Conclusie
Nr. 31.032 Mr Loeb
Derde Kamer B Conclusie inzake:
reinigingsrecht 1993 Hoofd bureau belastingen van de gemeente Alkmaar
Parket, 9 augustus 1996 tegen
X B.V.
Edelhoogachtbaar College,
1. Feiten en procesverloop
1.1. Voor de feiten en het geding tot dusverre moge ik in de eerste plaats verwijzen naar de onderdelen 1 en 3 van de uitspraak van het hof.
1.2. Het Hoofd bureau belastingen van de gemeente Alkmaar (hierna: het Hoofd) heeft aan X B.V. (hierna: belanghebbende) over de periode van 1 maart tot en met 31 december 1993 een aanslag in het reinigingsrecht opgelegd ten bedrage van ƒ 292,60.
1.3. Het Hoofd heeft deze aanslag, na daartegen door belanghebbende gemaakt bezwaar, bij uitspraak van 14 december 1993 gehandhaafd.
1.4. Op door belanghebbende ingesteld beroep heeft het hof die uitspraak en de aanslag bij schriftelijke uitspraak van 28 december 1994, kenmerk 93/5961, vernietigd.
1.5. Tegen deze uitspraak heeft het Hoofd tijdig beroep in cassatie ingesteld, onder aanvoering van één cassatiemiddel. Belanghebbende heeft een vertoogschrift ingediend.
2. De wettelijke voorschriften
2.1.Ingevolge het bepaalde bij artikel 277, eerste lid, aanhef en onderdeel b, aanhef en onder 2?, gemeentewet (tekst 1993) worden voor gemeentelijke belastingen gehouden de door de gemeente gevorderde rechten, andere dan leges, voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, tenzij deze bedrijfsmatig worden verstrekt of bestaan in het tijdelijk ter beschikking van particulieren stellen van gemeentepersoneel.
2.2. Artikel 61al, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Wet ABMH) luidde :
"Elke gemeente kan ter bestrijding van de kosten die voor haar verbonden zijn aan de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen een heffing instellen, waaraan kunnen worden onderworpen degenen die, al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht, feitelijk gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan krachtens artikel 3 van de Afvalstoffenwet een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt."
2.3. Bij artikel 61a van de Wet ABMH was bepaald dat voor de toepassing van het desbetreffende hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen onder huishoudelijke afvalstoffen wordt verstaan: huishoudelijke afvalstoffen in de zin van de Afvalstoffenwet en daarmee krachtens artikel 17 van die wet gelijkgestelde afvalstoffen.
2.4. Ingevolge het bepaalde bij artikel 3, eerste lid, Afvalstoffenwet draagt het bestuur van elke gemeente er, al dan niet in samenwerking met andere gemeenten, zorg voor dat ten minste éénmaal per week de huishoudelijke afvalstoffen worden ingezameld bij elk binnen haar grondgebied gelegen perceel, waar zodanige stoffen geregeld in een particuliere huishouding kunnen ontstaan.
2.5. In de gemeente Alkmaar gold in 1993 voorts de Verordening reinigingsheffingen 1993 (hierna: de Verordening), vastgesteld door de raad op 17 november 1992 en goedgekeurd bij KB van 19 februari 1993, no. 93.001543. De hier van belang zijnde bepalingen luiden:
"Artikel 1 Inleidende bepaling
Krachtens deze verordening worden geheven:
a. een afvalstoffenheffing;
b. reinigingsrechten
(...)
Hoofdstuk III Reinigingsrechten
Artikel 10 Belastbaar feit
Onder de naam "reinigingsrechten" worden rechten geheven zowel voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten als voor het gebruik van [v]oor de openbare dienst bestemde gemeentebezittingen, werken of inrichtingen die bij de gemeente in beheer of onderhoud zijn.
Artikel 11 Belastingplicht
De rechten worden geheven van degene op wiens verzoek danwel ten behoeve van wie de dienst wordt verricht of van degene die van de bezittingen, werken of inrichtingen gebruik maakt."
