ECLI:NL:PHR:1958:3

Conclusie

vDr.

No. 9180

Zitting 14 februari 1958.

Mr. Loeff.

Conclusie inzake:

[eiser]

contra

De Staat der Nederlanden

Edele Hoog Achtbare Heren,

Het onderhavige cassatie-geding betreft de interpretatie van art. 2, lid 1 onder
a. van de "Garantiewet Militairen K.N.I.L." (wet van 22 Juni 1951, Stbl. no. 239) luidende als volgt: ‘’Met inachtneming van hetgeen hierna in deze wet is bepaald garandeert het Rijk: a. aan de militairen: de voldoening van alle rechten en aanspraken, welke hun gedurende hun dienst bij het voormalige Koninklijk Nederlands Indonesisch Leger toekwamen volgens de op 26 december 1949 geldende regelingen;’’.

Met name geldt het geschil de vraag, of onder die rechten en aanspraken ook begrepen moeten worden de niet betaalde bezoldiging over het tijdvak der Japanse krijgsgevangenschap.

Het wil mij voorkomen, dat er omtrent de draagwijdte van bedoelde tekst, indien enkel op zijn bewoordingen wordt gelet, twijfel kan rijzen; hij kan betekenen, dat daarbij slechts worden gegarandeerd alle rechten en aanspraken voorzover deze formeel en onmiddellijk voortspruiten uit de op 26 december 1949 geldende regelingen; hij zou ook — hoewel, dunkt mij, minder voor de hand liggend — mede kunnen omvatten die rechten en aanspraken welke door de belanghebbenden, waaronder eiser, tijdens de Japanse bezetting reeds waren
verkregenen welke als zodanig ten aanzien van hen nog zouden kunnen worden beschouwd als te berusten op voor hen in dit opzicht niet alleen tijdens die bezetting maar ook nog op 26 december 1949 geldende regelingen.

Met het Hof en de verweerder meen ik echter het ervoor te moeten houden, dat de juistheid van eerstbedoelde interpretatie blijkt uit de wordingsgeschiedenis der onderhavige wet en uit hetgeen daaromtrent — in het bijzonder wat betreft bedoelde achterstallige tractementen — door de Regering en in de Staten-Generaal bij verschillende gelegenheden te berde is gebracht. Ik put daarbij dankbaar uit de gegevens, welke de geachte pleiter voor verweerder daartoe bijeen heeft gegaard.

In de eerste plaats is het de bedoeling der Regering geweest, dat de aan de militairen te verstrekken garantie gelijkwaardig moest zijn en zich over dezelfde groepen moest uitstrekken als vastgelegd in de ‘’Garantiewet Burgerlijk Overheidspersoneel Indonesië’’. (M.v.T., zitting 1949-1950, 1716, blz. 1 voorlaatste alinea); het staat vast, dat deze laatste wet niet voorziet in betaling van de achterstallige salarissen.

Voorts kan voor dit standpunt speciaal beroep worden gedaan op de toelichting bij het ontwerp van het litigieuse art. 2 der onderhavige wet; zij luidt als volgt: ‘’In lid 1 van dit artikel worden sub a aan al het in dienst zijnde militaire personeel van het K.N.I.L., gedurende de tijd dat het nog bij het leger dient, gegarandeerd alle rechten en aanspraken, welke het toekomen krachtens de op 26 december 1949 geldende regelen’’; de woorden ‘’gedurende de tijd dat het
nogbij het leger dient’’ hebben — speciaal door de bepaling
‘’nog’’— blijkbaar het oog op een tijd, die in de toekomst is gedacht vanuit een bepaald beginpunt; zij duiden echter — louter als bijgedachte — tevens aan, dat in feite sprake is van een verhouding (nl. het in militaire dienst zijn) welke reeds vóór bedoeld beginpunt was aangevangen en welke bestemd was t.z.t. te eindigen; dit neemt echter niet weg, dat bedoeld is de tijdsduur vanaf dit beginpunt te doen aanvangen; in verband met de soevereiniteitsoverdracht is daarbij kennelijk als beginpunt genomen de datum daarvan t.w. 27 december 1949 d.i. de dag volgende op de in het litigieuse voorschrift genoemde datum van 26 december 1949; van eerstbedoelde datum af kwamen de tractementen immers ten laste van de nieuwe nationale Indonesische Staat en kon er eerst dan van ‘’garantie’’ sprake zijn. (vgl. over de verschillende betekenissen van het woordje ‘’nog’’ het Woordenboek der Nederlandsche Taal, bewerkt door A. Kluyver c.s., 1913 i.h.b. sub (2)).

