Conclusie
L.
Nr. 71 109
Zitting 18 december 1979.
Mr. Haak
Conclusie inzake:
[verdachte]
Edelhoogachtbare Heren,
1. Door een breuk van een veer in een veiligheidsklep ontsnapte gedurende ongeveer twintig minuten een wolk van 3,3 tot 5,5 ton ammoniakgas de melaminefabriek van [verdachte]. De gaswolk werd door een ongeveer 35 m hoge schoorsteen uitgebraakt, en door de wind in een bepaalde richting gedreven. Het was regenachtig weer, waardoor de wolk neersloeg. Enkele dagen later verdorden bomen, struiken en gewassen ter plaatse waar de gaswolk was neergeslagen.
De vennootschap is vervolgd terzake van het handelen in strijd met het bij art. 42 lid 1 en lid 2 van de Wet inzake de luchtverontreiniging bepaalde, strafbaar gesteld bij art. 92 van die wet.
Art. 42 lid 1 bepaalt, dat, indien ten gevolge van een ongewoon voorval dat zich in een inrichting heeft voorgedaan, de lucht zodanig is of dreigt te worden verontreinigd dat aanmerkelijk gevaar voor de gezondheid, onduldbare hinder of ernstige schade te duchten is, onverwijld de daarvoor in aanmerking komende maatregelen dienen te worden genomen om aan de toestand een einde te maken. Lid 2 van dat artikel bepaalt, dat van het voorgevallene en van de genomen maatregelen terstond aangifte moet worden gedaan bij de burgemeester van de gemeente waar de inrichting is gelegen.
Vaststaat, dat de vennootschap onmiddellijk maatregelen heeft getroffen om het euvel te verhelpen. Zij heeft echter geen aangifte gedaan van het voorval.
Evenals de kantonrechter sprak de rechtbank de vennootschap vrij van het haar telastegelegde. De rechtbank overwoog daartoe onder meer, dat de woorden 'te duchten' in art. 42 lid 1 van de Wet inzake de luchtverontreiniging in objectieve zin moeten worden verstaan, derhalve in die zin, dat hetgeen te duchten is, of met andere woorden: hetgeen gevreesd moet worden, naar algemene ervaringsregels redelijkerwijs voorzienbaar moet zijn. Op grond van in het bedrijf van de vennootschap uitgebrachte rapporten kwam de rechtbank tot de conclusie, dat naar algemene ervaringsregels niet redelijkerwijs voorzienbaar was, dat tengevolge van het onderhavige voorval de lucht zodanig was of dreigde te worden verontreinigd, dat aanmerkelijk gevaar voor de gezondheid en/of onduldbare hinder en/of ernstige schade zou ontstaan.
De Officier van Justitie heeft van deze uitspraak beroep in cassatie ingesteld, als middel aanvoerende, dat de rechtbank o.m. aan de woorden 'te duchten' in art. 42, althans aan art. 42 lid 1 en lid 2 een met de wet strijdige uitleg heeft gegeven. De rechtbank heeft volgens ZEA ten onrechte aansluiting gezocht bij de leer van de adequate veroorzaking. Een onzuivere vrijspraak is daarvan het gevolg.
2. De Wet van 26 november 1970, Stb. 580, houdende regelen in het belang van het voorkomen of beperken van luchtverontreiniging is in 1972, nadat onderdelen van de wet reeds eerder waren ingevoerd, in werking getreden. Deze wet beoogt in het belang van de volksgezondheid maatregelen te treffen om luchtverontreiniging tegen te gaan. Tevoren kon luchtverontreiniging alleen door de Hinderwet worden bestreden. Deze wet geeft aldus ondermeer aan, dat het oprichten van een inrichting, die luchtverontreiniging kan veroorzaken, zonder dat een vergunning in de zin van deze wet is verleend, verboden is. Aan een vergunning kunnen voorwaarden worden verbonden, een en ander teneinde luchtverontreiniging te voorkomen of te beperken. Desondanks kunnen zich bijzondere omstandigheden voordoen, waarin nadere maatregelen zijn geboden om de luchtverontreiniging tegen te gaan. Die maatregelen staan in Hoofdstuk V van de wet, waarvan art. 42 het eerste artikel is.
