Conclusie
ap
Nr. 12.700
Zitting 18 april 1986
(bij vervroeging)
Kort geding
Mr. Mok
Conclusie inzake:
1.
CONTACT MILIEUBESCHERMING NOORD-HOLLAND
CONTACT MILIEUBESCHERMING NOORD-HOLLAND
2.
VERENIGING MILIEUDEFENSIE
VERENIGING MILIEUDEFENSIE
3.
DE OEVERLANDEN BLIJVEN
DE OEVERLANDEN BLIJVEN
tegen
GEMEENTE AMSTERDAM
Edelhoogachtbaar college,
1. Korte beschrijving van de zaak.
De gemeente Amsterdam baggert jaarlijks uit de Amsterdamse grachten een hoeveelheid van 80.000 à 100.000 m3 ‘’specie’’ op. Reeds sedert 1920 wordt deze baggerspecie gestort in (zandputten in) de Nieuwe Meer [1] . De drie als eiseressen tot cassatie optredende rechtspersoonlijkheid bezittende verenigingen (hierna aan te duiden als de milieuverenigingen) hebben de gemeente in kort geding gedagvaard voor de president van de rechtbank te Amsterdam en daarbij het staken van de stortingen geëist, althans zolang de gemeente niet over de vereiste vergunning zou beschikken. Volgens de milieuverenigingen had de gemeente voor de betrokken stortingen niet de krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren dan wel de Wet chemische afvalstoffen vereiste vergunning. Subsidiair vorderden de milieuverenigingen een zodanig verbod voor zover de bagger te veel chemische verbindingen bevatte; om welke chemische verbindingen en welke hoeveelheden het ging is in de inleidende dagvaarding omschreven. Meer subsidiair hadden de milieuverenigingen gevorderd dat de gemeente verboden zou worden bagger in de Nieuwe Meer te storten zolang geen richtlijnen waren gegeven voor de waterkwaliteitsbeheerder van de Nieuwe Meer (het Hoogheemraadschap van Rijnland).
De materiële grondslag van de vorderingen was dat de gemeente door de stortingen schade toebracht aan de kwaliteit van het milieu in de Nieuwe Meer. Naast dit rechtstreekse effect zouden de stortingen ook verspreiding van de veroorzaakte vervuiling o.m. via het grondwater en via opname in de voedselketen veroorzaken.
De president van de rechtbank heeft de milieuverenigingen, gelet op de statutaire doelstellingen van ieder van hen, in hun vordering ontvangen. Hij heeft de gevraagde voorzieningen geweigerd om redenen die in deze cassatieprocedure buiten beschouwing kunnen blijven.
Op door de milieuverenigingen ingesteld hoger beroep heeft het gerechtshof te Amsterdam ambtshalve beslist dat de verenigingen niet in hun vordering ontvangen konden worden. Het hof heeft daarbij overwogen dat enig concreet eigen belang van de verenigingen niet was gesteld of anderszins aannemelijk geworden. De omstandigheid dat die milieuverenigingen zich d.m.v. hun statutaire doelstelling de behartiging van algemene belangen aantrekken, brengt volgens het hof nog niet mee dat die belangen daarmee het belang van de verenigingen geworden zijn, zodat de verenigingen te dier zake rechtsingang zou toekomen.
Tegen die niet-ontvankelijkverklaring hebben de milieuverenigingen beroep in cassatie ingesteld onder aanvoering van een middel volgens welk het arrest van het hof in strijd met het recht is.
2. Collectieve acties.
Kort geleden heb ik, n.a.v. een andere zaak, de gelegenheid gehad in te gaan op de toelaatbaarheid van collectieve of groepsacties [2] . In de conclusie in die zaak zijn, rechtstreeks of door verwijzing, de van belang zijnde rechtspraak en literatuur genoemd. Kortheidshalve veroorloof ik mij daarnaar te verwijzen.
Ik voeg hier aan toe dat tussen beide zaken overigens belangrijke verschillen bestaan. In de eerste plaats ging het in de eerdere zaak om bundeling van de belangen van een aantal (met name aanwijsbare) individuen. In de onderhavige zaak daarentegen is een algemeen of collectief belang in het geding. Weliswaar zal dit individuele belangen kunnen omvatten, nl. van hen die in de nabijheid van de Nieuwe Meer wonen of daar (regelmatig dan wel incidenteel) verblijven, maar wie die individuen precies zijn zal niet precies aan te geven zijn, terwijl er, door het gestelde indirecte effect, ook andere gelaedeerden kunnen zijn. Het indirecte effect kan, indien het zich zou voordoen, de volksgezondheid bedreigen, waarmee typisch een algemeen belang is gemoeid. Een ander verschil is dat het in de eerdere zaak ging om de contractuele relaties tussen de gemeente en de individuen voor wier belang een organisatie (de Consumentenbond) opkwam, terwijl in de onderhavige zaak de gemeente volgens de eisende organisaties een onrechtmatige daad zou hebben begaan.
3. Het cassatiemiddel.
Beslissingen als die van de president van de Amsterdamse rechtbank in de onderhavige zaak, zijn in de lagere rechtspraak veelvuldig gegeven [3] .