Opgemerkt worde voorts, dat het woord ‘’toekomen’’ in het oorspronkelijk ontworpen voorschrift gedurende de parlementaire behandeling veranderd is in ‘’toekwamen’’, omdat het ‘’K.N.I.L.’’ inmiddels was geliquideerd (vgl. het Voorlopig Verslag en de Memorie van Antwoord (2e Kamer) omtrent het onderhavige voorschrift); de Regering had zich in verband met die liquidatie aanvankelijk afgevraagd, of voormeld voorschrift nog zin had (vgl. M.v.A. daaromtrent); dit zou zeker geen vraag zijn geweest indien de Regering er vanuit ware gegaan dat de garantie mede omvatte de toen nog achterstallige tijdens de bezetting vervallen bezoldigingen, welke immers nog onbetaald waren.

Verder blijkt uit de parlementaire debatten niet, dat men bedoelde bezoldigingen heeft beschouwd te vallen onder voormeld voorschrift. Meermalen zijn zij ter sprake gekomen doch dan in verband met de wens dat voor de betaling daarvan enige oplossing zoude worden gevonden. Van belang is in dit opzicht de rede van de afgevaardigde de Graaf in de Tweede Kamer tijdens de debatten over de begroting van Uniezaken en Overzeese Rijksdelen voor 1951, dus op een tijdstip, dat het ontwerp der onderhavige wet reeds was ingediend; hij vraagt daarin de Regering haar houding te herzien o.m. ten aanzien van de backpay van salarissen over de oorlogsjaren (Hand. IIde Kamer 1950/51, blz. 1992). Een en ander culmineerde in een door de heer de Graaf c.s. voorgestelde en door de Kamer met algemene (80) stemmen aangenomen motie van orde (t.a.p. blz. 2436) met de als gevolg daarvan de op 4 december 1951 door de Staatssecretaris voor Uniezaken en Overzeese Rijksdelen ingestelde Commissie Achterstallige Betalingen (vgl. ook het Verslag van deze Commissie); duidelijk blijkt uit deze gang van zaken, dunkt mij, dat de Wetgever ervan overtuigd was, dat vorderingen als de onderhavige niet werden gedekt door de militaire garantiewet.

De afwijzende opvatting omtrent het onderhavige voorschrift wordt ten slotte nog onderstreept door het verslag van het mondeling overleg van de Commissie van Rapporteurs uit de Tweede Kamer betreffende het voorstel tot wijziging van de Garantiewet Militairen K.N.I.L. (Zitting 1955-’56,

Stuk 3968, no. 6). De commissie, waarvan voormelde afgevaardigde de Graaf deel uitmaakte, verklaart er geen bezwaar tegen te hebben, dat de door de Regering gewenste verduidelijking van het litigieuse wetsartikel werd aangebracht; die verduidelijking sloot zeer stellig betaling van achterstallige tractementen over de tijd van de Japanse bezetting uit. Bij de mondelinge behandeling van het wetsontwerp in de Tweede Kamer heeft dezelfde afgevaardigde uitvoerig betoogd dat en waarom het oorspronkelijke artikel niet bedoelde rechten te garanderen, welke uit het vóór de soevereiniteitsoverdracht vervulde of vervulde deel van het dienstverband voortvloeiden (Handelingen Tweede Kamer, Zitting 1955-1956, blz. 884 e.v.). De afgevaardigde was kennelijk deze mening niet toegedaan omdat hij een tegenstander van bedoelde backpay was; integendeel zoals o.m. bleek uit het indienen van vorenbedoelde motie; hij en met hem blijkbaar de meerderheid uit de Tweede Kamer hebben geen argumenten kunnen vinden om die eis te doen steunen op de litigieuse Garantiewet.

Zoals dezelfde spreker terecht opmerkte zou bij de aanvaarding van het standpunt van eiser ook een opmerkelijke discriminatie ontstaan tussen de reeds vóór 26 december 1949 ontslagen militairen (de ‘’gewezen militairen’’ bedoeld in art. 1 sub III der onderhavige wet) en de ‘’militairen’’ bedoeld in art. 1 sub I waartoe eiser behoort; die gewezen militairen zouden bij eisers opvatting bedoelde backpay niet ontvangen (vgl. art. 2 lid 1 sub c en lid 2); daarvoor zou geen aannemelijke reden aanwezig zijn, waaruit volgt dat eisers opvatting ook uit dien hoofde weinig aanvaardbaar lijkt. In dit verband worde er voorts nogmaals op gewezen, dat de burgerambtenaren geen garantie kregen voor bedoelde achterstallige salarissen en ten slotte dat de militairen van Indonesische nationaliteit geen garantie kregen voor rechten op grond van ontslag (wat alle anderen wel kregen) maar in eisers opvatting deze wèl zouden krijgen voor achterstallige salarissen (vgl. art. 1, I sub c en art. 2 lid 1 van vorenbedoelde wet); ook hier zouden we in eisers systeem tegenover onbegrijpelijke discriminaties komen te staan.