Voor een beknopte uiteenzetting van de wet verwijs ik naar Drupsteen, Nederlands Milieurecht in kort bestek, tweede druk, 1978, p. 60 e.v., en naar Handleiding Milieuhygiëne, losbladige editie onder eindredactie van Meijer Drees, Band II, C–2.
De woorden 'te duchten' komen eveneens voor in art. 43 van de wet, bij welk artikel aan de Commissaris van de Koningin bevoegdheden worden toegekend wanneer, buiten het geval van een ongeluk, de lucht door een verontreinigende handeling zodanig is of dreigt te worden verontreinigd dat aanmerkelijk gevaar voor de gezondheid, onduldbare hinder of ernstige schade te duchten is. Het woord 'duchten' is voorts nog terug te vinden in de artikelsgewijze toelichting bij het wetsontwerp, ad art. 1 (MvT, Zitting 1968–1969, 9816, p. 25, rechterkolom). De wetsgeschiedenis geeft geen aanwijzing welke betekenis aan deze woorden gehecht moet worden in verband met de verdere tekst van art. 42 lid 1 (in het oorspronkelijke ontwerp art. 38 lid 1). Drupsteen, a.w., p. 67 spreekt over de aan de Commissaris van de Koninging toekomende bevoegdheid ex art. 43 van de wet, indien zich een ongeluk in een inrichting heeft voorgedaan, waardoor de lucht zodanig verontreinigd is of dreigt te worden, dat aanmerkelijk gevaar voor de gezondheid, onduldbare hinder of ernstige schade te
verwachtenis (cursivering door mij, Hk.). Doch dit hangt wellicht samen met de MvT ten aanzien van art. 42 (oorspronkelijk art. 38), waarin wordt gezegd, dat de burgemeester contact opneemt met de in het derde lid genoemde autoriteiten, ‘’indien het door het incident geschapen gevaar blijft aanhouden.’’ Merkwaardig is wel, dat de wet in art. 42 lid 3 niet rept van contact, pas bij aanhoudend gevaar, doch aan de burgemeester de plicht oplegt om omtrent de stand van zaken onverwijld mededeling te doen aan de Commissaris van de Koningin nadat van het incident aangifte is gedaan door degene die de inrichting drijft of door het toezichthoudend personeel. Zou Drupsteen zijn afgegaan op de MvT en niet op de wettekst, dan ligt het in de rede, dat hij het woord 'duchten' waarschijnlijk wel uitlegt als 'vrezen', overeenkomstig de betekenis die aan dit woord volgens algemeen spraakgebruik gehecht moet worden, maar dat hij bij aanhoudend gevaar deze vrees interpreteert als een zekere verwachting. Nadere motivering wordt door Drupsteen niet gegeven.
verwachtenis (cursivering door mij, Hk.). Doch dit hangt wellicht samen met de MvT ten aanzien van art. 42 (oorspronkelijk art. 38), waarin wordt gezegd, dat de burgemeester contact opneemt met de in het derde lid genoemde autoriteiten, ‘’indien het door het incident geschapen gevaar blijft aanhouden.’’ Merkwaardig is wel, dat de wet in art. 42 lid 3 niet rept van contact, pas bij aanhoudend gevaar, doch aan de burgemeester de plicht oplegt om omtrent de stand van zaken onverwijld mededeling te doen aan de Commissaris van de Koningin nadat van het incident aangifte is gedaan door degene die de inrichting drijft of door het toezichthoudend personeel. Zou Drupsteen zijn afgegaan op de MvT en niet op de wettekst, dan ligt het in de rede, dat hij het woord 'duchten' waarschijnlijk wel uitlegt als 'vrezen', overeenkomstig de betekenis die aan dit woord volgens algemeen spraakgebruik gehecht moet worden, maar dat hij bij aanhoudend gevaar deze vrees interpreteert als een zekere verwachting. Nadere motivering wordt door Drupsteen niet gegeven.
