Conclusie
L.
Nr. 19494
Derde Kamer B.
Mr. Mok
Conclusie inzake:
Gemeentebestuur van [Z]
tegen:
[X].
Parket, 17 september 1980
Edelhoogachtbare Heren,
Opnieuw wordt de vraag aan u voorgelegd of een gemeentelijke onroerend-goedbelastingverordening, gebaseerd op het oppervlaktestelsel, onverbindend moet worden geacht indien deze onvoldoende differentieert naar aard, ligging, kwaliteit en soort gebruik. Dezelfde kwestie was o.m. aan de orde in HR 8 september 1979, BNB 1979, 310, m.n. H.J. Hofstra, FED Gem. bel.: art. 273: 25, m.n. D. Brüll. Laatstgenoemd arrest, over de onroerend-goedbelastingverordening van [Q], bevestigde een uitspraak van het Haagse hof, waarin het beroep op de onverbindendheid van die verordening was verworpen. Het arrest is van latere datum dan de thans bestreden uitspraak, eveneens van het hof in Den Haag, waarin de onroerend-goedbelastingverordening van [Z] wèl als (gedeeltelijk) onverbindend is aangemerkt.
In de onderhavige zaak gaat het om aanslagen over 1975. Belanghebbende is zakelijk gerechtigde en feitelijk gebruiker van een boerderij met aanhorigheden in [Z]. Het geschil heeft alleen betrekking op aanhorige grond, groot (na aftrek van het vrijgestelde deel) 2784 m2.
De vermenigvuldigingsfactoren die [Z] in 1975 hanteerde waren voor aanhorige grond (niet behorend bij woningen) en bedrijfsmatig geëxploiteerde terreinen, waar ook in de gemeente, 0,10 voor aard en gebruik en 1.00 voor ligging en voor kwaliteit. Hoewel dat voor deze zaak uiteraard zonder belang is, teken ik volledigheidshalve aan dat [Z], zoals uit de stukken blijkt, in latere jaren tot een verdere differentiatie van de vermenigvuldigingsfactoren is overgegaan.
[Q] hanteerde voor gebouwde aanhorigheden van woningen in de bebouwde kom (enkele uitzonderingen daargelaten) gelijke vermenigvuldigingsfactoren. De belanghebbende in die zaak had om deze reden de onverbindendheid van de onroerend-goedbelastingverordening ingeroepen. U overwoog daarover: “Dat de enkele omstandigheid dat de gemeentelijke Verordening waarin als grondslag voor de onroerend-goedbelasting de oppervlakte is gekozen, niet de mogelijkheid biedt om door middel van afzonderlijke factoren rekening te houden met verschillen in aard, ligging, kwaliteit en soort van gebruik van ongebouwde aanhorigheden van een in de bebouwde kom gelegen woning (…) niet de daaraan door het middel gegeven gevolgtrekking wettigt, dat in die verordening een regeling is gegeven, waarvan duidelijk is, dat zij moet leiden tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing, welke de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot het heffen van de evenbedoelde belastingen niet op het oog kan hebben gehad; - dat de wet immers niet meer vordert dan dat door toepassing van vermenigvuldigingscijfers voor aard, ligging, kwaliteit en soort van gebruik met verschillen in waarde in het economische verkeer op benaderende wijze rekening wordt gehouden en het daarom, mede met het oog op de praktische uitvoerbaarheid van de regeling (…) niet onaanvaardbaar is ook voor de toepassing van die vermenigvuldigingscijfers voor wat betreft ongebouwde aanhorigheden van een woning niet verder te differentiëren dan in de onderhavige Verordening is geschied;”.
In de zaak-[Q] had de belanghebbende gesteld: “Gezien de ligging en de overige omstandigheden van de tuin behorende tot het onroerend goed waarop de aanslag betrekking heeft, is een onredelijke en onbillijke belastingheffing ontstaan, nu in de onderhavige Verordening geen onderscheidingen zijn opgenomen voor aanhorige grond bij woningen binnen de bebouwde kom”. Dat beginsel, zegt Hofstra in zijn noot, is door het arrest bevestigd, al is het beroep verworpen. De annotator meent dat het arrest in de lijn van de eerdere jurisprudentie blijft; hij geeft daarbij enkele voorbeelden, die overigens, zonder dat dit aan het beginsel afdoet, op andere gemeentelijke verordeningen dan over onroerend-goedbelasting betrekking hebben.
In de zaak-[Q] had de belanghebbende gesteld: “Gezien de ligging en de overige omstandigheden van de tuin behorende tot het onroerend goed waarop de aanslag betrekking heeft, is een onredelijke en onbillijke belastingheffing ontstaan, nu in de onderhavige Verordening geen onderscheidingen zijn opgenomen voor aanhorige grond bij woningen binnen de bebouwde kom”. Dat beginsel, zegt Hofstra in zijn noot, is door het arrest bevestigd, al is het beroep verworpen. De annotator meent dat het arrest in de lijn van de eerdere jurisprudentie blijft; hij geeft daarbij enkele voorbeelden, die overigens, zonder dat dit aan het beginsel afdoet, op andere gemeentelijke verordeningen dan over onroerend-goedbelasting betrekking hebben.