3. Huishoudelijke afvalstoffen en bedrijfsafval
3.1. In de memorie van toelichting bij het ontwerp van de Afvalstoffenwet (TK 1974-1975, 13 364, nr. 3) werd opgemerkt:
"(blz. 38) (...) [I]n het (...) ontwerp [is g]een definitie van het begrip huishoudelijke afvalstoffen opgenomen. (...) [D]e moeilijkheid van het geven van een definitie van het begrip afvalstoffen [is] gelegen in de subjectieve en wisselende inhoud van het begrip. Het begrip 'huishoudelijke afvalstoffen' is in het spraakgebruik echter vrij vast omlijnd. Bedoeld zijn hier die afvalstoffen die thans één- of tweemaal per week huis aan huis door een van overheidswege georganiseerde inzameldienst worden opgehaald en welke worden aangeboden in vuilnisemmers of plasticzakken. (...) (blz. 39) (...) De inzamelplicht geldt niet voor huishoudelijke afvalstoffen welke vrijkomen in bij voorbeeld kantines van bedrijven, ook al zullen deze afvalstoffen, wanneer die bedrijven op de route liggen van de vuilniswagens, meestal wel worden opgehaald."
3.2. In een circulaire van 3 juni 1982 inzake uitvoering Afvalstoffenwet, art. 3 gericht aan Provinciale- en Gemeentebesturen, merkte de Staatssecretaris van Volksgezondheid en milieuhygiëne op :
"3.2. Onder huishoudelijke afvalstoffen worden begrepen die afvalstoffen, die geregeld in particuliere huishoudens in beperkte omvang vrijkomen, zoals schillen, verpakkingen enz. Zeker niet vallen onder dit begrip de afvalstoffen afkomstig van bedrijven. "
4. Reinigingsrecht en afvalstoffenheffing
4.1. In de memorie van antwoord bij het ontwerp van de Afvalstoffenwet (TK 1976-1977, 13 364, nr. 5) werd opgemerkt:
"(blz. 50) (...) Het is zeker niet de bedoeling dat een gemeente zowel een reinigingsrecht als een reinigingsheffing oplegt. Door in de wet de mogelijkheid tot het instellen van een reinigingsheffing op te nemen wordt beoogd een eenvoudiger heffingensysteem mogelijk te maken voor de gemeenten dan het bestaande systeem van reinigingsrechten. Bij het invoeren van een reinigingsheffing bestaat immers voor de burgers die daaraan worden onderworpen niet meer de mogelijkheid zich daaraan te onttrekken; bij het reinigingsrecht kan dit w[è]l gebeuren doordat men stelt geen afval aan te (blz. 51) bieden. De bewijsvoering daartegen blijkt dikwijls onuitvoerbaar en kostbaar. Door de in te voeren reinigingsheffing krijgen de gemeenten dus een keuzemogelijkheid temeer om de kosten van afvalverwijdering door te berekenen."
4.2. HR 13 oktober 1993, BNB 1994/20, m.nt. G.J. van Leijenhorst overwoog:
"(blz. 150) (...) 3.2. Het Hof heeft geoordeeld dat geen aanslag reinigingsrecht kon worden opgelegd omdat geen bedrijfsafval apart - waarmee kennelijk is bedoeld: gescheiden van huishoudelijke afvalstoffen - is verwijderd. Daarmee heeft het Hof de vraag of het belastbare feit zich heeft voorgedaan naar een onjuiste maatstaf beoordeeld. Voor het kunnen heffen van een reinigingsrecht ter bestrijding van de kosten van het verwijderen van andere dan huishoudelijke afvalstoffen wordt noch in de Verordening, noch door enige andere rechtsregel voorgeschreven dat die stoffen gescheiden van het huishoudelijk afval moeten worden verwijderd. Weliswaar kan van degenen die krachtens hoofdstuk II van de Verordening in de aldaar geregelde afvalstoffenheffing worden betrokken in verband met dezelfde dienstverlening niet tevens reinigingsrecht worden geheven. Van een zodanig geval is evenwel geen sprake indien reinigingsrecht wordt geheven ter zake van het verwijderen van andere dan huishoudelijke afvalstoffen die op dezelfde wijze als huishoudelijke afvalstoffen, al dan niet daarmee vermengd, worden aangeboden. Het Hof had derhalve niet in het midden mogen laten of bij belanghebbende bedrijfsafval in de zin van artikel 2 van de Verordening is verwijderd."
