Conclusie
Nr. 32.732 Mr Van Soest
Derde Kamer B Conclusie inzake:
Loonbelasting/premie 1995 de staatssecretaris van Financiën
Parket, 1 mei 1997 tegen
X
Edelhoogachtbaar College,
I. . Korte beschrijving van de zaak.
A. . Het beroep in cassatie is gericht tegen de schriftelijke uitspraak van het gerechtshof te Amsterdam (hierna te noemen het Hof) van 26 september 1996, nr. P96/1088, Infobulletin 1996, blz. 950, punt 96/864 . Het is ingesteld door de staatssecretaris van Financiën (hierna te noemen de Staatssecretaris). Van het beroep in cassatie is melding gemaakt in Vakstudie Nieuws (VN) 24 oktober 1996, blz. 4006, punt 3.
B. . De belanghebbende, X, is in dienstbetrekking werkzaam bij het ziekenhuis A (hierna te noemen de inhoudingsplichtige).
C. . De inhoudingsplichtige heeft aan de belanghebbende verzocht inzage van haar paspoort te verlenen aan haar "leidinggevende" of aan de dienst personele zaken van de inhoudingsplichtige.
D. . De belanghebbende heeft niet aan dit verzoek voldaan.
E. . De inhoudingsplichtige heeft over oktober 1995 op het loon van de belanghebbende loonbelasting ingehouden naar het tarief van 60 %.
F. . In geschil is de hoogte van het tarief.
G. . Het Hof heeft het geschil ten gunste van de belanghebbende beslecht.
H. . Het beroep in cassatie is in overeenstemming met de voorschriften op 12 november 1996 ingesteld. Het steunt op een middel van cassatie.
I. . De belanghebbende heeft bij op 28 januari 1997 ingekomen vertoogschrift in cassatie het middel bestreden.
J. . Min of meer verwante zaken zijn bij Uw Raad aanhangig onder nrs. 32.179 en 32.694 . In de zaak nr. 32.179 neem ik heden eveneens conclusie.
II. . Identificatieplicht en anoniementarief.
De bijlage bij deze conclusie bevat gegevens over identificatieplicht en anoniementarief, alsmede (onder 3.12-26) een beschouwing over toetsing van de regeling aan art. 6 Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
III. . De ontwikkeling van de rechtsstrijd voorzover art. 8 EVRM betreft.
A. . In een brief d. d. 7 oktober 1995, die in afschrift als productie 4 bij het beroepschrift tot de stukken van het geding behoort, betoogde de belanghebbende (ik geef nadere vindplaatsen tussen haakjes aan):
"(blz. 1) (...) 1. (...) De bedoeling van deze wet is de opsporing van illegaal in Nederland verblijvende medewerkers sluitend te laten plaatsvinden. Hier wens ik niet aan mee te werken. (...) (blz. 2) Vooraleer doet het voor mij het spookbeeld opdoemen van de bekende zwarte, zwarte bladzijden in de Nederlandse geschiedenis, toen alle Nederlanders werden verplicht bij zich een Ausweis te dragen waarop stond vermeld wie Joodsch was en wie Arisch. Wat daarvan de gevolgen waren hoef ik u hopelijk niet verder in herinnering te brengen. (...)"
B. . Het beroepschrift hield in:
"(blz. 3) (...) 5.1. (...) (blz. 4) De identificatieplicht draagt, in het bijzonder als gevolg van de registratie van de gegevens, bij tot persoonsregistratiesystemen die door hun volledigheid en combinatiemogelijkheden een (...) bedreiging vormen ook voor het persoonlijk leven. (...) 5.2 (...) Uit het in de Memorie van Toelichting aangegeven doel (...) blijkt onvoldoende van een "pressing social need". (...)"
C. . Het vertoogschrift van de inspecteur van de Belastingdienst/Particulieren P (hierna te noemen de Inspecteur) hield in (onder 4, b, blz. 4):
"(...) De noodzaak voor de invoering van een beperkte identificatieplicht is gelegen in het feit dat hiermee een betere voorkoming en bestrijding van financiële en sociale-zekerheidsfraude bereikt wordt. (...)"
