Conclusie
J. V. D.W.
Nr. 15.868
Zitting 13 oktober 1995
(bij vervroeging)
Mr Koopmans
Conclusie inzake:
BEDRIJFSVERENIGING VOOR DE METAALINDUSTRIE EN DE ELECTROTECHNISCHE INDUSTRIE
tegen
[verweerder]
Edelhoogachtbaar College,
1. Deze zaak vormt een nieuwe aflevering in het feuilleton van de formele rechtskracht (de uitdrukking stamt van F.H. van der Burg, AB 1993 p. 1455). Het gaat er thans om of de bedrijfsvereniging een beroep kan doen op de formele rechtskracht van een door haar gegeven beslissing inzake de mate van arbeidsongeschiktheid van een werknemer, voor de toepassing van de WAO, indien zij zelf die beslissing heeft ingetrokken omdat deze op onjuiste gronden steunde. Dat de bedrijfsvereniging voor de toepassing van de leer van de formele rechtskracht gelijkgesteld moet worden met een overheidslichaam is reeds beslist in HR 12 juni 1992 NJ 1993 no. 113.
2. Verweerder in cassatie [verweerder] was als produktie-arbeider werkzaam in dienst van [A] te [vestigingsplaats], toen hij in 1975 in verband met maagklachten arbeidsongeschikt is geworden. Met ingang van 17 apr. 1976 kreeg hij, in aansluiting op de uitkering die hij voordien aan de Ziektewet ontleende, een uitkering ingevolge de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering. Sinds 1 okt. 1982 werkt hij als automatenvuller bij zijn oude werkgever.
Op 11 sept. 1985 besliste de bedrijfsvereniging dat de arbeidsongeschiktheid van [verweerder] met ingang van 1 jan. 1985 niet op 25-35% moest worden gesteld zoals voorheen, maar op 15-25%; de uitkering werd dienovereenkomstig verlaagd. Beroep tegen deze beslissing werd door de voorzitter van de Raad van Beroep ongegrond verklaard; daartegen is geen rechtsmiddel aangewend. Op 8 nov. 1990 nam de bedrijfsvereniging een nieuwe beslissing, waarin zij de beslissing van 11 sept. 1985 introk en vaststelde dat de arbeidsongeschiktheid van [verweerder] per 1 jan. 1985 ongewijzigd werd gesteld op 25-35%. Ter toelichting berichtte de bedrijfsvereniging aan [verweerder]: "Omdat is gebleken dat die beslissing", nl. die van 11 sept. 1985, "niet juist is, zenden wij u onder intrekking van eerder genoemde beslissing hierbij een nieuwe beslissing." Er moet van worden uitgegaan dat de ingetrokken beslissing ook naar de indertijd geldende maatstaven niet klopte. Zie op dat punt advies GMD (gemeenschappelijke medische dienst), prod. 8 bij concl. v. antw.
3. Op grond van de nieuwe beslissing is aan [verweerder] een betaling gedaan van bruto f 23.581,76, netto f 19.699,98, ter zake van ten onrechte niet ontvangen uitkeringen over de periode van 1 jan. 1985 tot 1 dec. 1990.
[verweerder] stelt door het foutief optreden van de bedrijfsvereniging een belastingschade te hebben geleden van f 2.880,42, zulks omdat de achterstallige uitkeringen in hun geheel worden belast in het jaar waarin zij zijn uitgekeerd. De hoogte van dat bedrag staat nog ter discussie, nu de rb. in haar vs., dat een tussenvs. is, inlichtingen verlangde over de vraag of niet aan de belastingdienst verzocht had kunnen worden het verkregen bedrag voor de belastingheffing over enkele jaren uit te smeren. De rb. oordeelde dat de beslissing van 1985 jegens [verweerder] onrechtmatig was en dat de bedrijfsvereniging in beginsel gehouden is de daardoor ontstane belastingschade te vergoeden.
Dit oordeel is in appel vergeefs aangevallen op een tweetal gronden. In de eerste plaats zou aan de bedrijfsvereniging een beroep toekomen op de formele rechtskracht van haar beslissing van 11 sept. 1985, nu het daartegen gerichte beroep door de administratieve rechter is verworpen. In de tweede plaats zou de ontstane schade vertragingsschade zijn, zodat daarop de vergoedingsregeling van art. 1286-oud BW (thans art. 6:119-120) van toepassing zou zijn. De beide cassatiemiddelen corresponderen met de twee in appel aangevoerde gronden.
