Conclusie
N.E.
Nr. 88.007
Zitting 22 januari 1991
Mr. Leijten
Conclusie inzake:
Openbaar Ministerie
tegen
[verzoeker]
Edelhoogachtbaar College,
1. Bij eindarrest van 28 april 1989 heeft het gerechtshof te Amsterdam — oordelend in hoger beroep en op tegenspraak — vernietigd het in deze zaak door de politierechter in de rechtbank te Utrecht in eerste aanleg gewezen veroordelend vonnis van 2 februari 1988 en het openbaar ministerie niet-ontvankelijk verklaard in zijn strafvervolging terzake van de ten laste gelegde feiten.
2. Tegen dat arrest heeft de procureur-generaal bij het hof beroep in cassatie ingesteld. Vervolgens is tijdig door hem een cassatiememorie ingediend, houdende één middel van cassatie. Mr. A.P.W. Toonen, advocaat te Amsterdam, heeft ter zitting van Hoge Raad van 11 december 1990 het beroep tegengesproken en pleitaantekeningen overgelegd.
De gang van zaken:
3. Aan de verzoeker van cassatie werd bij inleidende dagvaarding onder I en II telastegelegd dat hij opzettelijk had afgeleverd, verstrekt, vervoerd, althans aanwezig had gehad (betrekkelijk kleine) hoeveelheden hennep en/of hashish.
4. In eerste aanleg leidde dat tot een veroordeling tot een maand gevangenisstraf voorwaardelijk en een geldboete van tweeduizend gulden. De verweerder ging van dat vonnis in hoger beroep.
5. Het hof wees op 24 februari 1989 een tussenarrest, waarvan ik de kern hierna weergeef:
Door de raadsman is aangevoerd, dat er ten tijde van het plegen van het ten laste gelegde naast de coffeeshop ‘’[A]’’, waarin het ten laste gelegde zich heeft afgespeeld, in Amersfoort nog drie coffeeshops waren gevestigd, waarin eveneens soft-drugs werden verhandeld.
Tegen deze drie coffeeshops is nooit strafrechtelijk opgetreden.
In de omliggende gemeenten, zoals bijvoorbeeld Soest, bevonden zich toen eveneens coffeeshops, waarin soft-drugs werden verhandeld. Tegen deze coffeeshops is ook nooit strafrechtelijk opgetreden. Daarnaast is tegen [betrokkene 1] die ten tijde van het plegen van het ten laste gelegde mede-eigenaar was van de coffeeshop ‘’[A]’’, evenmin een strafvervolging ingesteld ter zake van het ten laste gelegde.
Door wel strafrechtelijk op te treden tegen de coffeeshop ‘’[A]’’ en tegen de verdachte en niet tegen de andere coffeeshops en tegen [betrokkene 1], heeft het openbaar ministerie, aldus de raadsman, het gelijkheidsbeginsel geschonden en willekeurig gehandeld.
De raadsman heeft hieraan de conclusie verbonden dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in zijn strafvervolging tegen de verdachte ter zake van het ten laste gelegde.
Het hof acht het naar aanleiding van bovengenoemd verweer wenselijk, dat het nader wordt ingelicht door het openbaar ministerie omtrent het door de raadsman gestelde inzake het niet vervolgen van de andere door de raadsman bedoelde coffeeshops en [betrokkene 1] en dat, zo het door de raadsman gestelde juist mocht zijn, het openbaar ministerie de gelegenheid krijgt hiervoor een verklaring te geven.
6. Ter voldoening aan dit arrest heeft het Openbaar Ministerie ter zitting van het hof van 14 april 1989 overgelegd een kopie van een ambtsedig proces-verbaal op 16 maart 1989 opgemaakt door [verbalisant], officier van justitie te Utrecht. Ook daarvan hieronder de kern:
Met betrekking tot de lokale situatie omstreeks april 1987 aangaande de coffeeshops in Amersfoort kan worden gesteld dat er inderdaad nog drie coffeeshops — naast ‘’[A]’’ — waren. In het jaar 1987 is tegen alle coffeeshops in Amersfoort (inclusief [A]) drie maal door de politie opgetreden en proces-verbaal opgemaakt.