Van Leijenhorst annoteerde:
"(blz. 153) (...) Het onderhavige arrest en [HR 1 juni 1983, BNB 1983/209, HR 19 oktober 1983, BNB 1983/320 en Hof 's-Gravenhage 27 september 1991, Belastingblad 1992, blz. 184] laten zich als volgt samenvatten. Naast een heffing op het verwijderen van huishoudelijk afval (...) kan een heffing op het verwijderen van bedrijfsafval bestaan. Twee heffingen op het verwijderen van huishoudelijk afval is niet mogelijk. Twee heffingen op het verwijderen van (hetzelfde) bedrijfsafval lijkt mij evenmin mogelijk. De heffing op het verwijderen van huishoudelijk afval mag niet worden geheven ter zake van het verwijderen van bedrijfsafval, evenmin als de heffing op het verwijderen van bedrijfsafval mag worden geheven ter zake van het verwijderen van huishoudelijk afval."
5. Verschuldigdheid van reinigingsrecht
5.1. Hof Leeuwarden 25 mei 1976, BNB 1977/230 overwoog:
"(blz. 1011) (...) dat het (...) geen reden heeft te twijfelen aan de mededeling van belanghebbende, dat hij in het jaar 1974, als bewoner van een binnen een bebouwde kom van de gemeente Zuidwolde gelegen perceel, geen gebruik heeft gemaakt van de gemeentelijke reinigingsdienst door zich door middel van deze dienst te ontdoen van afvalstoffen; dat belanghebbende alsdan niet behoort tot de bewoners of gebruikers van percelen of perceelsgedeelten die op grond van art. 4 van de Verordening belastingplichtig zijn voor de onderhavige reinigingsrechten; dat aan vorenstaande conclusie niet kan afdoen (...) dat het belanghebbende op grond van de [APV] van de gemeente Zuidwolde als bewoner van een dergelijk perceel verboden is zich van zijn afvalstoffen e.d. te ontdoen anders dan door middel van de gemeentelijke reinigingsdienst."
5.2. HR 22 juni 1977, BNB 1977/192, m.nt. J.P. Scheltens overwoog:
"(blz. 874) (...) dat artikel 3, lid 1, van de Verordening aan de Reinigingsdienst de mogelijkheid biedt om de in dat artikellid bedoelde rechten van de gebruikers van bepaalde gebouwen op onbebouwde percelen te heffen, tenzij blijkt dat de gebruiker geen gebruik maakt van de diensten van de Reinigingsdienst; dat aldus een bewijslast aan bedoelde gebruikers wordt opgelegd, waarvoor onder omstandigheden reden kan zijn, doch die in het algemeen te zwaar is om hem te doen berusten op een in de Verordening neergelegde regel van bewijslastverdeling"
Scheltens annoteerde:
(blz. 875) (...) [U]it de (...) overweging [is] de conclusie te trekken dat een bewijslastverdeling in een gemeenteverordening niet altijd ontoelaatbaar is. Het gebruik van de terminologie "tenzij blijkt ..." houdt immers in dat het tegendeel overtuigend moet worden aangetoond, hetgeen een aanmerkelijk zwaardere bewijslast oplevert dan de term "tenzij aannemelijk is". De in de verordening neergelegde bewijslast achtte de Hoge Raad te zwaar om te kunnen worden getolereerd. Reeds uit de toevoeging "in het algemeen" blijkt echter dat het in andere situaties anders zou kunnen zijn. Een regeling van de bewijslast is dan ook niet verboden maar het (blz. 876) zal van de omstandigheden afhangen hoe zwaar de op de belanghebbende gelegde bewijslast mag zijn. Daarbij zal vooral van belang zijn in hoeverre daardoor de in de wet zelf gestelde grenzen in feite zouden worden overschreden. Denkbaar is dan ook zeer goed dat een lichtere bewijslast, volgend uit de terminologie "tenzij aannemelijk is" door de Hoge Raad wel zou zijn geaccepteerd."