Meer commentaar geeft de losbladige editie Handleiding Milieuhygiëne. In Band II, onder C- 2, p. 68, wordt de tekst van art. 42 vergeleken met een circulaire van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid aan de gemeentebesturen en provinciale besturen, verzonden voordat de Wet inzake de Luchtverontreiniging van kracht werd. In die circulaire wordt aangeraden om aan Hinderwetvergunningen voor een inrichting die werkt met giftige of anderszins gevaarlijke stoffen (alsnog) de voorwaarde te verbinden, op grond waarvan zij verplicht is in het geval van bedrijfsstoornissen waarbij deze stoffen buiten de inrichting kunnen komen, onmiddellijk maatregelen te treffen om aan het gevaar een einde te maken, en om van een en ander terstond kennis te geven aan een gemeentelijke instantie. Art. 42 zou nu van hetgeen in bedoelde circulaire is vermeld in zoverre afwijken een verschil van principiële aard, aldus het commentaar , dat het in art. 42 niet gaat om elk ongewoon voorval, maar alleen om incidenten of bedrijfsstoornissen als gevolg waarvan een voor de omgeving van de inrichting kritieke luchtverontreiniging is of dreigt te ontstaan. Bedoelde circulaire is afgedrukt in Band I Handleiding Milieurecht, onder B3-c (circulaire van 1 dec. 1966). Hoe de schrijver ertoe komt om hier een principieel verschil met de opzet van bedoelde circulaire te constateren is mij niet bekend. De MvT gaat integendeel van een zekere overeenstemming met die circulaire uit blijkens de toelichting bij art. 42 (in het ontwerp toen nog art. 38): ‘’Art. 38 bevat voorzieningen welke in grote trekken aansluiten aan de circulaire d.d. 1 december 1966, nr. 9565, van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid aan de gemeentebesturen en provinciale besturen betreffende de meldingsplicht bedrijfsstoornissen’’. Nergens wordt vermeld of, en in hoeverre, de wet principieel voor een minder vergaande meldingsplicht kiest.
Ik ga er derhalve met de MvT vanuit, dat er voor een inrichting een onverwijlde meldingsplicht bestaat. De vraag rijst echter of de woorden ‘’is of dreigt te worden verontreinigd, dat aanmerkelijk gevaar voor de gezondheid, onduldbare hinder of ernstige schade te duchten is’’ een beperking van deze meldingsplicht inhouden. In dit verband komt natuurlijk aan de orde de vraag te wiens beoordeling het intreden van die voorwaarde na het ongewone voorval staat.
3. Het woordgebruik van art. 42 wijst erop, dat de in dat artikel bedoelde mate van luchtverontreiniging niet met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal intreden. Het artikel spreekt over 'dreigen', over 'gevaar' en over 'duchten'. Niet als de lucht
dreigtte worden verontreinigd, ook niet als de lucht zodanig is of dreigt te worden verontreinigd, dat aanmerkelijk
gevaarvoor de gezondheid aanwezig is, maar reeds als de lucht is of dreigt te worden verontreinigd, dat de aanmerkelijke kans op aantasting van de gezondheid te
vrezenis, moet er worden gewaarschuwd.
dreigtte worden verontreinigd, ook niet als de lucht zodanig is of dreigt te worden verontreinigd, dat aanmerkelijk
gevaarvoor de gezondheid aanwezig is, maar reeds als de lucht is of dreigt te worden verontreinigd, dat de aanmerkelijke kans op aantasting van de gezondheid te
vrezenis, moet er worden gewaarschuwd.