Men zal aan de beschouwingen van de wetgever omtrent de onderhavige wet des te sterker moeten vasthouden, nu deze van recente datum is; zij heeft niet die enigszins onpersoonlijke en geobjectiveerde gestalte verkregen, welke sommige wetten na verloop van tijd erlangen althans welke men haar — indien zulks voor een goede rechtsbedeling in het heden bij veranderde omstandigheden nuttig blijkt — toedicht (vgl. Paul Scholten, Algemeen Deel, 2e druk, blz. 58, laatste alinea). En voorts betreft het in het onderhavige geval niet een complex van normen, waarmede de gedragingen der burgers voor onbepaalde tijd worden geregeld doch veel meer een eenmalige beslissing van de wetgever in verband met rechtsverhoudingen van derden met een andere nieuwe Staat, welke verhoudingen bestemd waren binnen korte tijd te worden geliquideerd of reeds waren geliquideerd. Het is duidelijk, dat bij een dergelijke beslissing de bedoeling van de wetgever ingeval van een minder duidelijke tekst een bijzonder grote rol behoort te spelen.

Aan het slot van de tweede alinea van het middel doet eiser een beroep op de goede trouw en billijkheid. Aangenomen dat deze beginselen ook buiten het overeenkomstenrecht en zelfs op verhoudingen voortspruitende uit het publieke recht toepasselijk zouden zijn, zou een beroep daarop in casu toch reeds moeten falen, omdat gezien de boven aangehaalde uitlatingen van de Regering en het Parlement ten deze als vaststaande kan worden aangenomen, dat de wetgever bedoelde backpay niet in het litigieuse voorschrift heeft willen begrijpen, zodat een aanvulling of correctie van de wettekst als door eiser voorgesteld rechtstreeks tegen de bedoeling van de wetgever zou indruisen.

Eiser heeft blijkens ‘s Hofs arrest nog als zelfstandige grond voor de toewijzing van zijn vordering een beroep gedaan op de Garantieverklaring der Regering van 2 augustus 1947. Aangezien over schending of verkeerde toepassing van deze verklaring in cassatie niet zou kunnen worden geklaagd en blijkens het middel ook niet is geklaagd, moet een beroep op deze verklaring in cassatie in ieder geval afstuiten op ‘s Hofs feitelijke interpretatie van deze verklaring, te weten dat uit de omschrijving der waarborgen daarin niet blijkt — en ook hun strekking niet medebrengt — dat zij ook betroffen de uitvoering van verplichtingen die reeds in het verleden hadden moeten zijn uitgevoerd.

Het bij pleidooi voor eiser in cassatie gedaan beroep op art. 1435 lid 2 B.W. — afgezien wederom van de vraag, of het ook op verbintenissen voortspruitend uit het publieke recht toepassing kan vinden — zal reeds daarom in cassatie niet kunnen worden overwogen, omdat ten deze niet feitelijk vaststaat, of er een kwijting voor de latere betalingen bestaat en zo ja, of deze al dan niet inhoudt voor welke schuld de betaling is gedaan.

De laatste alinea van het middel — welke alinea blijkens pleidooi niet als motiveringsgrief is bedoeld — put aan het slot nog een argument uit de stelling dat de wetgever nimmer heeft geweten, althans nimmer heeft doen blijken geweten te hebben, dat de rechten van eiser tegenover de rechtspersoon Nederlands-Indië en later tegenover haar opvolgster bestonden. Gezien de vorenbedoelde parlementaire debatten valt het moeilijk aan te nemen, dat de Regering — welke niet te vereenzelvigen is met de ‘’wetgever’’ — niet ervan op de hoogte was, dat het bestaan dier rechten een probleem vormde; uit de onderhavige procedure blijkt voorts, dat zij zich op het standpunt stelde, dat die rechten niet bestonden. Een en ander levert dan ook eerder een argument op tegen de stellingen van eiser: immers het lijkt volstrekt onaanvaardbaar, dat de Regering bedoeld zou hebben ook schulden van derden te garanderen, waarvan zij het bestaan stellig ontkende.

Ik concludeer tot verwerping van het beroep en tot veroordeling van eiser in de daarop gevallen kosten.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

Interpretatie van de Garantiewet Militairen K.N.I.L. en de rechten van K.N.I.L.-militairen tijdens Japanse krijgsgevangenschap

Conclusie