5.3. HR 10 december 1980, BNB 1981/18 overwoog naar aanleiding van een geschil over een aanslag in de reinigingsrechten van de gemeente Oostburg voor het jaar 1978:
"(blz. 96) (...) dat het Hof heeft geoordeeld, dat volstrekt onaannemelijk is dat de huurders van de zomerwoning geen gebruik zouden maken van de gemeentelijke huisvuilophaaldienst, en voorts dat onwaarschijnlijk geacht moet worden dat in het huishouden van de belanghebbende in een jaar tijds in het geheel geen afvalstoffen zouden overblijven die ongeschikt zijn om tot compost verwerkt te worden; dat deze oordelen als van feitelijke aard in cassatie niet op hun juistheid kunnen worden onderzocht; dat het Hof, van deze oordelen uitgaande, de bewijslast niet onjuist heeft verdeeld door hier tegenover van belanghebbende het bewijs te verlangen dat hij geen gebruik heeft gemaakt van de diensten van de huisvuilophaaldienst; dat het Hof heeft geoordeeld dat belanghebbende in dit bewijs niet is geslaagd; dat de waardering van de bewijsmiddelen is voorbehouden aan de rechter die over de feiten oordeelt"
5.4. De bewerkers van de Editie Vakstudie Belastingwetgeving, Gemeentelijke belastingen e.a., Commentaar.II, Art. 277 - aant. 34 merken op blz. 56d en 57 (Suppl. 131 (augustus 1989)) op:
"dat in [HR BNB 1981/18] sprake is van zowel een bewijslastverdeling waarin de belanghebbende zijn stelling dat hij geen gebruik maakt van de vuilophaaldienst moet onderbouwen, als een bewijslast die zwaarder lijkt te zijn dan gebruikelijk is. Belanghebbende moet, althans volgens de bewoordingen van het arrest, namelijk niet aannemelijk maken, maar bewijzen dat hij geen gebruik heeft gemaakt. Het is de vraag of uit de in het arrest gebruikte woorden inderdaad moet worden afgeleid dat in casu een zwaardere vorm van bewijs werd verlangd dan (...) gebruikelijk is. Wellicht zal uit nadere jurisprudentie op dit punt kunnen blijken dat op het terrein van de reinigingsrechten een nieuwe trend is ingezet. Voor gemeenten zou zulks een verademing betekenen."
6. Beoordeling van het middel
6.1. Het hof heeft in rov. 5.3 zonder meer overwogen dat op belanghebbende de bewijslast rust van de stelling dat zij in 1993 geen gebruik heeft gemaakt van de reinigingsdienst van de gemeente. Het heeft, naar het mij voorkomt, mede gelet op HR BNB 1981/18 (zie onderdeel 5.3), de bewijslast aldus onjuist verdeeld. Nu het Hoofd door deze bewijslastverdeling in elk geval niet tekort is gedaan en belanghebbende in het bewijs is geslaagd, is daarin echter geen grond te vinden om de uitspraak te vernietigen.
6.2. Het middel klaagt dat het hof ten onrechte, dan wel op onbegrijpelijke gronden, heeft geoordeeld dat belanghebbende is geslaagd in het bewijs dat zij in 1993 geen gebruik heeft gemaakt van de reinigingsdienst van de gemeente. (rov. 5.3) Ik onderken twee onderdelen.
6.3. Onderdeel 1
6.3.1. Onderdeel 1 heeft betrekking op het verwijderen van het papier en klaagt in de eerste plaats dat het hof teveel gewicht heeft toegekend aan de verklaring dienaangaande van belanghebbende ter zitting. Het wijst er op dat de directeur van belanghebbende ter zitting heeft verklaard dat versnipperd papier naar scholen en instellingen in de buurt gaat (rov. 4.2), doch eerder in het bezwaarschrift, waarnaar in het beroepschrift is verwezen, had gesteld dat het papier na versnippering aan een maatschappelijke organisatie buiten het Alkmaarse wordt verstrekt, terwijl belanghebbende voor geen van beide stellingen (aanvullende) bewijsmiddelen heeft aangedragen. Voorts wijst het Hoofd er in dit verband op dat scholen en instellingen in Alkmaar, op straffe van verval van gemeentelijke subsidie, geen van bedrijven afkomstig papier mogen aannemen of inzamelen.
Maar ook indien het papier aan scholen en instellingen is gegeven, maakt belanghebbende volgens het Hoofd gebruik van "vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten", in de zin van artikel 277, eerste lid, onderdeel b 2?, Gemeentewet, nu deze scholen en instellingen voor de gemeente het oud papier van particulieren inzamelen en hiervoor vergoedingen ontvangen, die deel uitmaken van de door middel van de reinigingsheffingen verhaalde kosten van het inzamelen en verwijderen van afvalstoffen.
6.3.2. Ik meen dat het oordeel van het hof dat belanghebbende geslaagd is in het bewijs dat zij geen gebruik heeft gemaakt van de reinigingsdienst van de gemeente niet onbegrijpelijk is. De waardering van de bewijsmiddelen is voorbehouden aan de rechter die over de feiten oordeelt.