Aan de Hoge Raad is, voor zover ik kon nagaan, de vraag van de toelaatbaarheid van een collectieve actie ter behartiging van een algemeen belang, zoals hier (althans mede) aan de orde is, nog niet voorgelegd. Aangezien hier slechts de ontvankelijkheidsvraag aan de orde is beperk ik mij tot het processuele belang van de milieuverenigingen. Of sprake is van een onrechtmatige daad en of de eventueel geschonden norm wel strekt tot bescherming van het door de milieuverenigingen behartigde belang zijn vragen die eerst onderzocht kunnen worden wanneer eiseressen in hun vorderingen ontvankelijk geacht zijn.
Volgens Verburgh is een groep met rechtspersoonlijkheid die voor zichzelf een actie instelt ter behartiging van algemene belangen c.q. het algemeen belang niet-ontvankelijk, maar hij zou dat volgens deze auteur wel moeten zijn [4] . Ook andere auteurs hebben bepleit dat organisaties die een algemeen belang behartigen, ook buiten in de wet geregelde gevallen, voor het belang bij de gewone rechter op moeten kunnen komen wanneer het gaat om het verkrijgen van een rechterlijk verbod of bevel, dan wel een verklaring voor recht [5] .
Op zichzelf zou denkbaar zijn geweest dat de milieuverenigingen niet op eigen titel, doch als vertegenwoordigsters van rechtstreeks gelaedeerden zouden zijn opgetreden. Als gelaedeerden zouden dan bijvoorbeeld omwonenden kunnen worden aangemerkt, waarvan sommigen wellicht lid zouden zijn (of zouden willen worden) van een van de verenigingen en die wellicht ook wel procesvolmachten zouden hebben willen geven. Ik zie echter niet in welk nut dergelijke formele uiterlijkheden zou kunnen hebben, vooral bij verbodsacties als hier zijn ingesteld. (Indien een rechtstreeks gelaedeerde concrete schade zou stellen en daarvoor schadevergoeding zou claimen, lag het anders.)
Juist omdat het milieubelang (hier: het belang verontreiniging van een oppervlaktewater tegen te gaan) een typisch belang van de collectiviteit is, zijn collectieve acties om te verhinderen dat het milieu op onwettige wijze (de stelling van de milieuverenigingen) bedreigd wordt, zinvol.
Steun voor die opvatting meen ik ook te kunnen vinden in het arrest van de Hoge Raad in de zaak-ZOROT [6] , en wel m.n. in de door mij gecursiveerde woorden uit de volgende passage:
‘’De
aardvan zulk een vordering en
van de daarbij betrokken individuele belangenverzet er zich tegen om aan te nemen dat die belangen zouden kunnen worden 'gebundeld' op de door de Stichting voorgestane wijze, die er op neerkomt dat de Stichting,
enkelop grond van haar statutaire doelstelling en haar 'feitelijke werkzaamheden' op het door de statuten bestreken terrein, op eigen naam — met handhaving van de anonimiteit van de bewoners — een vordering als de onderhavige zou kunnen instellen.’’
aardvan zulk een vordering en
van de daarbij betrokken individuele belangenverzet er zich tegen om aan te nemen dat die belangen zouden kunnen worden 'gebundeld' op de door de Stichting voorgestane wijze, die er op neerkomt dat de Stichting,
enkelop grond van haar statutaire doelstelling en haar 'feitelijke werkzaamheden' op het door de statuten bestreken terrein, op eigen naam — met handhaving van de anonimiteit van de bewoners — een vordering als de onderhavige zou kunnen instellen.’’
In dat arrest was de anonimiteit van de rechtstreeks belanghebbenden een wezenlijk element. Het ging om hun (individuele) belangen en zij zouden zelf een vordering hebben kunnen instellen, ware het niet dat zij anoniem wensten te blijven. In de onderhavige zaak daarentegen gaat het niet om de anonimiteit van de rechtstreeks belanghebbenden. Waarschijnlijk hadden de milieuverenigingen best de namen van een paar omwonenden van de Nieuwe Meer kunnen noemen. Waar het hier wel om gaat is dat de aard van de belangen die de milieuverenigingen behartigen anders (nl. algemeen) is dan in de zaak-ZOROT. Vrijwel steeds vallen algemene belangen samen met bepaalde individuele belangen, maar die laatste zijn in de onderhavige zaak secundair.
De omstandigheid dat de volgens de milieuverenigingen bedreigde belangen algemene belangen zijn, welke belangen die verenigingen zich krachtens hun statutaire doelstellingen aantrekken (r.o. 4 van het vonnis van de rechtbankpresident en r.o. 3, tweede alinea, van het arrest van het hof) zou m.i. voldoende moeten zijn. Door daarenboven te verlangen dat een concreet eigen belang zou zijn aangetast (althans zou worden bedreigd) heeft het hof een eis gesteld die geen steun vindt in het recht.
Het middel slaagt derhalve.
4. Kosten.
M.b.t. de cassatiekosten wijs ik erop dat de gemeente de bestreden beslissing niet heeft uitgelokt; deze is ambtshalve gegeven. In cassatie heeft de gemeente zich onvoorwaardelijk gerefereerd. Er is derhalve geen aanleiding haar thans in de cassatiekosten te veroordelen.
5. Conclusie.
Ik concludeer tot vernietiging van het bestreden arrest, tot verwijzing van de zaak naar hetzelfde of een ander hof en tot reservering van de beslissing over de kosten tot de einduitspraak.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,