D. . Het Hof heeft de van de zijde van de belanghebbende overgelegde pleitnota als in zijn uitspraak, onder 1, blz. 1, opgenomen aangemerkt. Deze pleitnota hield in (onder 4, b):
"(blz. 8) (...) Er moet sprake zijn van een "pressing social need". Dat betekent in casu dat de problemen zo groot moeten zijn geworden dat zij noodzaken tot het hanteren van de identificatieplicht, met registratie en afschrift bewaren. Weliswaar heeft de regering hier een "margin of appreciation". Maar wil de bescherming van artikel 8 EVRM niet een lege huls worden dat zal de "pressing social need" feitelijk moeten worden onderbouwd en zal het een doelmatige inmenging moeten zijn. Niet alleen moet er een kwaal zijn, het tegen de kwaal gebruikte middel moet ook effectief zijn. (...) (blz. 9) (...) Mijn cliënte verdedigt niet dat de grenzen maar open moeten, noch dat geen enkele controle op illegaliteit mogelijk zou moeten zijn. (...) Men kan misschien verdedigen dat een bepaalde controle "wenselijk" is, "nuttig" zou kunnen zijn of "redelijk", maar daarmee is die controle nog niet noodzakelijk. (...) De identificatieplicht zoals deze nu in de wet is opgenomen, is niet een effectief middel. (...) (blz. 10) (...) Indien het middel om de kwaal te genezen niet doelmatig is, moet worden geconcludeerd dat er onvoldoende noodzaak is voor een inbreuk op de privacy. (...)"
IV. . De bestreden uitspraak.
Het Hof heeft overwogen (NJkort, blz. 12),
"(...) 5.2. (...) dat belanghebbende in casu niet aan haar verplichting ingevolge artikel 29, eerste lid, van de Wet om aan de inhoudingsplichtige inzage te verstrekken van een identificatiebewijs als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht heeft voldaan. (...) 5.3. De hier bedoelde, aan belanghebbende opgelegde, verplichtingen vormen naar het oordeel van het Hof, gezien de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval, een inbreuk op artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Anders dan de inspecteur stelt, bestaat daarvoor in dit geval geen rechtvaardigingsgrond. In het onderhavige geval, waarin (...) uit anderen hoofde omtrent de identiteit van een werknemer geen twijfel bestaat, kan niet worden gesproken van een "pressing social need", die een inbreuk op het recht op eerbiediging van het privéleven rechtvaardigt. Toepassing van het "anoniementarief" acht het Hof derhalve in strijd met artikel 8 van het EVRM. (...)"
V. . Het middel.
Naar het middel inhoudt (ik vermeld nadere vindplaatsen in het beroepschrift in cassatie),
"(blz. 2) (...) is een beoordeling van elk geval op zich in de praktijk onwerkbaar. (...) Het is duidelijk dat de wetgever dit niet voor ogen heeft gehad. De wetgever heeft alle werknemers (en werkgevers) gelijk willen behandelen en geen onderscheid willen maken tussen diverse situaties. (...) (blz. 3) (...) De beslissing van het Hof brengt mee dat de administratie van inhoudingsplichtige geen gegevens als aard, nummer en afschrift van een identiteitsbewijs bevat. Controle van desbetreffende gegevens is derhalve niet mogelijk. (...) (blz. 4) (...) Bestrijding van fraude en de mogelijkheid van controle vormen de argumenten die een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer rechtvaardigen. (...)"
VI. . Beoordeling van het middel.
A. . Naar het mij voorkomt, kan het niet als inmenging in iemands privé leven worden aangemerkt indien hij in zijn functie van werknemer en aldus deelnemend aan het maatschappelijk verkeer, verplicht wordt de persoonlijke gegevens die zijn werkgever nodig heeft, aan deze te openbaren.
B. . Dat geldt ook voor de persoonlijke gegevens die de werkgever voor geen ander doel nodig heeft dan voor de inhouding van loonheffing, waartoe hij door de wetgeving verplicht wordt.
C. . Een noodzakelijk onderdeel van deze verplichting van de werkgever is dat de inhouding van loonheffing door de betrokken uitvoeringsorganen gecontroleerd moet kunnen worden. Daartoe kan het nodig zijn voor te schrijven dat de ingezamelde gegevens op nader omschreven wijze genoteerd en bewaard worden.
D. . In zoverre acht ik de loonbelastingvoorschriften, zoals die bij de Wet op de identificatieplicht (Wet ID) zijn gewijzigd, niet in strijd met art. 8, lid 1, EVRM.