Hofstra wijst er voorts op dat de vraag of een onroerend-goedbelasting-verordening de waarde in het economische verkeer op een bevredigende wijze benadert sterk afhankelijk is van de feitelijke omstandigheden, waarover het hof zich in de zaak-[Q] niet had uitgesproken. Het wettelijke stelsel houdt in dat het de beoordeling van de doelmatigheid en de billijkheid (binnen de door de wet gestelde grenzen) van de verordening aan de Kroon voorbehoudt en de toetsingsbevoegdheid aan de rechter ontzegt. Daarop geldt volgens uw Raad een uitzondering voor het geval waarin de verordening tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing zou leiden. Dit zou een inbreuk zijn op de door de wet bedoelde verdeling van bevoegdheden, aldus Hofstra in zijn noot in BNB.
Ik zou menen dat de juistheid van Hofstra’s analyse van het arrest-[Q] wordt bevestigd door een later arrest, betreffende de onroerend-goedbelastingverordening van Heerenveen:
Ik zou menen dat de juistheid van Hofstra’s analyse van het arrest-[Q] wordt bevestigd door een later arrest, betreffende de onroerend-goedbelastingverordening van Heerenveen:
HR 21 november 1979, BNB 1980, 7, FED, Gem.bel.: art. 273: 53. m.n. M.J. Smid.
Ook in die zaak werd de betrokken verordening verbindend geacht. Dat was ook te verwachten, aangezien de belanghebbende in hoofdzaak stelde dat zijn aanslag onredelijk hoog was en daarbij de voor zijn woonhuis vastgestelde vermenigvuldigingsfactoren vergeleek met die voor andere huizen in dezelfde straat.
Het interessante van het arrest-Heerenveen is naar mijn inzicht dat u daar explicieter dan in het arrest-[Q] zegt, wat Hofstra al uit het laatstgenoemde arrest had opgemaakt: het komt vooral op de feiten aan. Ik citeer uit het arrest-Heerenveen: “dat deze vermenigvuldigingscijfers echter niet ter beoordeling van de rechter staan; - dat dit anders zou zijn indien de wijze waarop de gemeentelijke wetgever de vermenigvuldigingscijfers heeft vastgesteld tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing zou leiden, die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot het heffen van de onderhavige belastingen niet op het oog kan hebben gehad; - dat daarvan sprake kan zijn wanneer bij de vaststelling van de belastinggrondslag in de verordening niet op benaderende wijze rekening is gehouden met verschillen in waarde in het economische verkeer; - dat het hof echter niet aannemelijk heeft geoordeeld dat zulks hier het geval is;”.
Zodoende wordt ook aansluiting verkregen bij de bedoeling van de wetgever. Die blijkt m.n. uit de 5e nota van wijzigingen (kamerst. 9538, nr. 24). In die nota was de alternatieve heffingsgrondslag geïntroduceerd. De toelichting (ad art. 273): “De correctiefactoren dienen, zoals in de tekst van het nieuwe tweede lid (van art. 273) tot uitdrukking is gebracht, om de economische waardeverhoudingen tussen de te belasten objecten op redelijke wijze te benaderen.”
Zodoende wordt ook aansluiting verkregen bij de bedoeling van de wetgever. Die blijkt m.n. uit de 5e nota van wijzigingen (kamerst. 9538, nr. 24). In die nota was de alternatieve heffingsgrondslag geïntroduceerd. De toelichting (ad art. 273): “De correctiefactoren dienen, zoals in de tekst van het nieuwe tweede lid (van art. 273) tot uitdrukking is gebracht, om de economische waardeverhoudingen tussen de te belasten objecten op redelijke wijze te benaderen.”
Wanneer nu in een onroerend-goedbelastingverordening op de grondslag van oppervlakte de vermenigvuldigingscijfers zodanig gekozen zijn dat de feiten gebleken waardeverhoudingen niet op redelijke wijze worden benaderd, dan is die verordening in zoverre in strijd met de wet (nl. art. 273, tweede lid, gem.wet) en dus onverbindend.
In de onderhavige zaak heeft het hof vastgesteld dat sprake is van “een boerenerf gelegen in een agrarisch gebied (dat) op één lijn wordt gesteld met aanhorige terreinen behorende bij gebouwen in gebruik voor doeleinden van verkeer, handel en nijverheid of in gebruik bij dienstverlenende bedrijven, ten aanzien waarvan het van algemene bekendheid is – hetgeen het Gerechtshof bovendien uit eigen wetenschap bekend is – dat de waarde dikwijls een veelvoud bedraagt van die van boerenerven.”
Gezien deze feitenwaardering kon het hof tot de beslissing komen dat door de vaststelling van identieke vermenigvuldigingscijfers voor de onderscheidene correctiefactoren niet op benaderende wijze rekening is gehouden met verschillen in waarde in het economische verkeer (vgl. arrest-Heerenveen).