4. Ten aanzien van de formele rechtskracht overweegt het hof (r.o. 3) dat aan de beslissing van 11 sept. 1985, ook al is deze niet door de administratieve rechter vernietigd, geen formele rechtskracht toekomt omdat zij door een nieuwe beslissing is vervangen. Het hof voegt daaraan toe dat de erkenning door de bedrijfsvereniging dat de ingetrokken beslissing rechtens niet juist was, meebrengt dat deze als onrechtmatig jegens [verweerder] moet worden aangemerkt.
Alleen de eerste van deze beide overwegingen wordt door het eerste middel rechtstreeks aangevallen. Een spontane herziening van een eerdere beslissing door de bedrijfsvereniging, welke intussen formele rechtskracht had verkregen, heeft weliswaar tot gevolg, aldus het middel, dat een beroep op die rechtskracht voortaan niet meer mogelijk is, maar zulks zou de rechtmatigheid van het handelen vòòr die herziening niet aantasten. De herziening zou derhalve, wat betreft het verlies van formele rechtskracht van de oorspronkelijke beslissing, slechts ex nunc werken, m.a.w. niet terugwerken tot het moment van inwerkingtreding van de oorspronkelijke beslissing (wat zij voor de mate van arbeidsongeschiktheid juist wel doet). Dit zou niet anders worden doordat, zoals hier, de herziening berust op het inzicht dat de oorspronkelijke beslissing ook naar de toen geldende maatstaven foutief was.
In de schriftelijke toelichting (no. 11) wordt nog een beleidsargument ontwikkeld ten gunste van deze stelling. Indien bedrijfsverenigingen aansprakelijk zouden worden voor schade voortvloeiend uit de herziening van reeds onherroepelijk geworden beslissingen, zou hun geneigdheid om uit eigen beweging tot die herziening over te gaan kunnen verminderen - behalve in geval van evidente onjuistheid. Zo'n praktijk zou zich uiteindelijk richten tegen de belangen van de uitkeringsgerechtigden.
5. Deze argumentatie vermag, hoe vindingrijk ook, niet te overtuigen.
Juridisch gezien kan een ingetrokken beslissing geen formele rechtskracht hebben. Achteraf is vast komen te staan dat de rechtstoestand van het begin af aan door de nieuwe beslissing wordt beheerst; alleen de feitelijke toestand, i.c. de hoogte van de uitkering, moet voor de tussenliggende periode nog aan die beslissing worden aangepast. Daar komt bij dat de leer van de formele rechtskracht haar grondslag vindt in de eerbiediging van de taak van de administratieve rechter; zie met name HR 31 mei 1991 NJ 1993 no. 112, [B]/[C], en ook reeds HR 16 mei 1986 NJ 1986 no. 723, [D]/[E]. De noodzaak tot die eerbiediging doet zich niet voor wanneer, zoals i.c., de administratieve rechter zich slechts heeft uitgesproken over een beslissing die, door de intrekking met terugwerkende kracht, geacht moet worden de rechtstoestand niet te hebben weergegeven.
De gang van zaken in het onderhavige geval ondersteunt deze redenering. De onrechtmatigheid volgt, in de gedachtengang van rb. en hof, uit het gedrag van de bedrijfsvereniging zelf, die de eerdere beslissing heeft ingetrokken omdat deze ook naar de toen geldende maatstaven onjuist was, en die vervolgens op die grondslag de uitkering opnieuw heeft berekend. Bij die herberekening is slechts nagelaten rekening te houden met belastingheffing op gecumuleerde uitkeringen. Wat in dit geding ter discussie staat is, in de grond van de zaak, niet of de schade, voortvloeiend uit de onjuiste beslissing, moet worden vergoed, maar of die schade naar regels van burgerlijk recht wel volledig is vergoed.