In het woord 'gevaar' schuilt een kans, evenals in het begrip 'dreigen', bij welke ‘’dubbele’’ kans ook nog vrees moet bestaan. Mij dunkt, dat de wetgever met opzet een terminologie heeft gekozen, die duidelijk moet maken, dat hier niet de 'normale' straf- of civielrechtelijke causaliteitstheorieën gelden, die tot het begrippenarsenaal van de jurist behoren. Trouwens, een juridische oorzakelijkheidsleer, en met name de adequate veroorzakingstheorie, is een systeem om ex post een aansprakelijkheid te creëren ten aanzien van degene die ex ante iets naliet. Nu het fatale gevolg is ingetreden heeft hij ‘’schuldig’’ nagelaten. Hij had immers redelijkerwijs het gevolg kunnen voorzien. Op zichzelf is het al een vraag of men in het strafrecht wel uit de voeten kan met aan het civiele recht ontleende causaliteitstheorieën. Men zie hiervoor W. Nieboer en G.A.M. Strijards, 'Voorzienbaarheid een juridische hulpconstructie' in DD 1979, p. 440 e.v. Met name tegen de voorzienbaarheid wordt in het strafrecht niet zonder kritiek aangekeken. Ik verwijs bijv. naar de jurisprudentiebespreking van Uw lid Bronkhorst in T.v.S. 1968, p. 85 e.v., op p. 94. Hoe dit zij, ik geloof niet, dat de voorzienbaarheidseis in art. 42 van de Wet inzake de luchtverontreiniging tot een aanvaardbare oplossing leidt. Naar mijn mening gaat het in art. 42 óók om voorvallen, die achteraf beredeneerd niet voorzienbaar waren. De Wet inzake de luchtverontreiniging beoogt immers het voorkomen en beperken van de luchtverontreiniging, zodat het er achteraf niet om gaat of bij het incident de mogelijke luchtverontreiniging voorzienbaar was. Neen, het gaat erom, dat ter wille van de milieuveiligheid gewaarschuwd wordt, zelfs bij de eventuele, doch nog niet stellig te verwachten kans, dat een bepaald gevolg zal intreden. De waarschuwingsplicht werkt dus absoluut en ontleent zijn gelding niet aan een juridische causaliteit. Art. 42 ware niet zozeer te plaatsen in het licht van oorzakelijkheidstheorieën, als wel te bezien vanuit de gezichtshoek van een multidisciplinaire aanpak. Aldus meen ik F.J. Meijer Drees in zijn interessante beschouwing 'Grenswaarden voor luchtvervuiling' in NJB 1974, p. 689 e.v., te moeten begrijpen. Deze meent, dat de wet, die let op de mogelijke effecten van 'nadeel voor de gezondheid van de mens', 'hinder voor de mens', of 'schade aan dieren, planten of goederen' (zie art. 1 van de wet), het begrip 'gevaar' bestanddeel doet zijn van deze termen uit artikel 1. Een en ander lijkt er volgens hem op te duiden, dat de wet de tolerantiegrenzen zo laag mogelijk gelegd wenst te zien. Er kan derhalve volgens deze schrijver al gauw aanleiding zijn tot het oordeel, dat er ingegrepen moet worden in het belang van de openbare gezondheid. De jurist verwacht natuurlijk nadere definities hoever men kan gaan met verontreinigende handelingen, totdat de gevarenzone is bereikt. De wet geeft hiervoor echter geen definities, doch gaat er wel vanuit, dat de overheid nadere regels kan geven. Men zie art. 54 van de Wet, waar wordt gesproken van zogenaamde grenswaarden. Dat wil zeggen, dat het effect van emissieconcentraties op leefniveau — dit noemt men
immissie — nader bepaald kan worden. Stelt men van overheidswege grenzen aan de toelaatbare immissie, dan wordt (dreigende) overschrijding van die grens aangemerkt als ernstige luchtverontreiniging. De overheid heeft die grenswaarden (nog) niet vastgesteld. Meijer Drees gaat er echter vanuit, dat de wet met zich meebrengt, dat al spoedig van ernstige luchtverontreiniging moet worden gesproken. Het komt mij daarom voor, dat het bepalen van deze grenswaarde in een individueel geval niet ter persoonlijke beoordeling staat, noch mag worden getoonzet in de sleutel van de voorzienbaarheid. Zolang deze waarden door de overheid niet zijn bepaald, zal temeer een plicht tot waarschuwen bestaan, ongeacht welke emissie (uitworp van verontreinigende stoffen) heeft plaatsgevonden. Terecht zegt Meijer Drees, t.a.p., p. 690, ook, dat grenswaarden voor emissies een problematiek op zichzelf buiten beschouwing blijven. Over deze materie voorts van dezelfde schrijver 'Luchtverontreiniging: normen voor toelaatbaarheid' in NJB 1972, p. 707 e.v.; 'Enkele notities bij artikel 48, eerste lid, van de Wet inzake de luchtverontreiniging' in: Milieu en Recht, 1974, p. 16 e.v. Men zie ook J. Witsen, Bouwstenen voor Milieurecht, Rijksplanologische Dienst, Publikatie 1971–1, p. 27, die het bepalen van de grenswaarden als een van de kernpunten in de wetgeving op het milieubeheer beschouwt.