Ook tegen de genoemde [betrokkene 1] (werkelijk genaamd [betrokkene 1]) is meermalen proces-verbaal opgemaakt. In de onderhavige zaak was [betrokkene 1] eveneens als verdachte aangemerkt (onder parketnummer 10 347–7); deze zaak tegen [betrokkene 1] is geseponeerd vanwege onvoldoende bewijs. Op de politierechterzitting van 27 februari 1989 is een andere soortgelijke zaak tegen [betrokkene 1] behandeld en aangehouden tot een zitting op 29 mei 1989.
Het beleid met betrekking tot de coffeeshops in Amersfoort (zoals vastgesteld in het driehoeksoverleg) is, dat aan de handel in soft-drugs in de shops een hogere prioriteit wordt gegeven dan in sommige andere gemeenten in Nederland (zoals bijvoorbeeld Utrecht) het geval is.
Daar waar mogelijk is wordt opgetreden, ofwel bestuurlijk (op grond van de openbare orde) ofwel strafrechtelijk. De hoofdofficier van justitie (toentertijd mr. A. Herstel) meende dat er in het beleid van het openbaar ministerie ten aanzien van de soft-drugs ruimte moet zijn voor differentiatie naar tijd en plaats.
De situatie in de gemeente Soest is niet anders.
Twee coffeeshops die aldaar waren gevestigd zijn op grond van de openbare orde gesloten (in oktober 1984 en mei 1985). De meest recente coffeeshop (het Tempeltje) aldaar, heeft volgens informatie van de plaatselijke politie haar soft-drugs-handel sedert ongeveer een half jaar gestaakt, (waarschijnlijk) naar aanleiding van zeer intensieve surveillance door de politie. Op dit moment beschikt de politie te Soest niet over enige informatie die zou behelzen dat er ergens in haar gemeente in een coffeeshop (of iets dergelijks) soft drugs verhandeld zouden worden.
7. In zijn eindarrest heeft het hof overwogen en beslist:
- Aan de ene kant heeft het openbaar ministerie, gelijk de procureur-generaal ter terechtzitting in hoger beroep van 14 april 1989 heeft gesteld een zekere vrijheid zijn eigen vervolgingsbeleid vast te stellen. Aan de andere kant is het openbaar ministerie gehouden zijn eigen beleid na te komen en/of uit te voeren, met name daar waar dit beleid algemeen bekend is. Een en ander sluit overigens niet uit, dat het bij het uitvoeren van een dergelijk beleid mogelijk moet blijven, dat zich daarin verschillen voordoen binnen één arrondissement, bijvoorbeeld met een beroep op de plaatselijk verschillende omstandigheden. Dit laatste brengt wel een motiveringsplicht van het openbaar ministerie met zich in die zin, dat de redenen worden opgegeven waarom van het algemeen bekende beleid wordt afgeweken.
- Uit voormeld proces-verbaal blijkt, dat het beleid met betrekking tot de coffeeshops in Amersfoort is, dat aan de handel in soft drugs in de shops een hogere prioriteit wordt gegeven dan in sommige andere gemeenten in Nederland (zoals bijvoorbeeld in Utrecht) het geval is. Die hogere prioriteit – zo begrijpt het hof – geldt ook ten aanzien van coffeeshops in de gemeente Soest.
- Noch uit de inhoud van voormeld proces-verbaal noch uit hetgeen door de procureur-generaal ter terechtzitting in hoger beroep van 14 april 1989 naar voren is gebracht, blijkt waarom er voor het openbaar ministerie redenen waren met betrekking tot de handel in soft drugs in Amersfoort en Soest een ander vervolgingsbeleid te voeren dan bijvoorbeeld in Utrecht en derhalve in deze zaak tot vervolging over te gaan.