Ik wijs er ten slotte op dat het standpunt van de bedrijfsvereniging ertoe leidt dat schade die ontstaat doordat zij haar wettelijke taak onjuist vervult, voor rekening zou worden gelaten van de betrokken uitkeringsgerechtigde. HR 12 juni 1992 NJ 1993 no. 113 achtte dat een onjuist resultaat. Dat is m.i. te meer het geval wanneer vaststaat dat de onjuiste taakvervulling niet te maken heeft met het ontbreken of tekortschieten van bepaalde gegevens, maar met het toepassen van foutieve maatstaven.
6. Middel I stuit daarop af. Het is daarom niet noodzakelijk de vraag onder het oog te zien of de bedrijfsvereniging, door de onjuistheid van de eerdere beslissing naar de toen geldende maatstaven te erkennen, tevens de onrechtmatigheid van haar toenmalig gedrag heeft erkend. In dat geval zou de uitkeringsgerechtigde uit de verklaringen en gedragingen van de bedrijfsvereniging hebben kunnen begrijpen dat geen geschil bestond op het punt van de onrechtmatigheid. Volgens HR 18 juni 1993 NJ 1993 no. 642 kan de bedrijfsvereniging in zo'n situatie geen beroep doen op de formele rechtskracht van haar beslissing; zie ook HR 26 feb. 1988 NJ 1989 no. 528. Het lijkt mij in het licht van het hiervoor betoogde echter dat deze jurisprudentie i.c. niet toepasselijk is.
Zie over de leer van de formele rechtskracht voorts de overzichten bij Van Wijk-Konijnenbelt, Hoofdstukken van administratief recht (9e dr. 1994) no. 52-53; J.B.J.M. ten Berge, Bescherming tegen de overheid (3e dr. 1995) no. 19.4.4; Mok en Tjittes R.M. Th. 1995 p. 383.
7. Middel II betreft de toepasselijkheid van art. 1286-oud. Het hof oordeelt (r.o. 4) dat de belastingschade niet een gevolg is van het tijdelijk gemis van de uitkering, maar van het feit dat de periodiek verschuldigde uitkeringen cumulatief ineens zijn uitbetaald. Door die wijze van uitbetaling is meer belasting verschuldigd dan bij periodieke betaling het geval zou zijn geweest. Dit zou derhalve zijn veroorzaakt door de onjuiste beslissing de uitkering te verlagen. De gestelde schade is, aldus het hof, daarom niet uitsluitend het gevolg van vertraging in de betaling der uitkeringen, zodat art. 1286 toepassing Pro mist.
Het middel voert daartegen aan dat de gestelde schade intreedt doordat de uitkering van de desbetreffende, normaliter periodiek te betalen, termijnen is vertraagd tot één en hetzelfde tijdstip. Daarom zou ook belastingschade, als i.c. aan de orde, vertragingsschade zijn, waarop art. 1286 moet Pro worden toegepast.
8. Bij de bespreking van dit middel stel ik voorop dat art. 1286-oud betrekking heeft op schade die louter en alleen bestaat uit vertraging in de betaling van een zekere geldsom. Dat volgt uit de ratio van deze bepaling; zij strekt ertoe de schuldeiser een forfaitaire schadevergoeding toe te kennen, in de vorm van de wettelijke rente, zonder van de schuldeiser te vergen dat hij bewijst dat hij schade heeft geleden en hoe groot die schade is. Zie Asser- Hartkamp I (9e dr. 1992) no. 522; HR 1 feb. 1985 NJ 1985 no. 560. Het is een bepaling van uitzonderlijk karakter, die zich niet leent tot extensieve interpretatie: HR 7 mei 1971 NJ 1971 no. 329.
Ik kan niet inzien dat belastingschade zou zijn aan te merken als vergoeding van schade die alleen door vertraagde betaling zou zijn ontstaan. Het is de cumulatie, niet de vertraging, die de belastingschade heeft veroorzaakt. Zie ook HR 12 juni 1992 NJ 1993 no. 113; de overwegingen van de Hoge Raad op dit stuk worden in de schriftelijke toelichting van de bedrijfsvereniging gekritiseerd (no. 15-16), maar dit geschiedt op weinig overtuigende wijze, en met miskenning van de strekking van art. 1286.
Ook middel II kan daarom niet slagen.
9. Ik concludeer tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,