6.3.3. Uit de weergave van de stelling van de directeur van belanghebbende onder 4.2 dat versnipperd papier naar scholen en instellingen hier in de buurt gaat, onder 5.1, evenwel zonder de toevoeging "hier in de buurt", leid ik af dat het hof niet van belang heeft geacht of die scholen en instellingen zich al dan niet in de gemeente Alkmaar bevinden. Naar het mij voorkomt, kon het dat in het midden laten, nu niet blijkt dat het Hoofd voor het hof heeft gesteld dat aan scholen en instellingen in de gemeente Alkmaar voor het inzamelen van oud papier subsidie wordt verstrekt, die uit de reinigingsrechten wordt bekostigd.
6.3.4. Onderdeel 1 van het middel faalt derhalve.
6.4. Onderdeel 2
6.4.1. Het tweede onderdeel van het middel betreft de overige afvalstoffen en betoogt dat onbegrijpelijk is dat het hof het bestendig beleid van de gemeente ten aanzien van degenen, die stellen dat zij geen of zeer beperkt bedrijfsafval aanbieden, niet in zijn overwegingen heeft betrokken, temeer omdat uit de verklaringen van belanghebbende geen eenduidig beeld zou rijzen van de hoeveelheid afvalstoffen en de frequentie waarmee deze worden aangeboden.
In het vertoogschrift voor het hof heeft het Hoofd gesteld:
"(blz. 2) (...) [HR BNB 1981/18] geldt als uitgangspunt in Alkmaar. Dientengevolge wordt alleen afgezien van heffing van reinigingsrechten, indien aangetoond wordt, dat er:
- redelijkerwijs geen afvalstoffen ontstaan of
- de afvalstoffen op een andere wijze worden afgevoerd.
(...)
Aantonen dat afvalstoffen op een andere wijze worden afgevoerd kan ingevolge bestendig beleid alleen door of een contract met een particuliere afvoerder of het betalen van reinigingsrechten in een andere gemeente."
6.4.2. Voor het betoog van het Hoofd dat alleen door een contract met een particuliere afvoerder of het betalen van reinigingsrechten in een andere gemeente kan worden aangetoond dat de afvalstoffen op een andere wijze worden afgevoerd, heb ik - ook in HR BNB 1981/18 - geen aanknopingspunt kunnen vinden. Het hof kon derhalve voorbijgaan aan de stelling dat belanghebbende in de gemeente R geen reinigingsrechten heeft betaald.
6.4.3. Bij de beantwoording van de vraag of belanghebbende het bewijs heeft geleverd dat zij in de heffingsperiode geen gebruik heeft gemaakt van de reinigingsdienst van de gemeente, lijkt het hof betekenis te hebben toegekend aan de omstandigheid dat de directeur van belanghebbende in zijn woongemeente R in die periode afvalstoffenheffing heeft betaald (rov. 5.1, laatste volzin). Voor zover dat het geval is, komt mij dat onjuist voor. Afvalstoffenheffing mag niet worden geheven ter zake van de verwijdering van bedrijfsafval (zie onderdeel 3). Of sprake is van 'bedrijfsafval' wordt niet bepaald door aard en samenstelling ervan, maar door de locatie, waarbinnen het ontstaat (zie eveneens onderdeel 3). De afvalstoffen, die vrijkwamen op het kantoor van belanghebbende, zijn niet ontstaan in een particuliere huishouding en moeten derhalve worden aangemerkt als bedrijfsafval.
6.4.4. Het hof heeft evenwel vastgesteld dat belanghebbende ter zitting onweersproken heeft verklaard dat zij slechts één werknemer in dienst heeft, haar directeur, dat deze in de betrokken periode nogal eens op reis was, dat hij op kantoor niet meer afval produceerde, dan een fruitschil en een koffiezakje per dag en dat hij dit afval een keer in de twee maanden meenam naar zijn rolcontainer in R. Het oordeel dat belanghebbende in het van haar verlangde bewijs is geslaagd, acht ik daarmee voldoende gemotiveerd.
6.4.5. Ook onderdeel 2 is tevergeefs voorgesteld.
7. Conclusie
Het middel in zijn beide onderdelen ongegrond bevindend, concludeer ik tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G