immissie — nader bepaald kan worden. Stelt men van overheidswege grenzen aan de toelaatbare immissie, dan wordt (dreigende) overschrijding van die grens aangemerkt als ernstige luchtverontreiniging. De overheid heeft die grenswaarden (nog) niet vastgesteld. Meijer Drees gaat er echter vanuit, dat de wet met zich meebrengt, dat al spoedig van ernstige luchtverontreiniging moet worden gesproken. Het komt mij daarom voor, dat het bepalen van deze grenswaarde in een individueel geval niet ter persoonlijke beoordeling staat, noch mag worden getoonzet in de sleutel van de voorzienbaarheid. Zolang deze waarden door de overheid niet zijn bepaald, zal temeer een plicht tot waarschuwen bestaan, ongeacht welke emissie (uitworp van verontreinigende stoffen) heeft plaatsgevonden. Terecht zegt Meijer Drees, t.a.p., p. 690, ook, dat grenswaarden voor emissies een problematiek op zichzelf buiten beschouwing blijven. Over deze materie voorts van dezelfde schrijver 'Luchtverontreiniging: normen voor toelaatbaarheid' in NJB 1972, p. 707 e.v.; 'Enkele notities bij artikel 48, eerste lid, van de Wet inzake de luchtverontreiniging' in: Milieu en Recht, 1974, p. 16 e.v. Men zie ook J. Witsen, Bouwstenen voor Milieurecht, Rijksplanologische Dienst, Publikatie 1971–1, p. 27, die het bepalen van de grenswaarden als een van de kernpunten in de wetgeving op het milieubeheer beschouwt.
Mijns inziens brengt het systeem der wet derhalve met zich mede, dat bij een ongewoon voorval een waarschuwingsplicht bestaat, indien tenminste bij dit voorval een emissie heeft plaatsgevonden.
Slechts op die wijze kan worden bereikt, dat tijdig is gewaarschuwd, wanneer ernstige luchtverontreiniging zich voordoet, ook als deze juridisch gezien, redelijkerwijs onvoorzienbaar was. Ik merk overigens op, dat de rechtbank zich baseert op een door het bedrijf zelf uitgebracht rapport. In dat rapport wordt een niet door of krachtens de wet omschreven waardebegrip gebruikt. Uitgaande van de zogenaamde E(enmalige) P(opulatie) E(xpositie) L(imiet)— waarde, dat wil zeggen een concentratie, die de gehele bevolking gedurende een bepaalde tijd kan verdragen, komt het rapport tot de conclusie, dat de EPEL-waarde niet is overschreden, en dat derhalve aan mensen geen schade is toegebracht.
Dit uitgangspunt is daarom onjuist, omdat art. 42 ook doelt op schade aan planten, welke schade in werkelijkheid is voorgevallen. Schade aan planten door luchtverontreiniging zal onafhankelijk van schade aan mensen, misschien wel spoediger, veroorzaakt kunnen worden. Cfm. Meijer Drees, NJB 1974, p. 694.
4. Op grond van het vorenstaande ben ik van mening, dat het middel terecht is voorgedragen. Dit betekent, dat de rechtbank is uitgegaan van een onjuiste, met de wet strijdige opvatting van de woorden 'te duchten' in art. 42 lid 1 van de Wet inzake de luchtverontreiniging, althans van een onjuiste opvatting van art. 42 lid 1 van die wet, en dat de rechtbank de grondslag van telastelegging heeft verlaten en niet een vrijspraak heeft gegeven als bedoeld in art. 430 Sv.
Ik concludeer mitsdien tot vernietiging van het bestreden vonnis, en tot verwijzing van de zaak naar het Hof 's Hertogenbosch teneinde op het bestaande hoger beroep opnieuw te worden berecht en afgedaan.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,