E. . Nu lijkt het mij wel mogelijk dat de verplichting de identiteit vast te stellen aan de hand van een "document" als bedoeld in art. 1 Wet ID, en daarvan een afschrift in de loonboekhouding op te nemen ook persoonlijke gegevens openbaart en vastlegt die de werkgever niet nodig heeft, ook niet voor de inhouding van loonheffing, en die de uitvoeringsorganen niet nodig hebben voor de controle.
F. . Het is moeilijk te beoordelen in hoeverre dit het geval is omdat zowel de belanghebbende en het Hof, als de auteurs die in min of meer gelijke zin oordelen, hun bezwaren uit een oogpunt van eerbiediging van het privé leven nauwelijks concretiseren.
G. . Naar het mij voorkomt, moet het daarbij hoofdzakelijk gaan om de uit het document blijkende nationaliteit.
H. . Hoe dit zij, het komt mij voor dat voorzover al van een inbreuk op het recht op eerbiediging van het privé leven sprake is, de wetgever binnen zijn "margin of appreciation" heeft kunnen oordelen dat het een "pressing social need" is de documentatie omtrent de identiteit van de werknemer niet aan het vrije inzicht van de werkgever over te laten, maar het te binden aan de, naar zijn oordeel, meest betrouwbare soort documenten, en dus ook geen onderscheid te maken naar gelang de identiteit van de werknemer de werkgever langs andere weg reeds bekend geworden is, al dan niet.
I. . Ik meen dan ook dat het middel opgaat.
VII. . De ontwikkeling van het geschil voorzover art. 6 EVRM betreft.
A. . In de brief van 7 oktober 1995 betoogde de belanghebbende (onder 1, blz. 3):
"(...) De hoogte van de (...) door de werkgever aan de ID-weigeraars op te leggen financiële sanctie staat in geen verhouding tot de door de weigeraar begane overtreding. (...)"
B. . Naar het beroepschrift inhield (blz. 5),
"(...) 6.1. (...) moet de plaatsing in het anoniementarief als een administratieve boete worden aangemerkt. 6.2 (...) De rechter dient bij een geschil over de oplegging van een sanctie de evenredigheid tussen de schuld en de straf te beoordelen. (...) 6.3 (...) Een standaard-toepassing van het 60%-tarief verdraagt zich niet met het (...) evenredigheidsbeginsel. (...)"
C. . Het vertoogschrift van de Inspecteur hield in (onder 4, c, blz. 4):
"(...) Het tarief van artikel 26b Wet LB is een sanctie, maar niet een strafsanctie. Het uiteindelijke effect is ook niet een heffing van 60%, aangezien belanghebbende de teveel ingehouden loonheffing middels een aanslag inkomstenbelasting terugkrijgt."
D. . De pleitnota hield in (onder 5, b, blz. 11):
"(...) Cliënte lijdt niet alleen schade wegens renteverlies, maar is ook in liquiditeitsproblemen geraakt. (...)"
E. . De Staatssecretaris betoogt in zijn beroepschrift in cassatie (blz. 6):
"(...) Belanghebbende acht (...) de toepassing van het tarief van artikel 26b van de Wet in strijd met artikel 6 van het EVRM. (...) Het tarief van artikel 26b is (...) niet een strafsanctie. (...) Belanghebbende heeft tevens gesteld dat sprake is van détournement de pouvoir. (...) De normale toepassing van de wettelijke bepalingen zal over het algemeen niet leiden tot détournement de pouvoir. Ook in het onderhavige geval is daarvan geen sprake. (...)"
VIII. . De te nemen beslissing.
A. . Voorzover de belanghebbende zich heeft beroepen op strijd van de Wet ID in verband met de desbetreffende voor 1995 opgestelde voorschriften uit de Wet LB 1964, met art. 6, lid 1, EVRM, geef ik in de bijlage bij deze conclusie, onder 3.12-26, aan dat die strijd zich naar mijn oordeel niet voordoet.
B. . Samenvattend, meen ik dat, aangezien het middel slaagt, de bestreden uitspraak vernietigd zal moeten worden en dat Uw Raad, ten principale recht doende, de uitspraak van de Inspecteur zal kunnen bevestigen.
IX. . Conclusie.
Het middel gegrond bevindende, concludeer ik tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot bevestiging van de uitspraak van de Inspecteur.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,