming, omdat het hier juist gaat om een belangenafweging tussen algemene (planologische en ecologische) belangen en de belangen van de grondgebruikers (vgl. art. 3:4 Awb). Dat het waterschap voldoende aandacht heeft geschonken aan de belangen van de betrokkenen blijkt volgens rechtbank en hof uit de aangeboden uit-koopregeling.
Tegen deze achtergrond geeft het oordeel van het hof dat het handelen van het waterschap niet onrechtmatig is, naar mijn mening geen blijk van een onjuiste rechtsopvat-ting. Ook is het niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd. De eerste klacht treft derhalve geen doel.
5) Klacht 2 voert aan dat het hof van een onjuist oor-deel is uitgegaan door te overwegen dat, nu geen sprake is van onrechtmatige daad, niet valt in te zien dat het water-schap verplicht zou kunnen worden de schade van eisers te vergoeden. Voor zover het hof de uitkoopregeling in het Uiterwaardenplan als genoegzame compensatie heeft gezien is dat oordeel evenzeer onjuist en/of onbegrijpelijk nu die regeling onvoldoende adequaat is en bovendien reeds in ok-tober 1970 is gepresenteerd, aldus de klacht.
Uitgangspunt in ons recht is dat rechtmatig handelen slechts in (in de wet geregelde) uitzonderingsgevallen een verplichting tot schadevergoeding kan opleveren. Vgl. Asser-Hartkamp 4-III, nr. 18a e.v., alwaar tevens wordt ingegaan op de boven reeds vermelde kwestie dat de vraag of van (on)rechtmatigheid sprake is onder omstandigheden wordt beïnvloed door de mate waarin de overheid zich de belangen aantrekt van hen die door de handeling onevenredige schade (dreigen te) ondervinden, met name door die schade geheel of gedeeltelijk voor haar rekening te nemen. Zie de geciteerde arresten en bijv. HR 15 februari 1991, NJ 1992, 639 m.nt. CJHB.
Naar mijn mening heeft het hof, oordelend dat het waterschap niet onrechtmatig heeft gehandeld, het boven-staande in zijn overwegingen betrokken. Het hof heeft ken-nelijk enerzijds geoordeeld dat van onevenredige (d.w.z. het normale bedrijfsrisico van de eisers te boven gaande) schade geen sprake is (zie r.o. 4.5 onder a en b), en an-derzijds dat het waterschap zich met de Uiterwaardenrege-ling de belangen van de gedupeerden voldoende heeft aang-etrokken (r.o. 4.3 jo r.o. 4.7 van het rechtbankvonnis). Dat die regeling van 1970 dateert is niet van belang, om-dat, zoals het waterschap in de memorie van antwoord nrs. 50-53 heeft uiteengezet, zij ziet op de oplossing van het probleem zoals zich dat ook thans voordoet, namelijk de overstromingen van de landerijen, en omdat zij ook nu nog geldig is.
De beslissing van het hof geeft m.i. geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk, zodat de klacht tevergeefs wordt voorgesteld.
6) Uit het voorgaande vloeit voort dat ook de derde klacht, die is gericht tegen het oordeel van het hof dat de nadelen van de overstromingen voor ieder van de eisers re-latief beperkt zijn, tevergeefs wordt voorgesteld. Hetzelf-de geldt voor de vijfde klacht, gericht tegen ’s hofs oor-deel dat de overstromingen en hun gevolgen tot de normale risico’s van de eisers behoren. De belangenafweging die het hof heeft getroffen, leent zich m.i. niet goed voor nadere toetsing in cassatie; ’s hofs oordeel is niet onbegrijpelijk.
7) Klacht 4 acht in het licht van verschillende ge-dingstukken en producties onbegrijpelijk de constatering van het hof dat niet voldoende onderbouwd is gesteld dat de overstromingen na 1984 met grote regelmaat en in enigszins betekenende mate hebben plaatsgevonden.
Nu de uitleg van de gedingstukken is voorbehouden aan de rechter die over de feiten oordeelt, en ’s hofs overwe-ging m.i. niet onbegrijpelijk is, meen ik dat deze klacht faalt.
8) De zesde klacht richt zich tegen r.o. 4.5 sub e, waar het hof heeft overwogen dat eisers onvoldoende gemoti-veerd hebben betwist dat de door het waterschap genomen maatregelen ter voorkoming van overstromingen relevant zijn geweest. De zorgplicht van het waterschap wordt volgens het onderdeel aldus te zeer beperkt.
Het onderdeel verliest daarmee echter uit het oog dat het waterschap een zekere beleidsvrijheid heeft. Het waterschap heeft aangegeven dat zijn mogelijkheden beperkt waren, maar dat het toch de nodige maatregelen heeft getrof-fen (zie memorie van antwoord, p. 5 en 6). Derhalve kan het waterschap niet verweten worden dat het in het geheel niet aan zijn zorgplicht heeft voldaan. Het hof heeft geoordeeld dat het tot de beleidsvrijheid van het waterschap behoorde om, mede gelet op de andere in r.o. 4.5 gereleveerde om-standigheden, niet tot het uitbaggeren van de Dommel over te gaan. Deze beslissing geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk.
9) Volgens klacht 7 is het onbegrijpelijk dat het hof is voorbij gegaan aan de aanbiedingen van eisers om een deskundigenbericht te laten opstellen.
Naar vaste rechtspraak is het geheel aan het oordeel van de feitenrechter overgelaten om een deskundigenonderzoek te gelasten. Er kan dus niet worden geklaagd over het passeren van een daartoe strekkend verzoek of aanbod (Hugenholtz/Heemskerk, nr. 134).
11) De laatste klacht mist zelfstandige betekenis.
Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
(Advocaat-Generaal)