- Op grond van het hiervoor overwogene is het hof van oordeel dat het openbaar ministerie in casu de plicht heeft zulks te motiveren, en dat nu zij dat niet heeft gedaan, dat met zich brengt dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk moet worden verklaard in zijn strafvervolging.
Commentaar bij deze gang van zaken
8. Wat mij opvalt is dat het proces-verbaal van 16 maart 1989 helder en ondubbelzinnig ingaat op wat het hof volgens zijn tussenarrest onderzocht wilde zien
- niet strafrechtelijk optreden tegen andere coffeeshops in Amersfoort en in Soest en niet tegen [betrokkene 1] -
welk relaas hier op neerkomt dat wel degelijk tegen deze andere shops en tegen [betrokkene 1] werd opgetreden, en dat er dus geen verklaring voor niet vervolgen (althans niet-optreden) behoefde te worden gegeven, maar dat het hof vervolgens het (vervolgings)beleid in ‘’sommige andere gemeenten in Nederland (zoals bijv. in Utrecht) in de vergelijking betrekt en vaststelt
‘’dat het beleid met betrekking tot de coffeeshops in Amersfoort is, dat aan de handel in soft drugs in de shops een hogere prioriteit wordt gegeven dan in sommige andere gemeenten in Nederland (zoals bijvoorbeeld in Utrecht het geval is). Die hogere prioriteit — zo begrijpt het hof — geldt ook ten aanzien van de coffeeshops in de gemeente Soest.’’
Het middel
9. Dit houdt in de eerste plaats in dat het onjuist is dat het O.M. bij afwijking van algemeen bekend beleid inzake de vervolging van handel in softdrugs in coffeeshops een motiveringsplicht heeft terzake van die afwijking. Daardoor zou het hof de strekking van art. 167 lid 2 Sv Pro
‘’— welke bepaling het O.M. beleidsvrijheid geeft om al dan niet van vervolging af te zien zonder daarvoor verantwoording te behoeven af te leggen —‘’
hebben miskend.
10. Althans, zo houdt deze klacht in, heeft het hof miskend dat het algemeen bekend beleid voor wat betreft de handel in softdrugs in coffeeshops — neergelegd in O.M. richtlijnen op basis van art. 167 lid 2 Sv Pro — er in bestaat dat de exploitanten van coffeeshops juist wel dienen te worden vervolgd.
11. Ik zou het volgende voorop willen stellen:
a) Het telastegelegde levert, indien bewezen, naar Nederlands recht een strafbaar feit op.
b) Ons strafproces kent het opportuniteitsbeginsel volgens hetwelk — anders dan bij strikte toepassing van het legaliteitsbeginsel — het O.M. met inachtneming van de beginselen van een behoorlijke procesorde, de vrijheid heeft aan de hand van het algemeen belang strafbare feiten al dan niet te vervolgen.
c) Wanneer er geen algemeen vervolgingsbeleid is met betrekking tot een bepaald delict, zal het plaatselijk of regionaal stellen van prioriteiten aan vervolging, waar dat elders ontbreekt, binnen de vrijheid als onder b bedoeld vallen. Enige bijzondere motivering bij individuele vervolgingen is daartoe niet — zeker niet op straffe van niet-ontvankelijkheid — nodig.
d) Bestaat wel zo'n algemeen beleid — uitgaande van het O.M. zelf — dan zal flagrante afwijking van dat beleid — zoals dat in de praktijk wordt toegepast — motivering behoeven en kan het ontbreken daarvan zozeer in strijd zijn met de regels van een fatsoenlijke vervolging, dat zulks tot niet-ontvankelijkheid van het O.M. in die vervolging leidt.
12. Aan de hand van deze uitgangspunten komend tot een beoordeling van — eerstens — de klacht onder 9, ben ik van mening, dat deze in haar algemeenheid niet opgaat. Een motiveringsplicht kan op straffe van niet-ontvankelijkheid aanwezig zijn.