Ontstaat, indien men met het hof in de bestreden uitspraak, de vaststelling van de vermenigvuldigingsfactoren in de onroerend-goedbelasting-verordening van [Z] onverbindend acht, geen discrepantie met de uitkomst in de zaak-[Q]? Naar mijn inzicht tonen de beide gevallen voldoende verschil om een verschillende beoordeling te rechtvaardigen. In [Q] golden gelijke vermenigvuldigingsfactoren voor ongebouwde aanhorigheden bij woningen in de bebouwde kom. In [Z] gaat het om grond met de meest uiteenlopende bestemmingen (alles, behalve ongebouwde aanhorigheden van woningen en dan op het gehele gebied van de gemeente). Het is zeker aannemelijk dat het hof in het ene geval geen, in het andere wel aanzienlijke waardeverschillen aanwezig heeft geoordeeld. Het is duidelijk dat, als eenmaal voor de oppervlakte-grondslag is gekozen, niet voor elk onroerend goed afzonderlijke vermenigvuldigingscijfers kunnen worden bepaald. Het is evenzeer duidelijk dat onder normale omstandigheden niet al het onroerend goed in een gemeente over één kam geschoren kan worden, zonder met de in de wet (art. 273, lid 2, gem.w.) neergelegde doelstellingen in strijd te komen. Ergens moet een grens getrokken worden. Die grens ligt m.i. tussen de modellen-[Q] en
-[Z].
Ontstaat, indien men met het hof in de bestreden uitspraak, de vaststelling van de vermenigvuldigingsfactoren in de onroerend-goedbelasting-verordening van [Z] onverbindend acht, geen discrepantie met de uitkomst in de zaak-[Q]? Naar mijn inzicht tonen de beide gevallen voldoende verschil om een verschillende beoordeling te rechtvaardigen. In [Q] golden gelijke vermenigvuldigingsfactoren voor ongebouwde aanhorigheden bij woningen in de bebouwde kom. In [Z] gaat het om grond met de meest uiteenlopende bestemmingen (alles, behalve ongebouwde aanhorigheden van woningen en dan op het gehele gebied van de gemeente). Het is zeker aannemelijk dat het hof in het ene geval geen, in het andere wel aanzienlijke waardeverschillen aanwezig heeft geoordeeld. Het is duidelijk dat, als eenmaal voor de oppervlakte-grondslag is gekozen, niet voor elk onroerend goed afzonderlijke vermenigvuldigingscijfers kunnen worden bepaald. Het is evenzeer duidelijk dat onder normale omstandigheden niet al het onroerend goed in een gemeente over één kam geschoren kan worden, zonder met de in de wet (art. 273, lid 2, gem.w.) neergelegde doelstellingen in strijd te komen. Ergens moet een grens getrokken worden. Die grens ligt m.i. tussen de modellen-[Q] en
-[Z].
In het beroepschrift, dat het gemeentebestuur van [Z] tegen de bestreden uitspraak heeft gericht, zijn twee grieven te onderscheiden.
De
eerste griefhoudt in dat het niet aangaat onderdelen van één onroerend goed afzonderlijk te toetsen aan art. 273, tweede lid.
De
eerste griefhoudt in dat het niet aangaat onderdelen van één onroerend goed afzonderlijk te toetsen aan art. 273, tweede lid.
Afgezien daarvan dat deze stelling, naar het mij voorkomt, in geen wettelijke bepaling een grondslag vindt, heeft zij ook een onjuist uitgangspunt. Het hof heeft geen onderdelen van het onroerend goed (of de daarop betrekking hebbende onderdelen van de aanslag) aan art. 273, tweede lid, getoetst, maar onderdelen van de betrokken verordening. De grief moet daarvan worden afgewezen.
De
tweede griefzegt dat “de invloed op de waarde van hèt onroerend goed uitgaande van de ongebouwde aanhorigheid bij b.v. industrie of agrarisch bedrijf per m2 nagenoeg evenredig te achten is, daar geen noemenswaardige meetbare verschillen in invloed op de waarde van het onroerend goed van de aanwezige ongebouwde aanhorigheid zijn aan te geven.”
De
tweede griefzegt dat “de invloed op de waarde van hèt onroerend goed uitgaande van de ongebouwde aanhorigheid bij b.v. industrie of agrarisch bedrijf per m2 nagenoeg evenredig te achten is, daar geen noemenswaardige meetbare verschillen in invloed op de waarde van het onroerend goed van de aanwezige ongebouwde aanhorigheid zijn aan te geven.”
Begrijp ik het goed, dan wil requirant hiermee tot uitdrukking brengen dat de waarde per m2 van ongebouwde aanhorigheden steeds ongeveer dezelfde verhouding tot het pand heeft. Dat zou een wat merkwaardige, en voor de gemeente niet ongevaarlijke stelling zijn, omdat voor latere belastingjaren dan dat waarop deze zaak betrekking heeft, tussen de desbetreffende aanhorigheden wel is gedifferentieerd.
Hoe dit zij, de grief, zoals ik die lees, mist feitelijke grondslag, aangezien het hof heeft vastgesteld dat er wel (aanzienlijke) waardeverschillen zijn.
Ik concludeer tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,