13. De klacht onder 10 echter acht ik gegrond. Het uitgangspunt van het hof is dat er een algemeen bekend beleid van landelijke aard inzake de vervolging van handel in soft drugs bestaat en dat deze vervolging van dat beleid in die mate afwijkt, dat zulks motivering behoeft. Dit impliceert uiteraard dat dat algemene, landelijk beleid
- als door het Nederlandse O.M. als zodanig vastgesteld -
een zo lage vervolgingsprioriteit kent voor dit soort zaken dat wel vervolgen in deze zaak daarom uitgelegd moet worden.
14. Dat uitgangspunt onder 13 omschreven had het hof naar het mij voorkomt moeten adstrueren. Waaruit blijkt dat zo'n beleid bestaat en wat houdt het exact in.
15. Naar het mij voorkomt betreed ik niet het in cassatie
verbodenfeitelijk terrein als ik het volgende bericht:
verbodenfeitelijk terrein als ik het volgende bericht:
Een algemene landelijke richtlijn terzake van het vervolgingsbeleid met betrekking tot handel in softdrugs in koffieshops bestaat uitdrukkelijk niet.
Het tegendeel is eerder het geval. In 1987 werd door een werkgroep binnen het O.M., onder voorzitterschap van de huidige hoofdofficier van justitie bij de rechtbank te Haarlem, Jhr. mr. L.A.R.J. de Beaufort, voorgesteld in de bestaande Richtlijnen voor het opsporings- en vervolgingsbeleid inzake strafbare feiten van de Opiumwet, gepubliceerd in Stcrt. 1980, 137 en opgenomen in Cremers Bijzondere Strafwetten, band 2 een paragraaf op te nemen terzake het te voeren opsporings- en vervolgingsbeleid inzake koffieshops. Voor de inhoud werd voorgesteld aan te sluiten op de paragraaf betreffende de huisdealer. Dit hield in een lage prioriteit als de koffieshop zich aan de voorwaarden zou houden en dat zulks pas zou geschieden na overleg in het plaatselijk driehoeksoverleg. Met andere woorden: deze werkgroep stelde een landelijk beleid voor, zoals deze in casu door het hof is voorondersteld.
Het voorstel van deze werkgroep is in de vergadering van de procureurs-generaal van 27 augustus 1987
nietovergenomen. Men achtte de voorgestelde richtlijn niet wenselijk, sterker nog, men sprak af ten aanzien van de commerciële handel juist een stringenter beleid te entameren (hoewel dit laatste ook niet in de richtlijnen werd vastgelegd).
nietovergenomen. Men achtte de voorgestelde richtlijn niet wenselijk, sterker nog, men sprak af ten aanzien van de commerciële handel juist een stringenter beleid te entameren (hoewel dit laatste ook niet in de richtlijnen werd vastgelegd).
Hieruit moet volgen dat het plaatselijke vervolgingsbeleid (laat staan een concrete vervolgingsdaad) niet getoetst kan worden aan een (algemeen bekende) landelijke richtlijn, om de simpele reden dat deze er niet is.
Toetsing van een konkrete vervolgingsdaad kan slechts aan een plaatselijk ontwikkelde en geldende beleidslijn. Dat laatste heeft het Hof niet gedaan en derhalve heeft het Hof in zijn beslissing een onjuiste maatstaf toegepast en mitsdien in 's Hofs beslissing onvoldoende met redenen omkleed.
16. De onder 10 van deze conclusie weergegeven klacht van het middel gegrond bevindend, zal ik op de overige klachten niet meer ingaan.
17. Deze conclusie strekt ertoe dat de Hoge Raad het arrest van het hof zal vernietigen en de zaak zal verwijzen naar een aangrenzend hof teneinde deze op het bestaande hoger beroep opnieuw te berechten en af te doen.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,