Conclusie
Conclusie van den Proc.-Gen. Berger.
De geëerde raadsman van verweerders heeft bij pleidooi op, naar het mij voorkomt, overtuigende, wijze aangetoond, dat de Koninklijke Besluiten van 26 December 1818 S. 48 en van 2 December 1823 S. 49 hun ontstaan danken aan het verlangen van Koning Willem I om, zooveel mogelijk, te herstellen de stichtingen van beurzen en van kollegiën, welke in de toenmalige Zuidelijke provinciën des lands gedurende de Fransche overheersching aan hare bestemming waren onttrokken. Voorzoover de aan deze stichtingen toebehoorende goederen niet waren verkocht, waren zij tot Staatseigendom verklaard of in handen gesteld van de bureaux van weldadigheid (‘’bureaux de bienfaisan-ce") en de commissiën der gasthuizen (‘’commissions des hospices"). (v.g. F. A. J. van Lanschot, Stichtingen als Rechtspersonen beschouwd, Ac.pr. Leiden 1856 blz. 93). Het voornemen van Koning Willem I om deze beurzen, zooveel mogelijk, aan hare vroegere bestemming terug te geven, blijkt uit het K.B, van 25 September 1816 No. 65 (Reglement op de inrichting van het Hooger Onderwijs in de Zuidelijke Provinciën van het Koninkrijk der Nederlanden). Art. 11 van Pro dit besluit luidt: ‘’In afwachting der oprigting van eene godgeleerde Roomsch-Katholieke faculteit, zal aan de behoeften van het hooger onderwijs in dien godsdienst alleen door het subsidiëren van Bisschoppelijke seminaria voorzien worden. Aan elk dezer Seminaria zullen professoren in de godgeleerdheid, op eene behoorlijke jaarwedde, fungeren. De studenten, aan dezelve, zullen het genot hebben, zoowel van 's lands beurzen, als ook provisioneel van die, welke voorheen, aan de Universiteit van Leuven, voor de godgeleerdheid gesticht waren, en die men zal kunnen terug bekomen." Art. 158 van Pro datzelfde besluit bepaalt: ‘’De beurzen, uit eenig contract of testamentaire beschikking van bijzondere personen voortkomende, zullen, in zooverre zulks met de nieuwe inrigtingen bestaanbaar is, overeenkomstig de contracten en beschikkingen der instellers bewaard worden, en degene, welke men zoude kunnen terugbekomen, zullen onder dezelfde bepaling aan hunne bestemming worden teruggegeven. Tengevolge dezer bepaling zullen alle deze beurzen over de drie hooge scholen (t.w. — zie art. 8: Leuven Pro, Gent en Luik), verdeeld worden. Het zal voorts aan de steden vrijstaan, om beurzen toe te leggen aan bekwame, doch min gegoede studenten uit hun midden."
In aansluiting blijkbaar aan voormelde bepalingen van het K.B. van 25 September 1816 No. 65 werd door den Koning bevolen een nauwkeurig en volledig verslag van het getal en den staat der beurzen in de Zuidelijke Provinciën van het Rijk gevestigd op goederen, die nog onvervreemd waren, en bepaald, dat, voor zooverre eenige derzelve blijken zouden ten behoeve van familiën te zijn gesticht geweest, deze aan de rechthebbenden zouden worden teruggegeven op den voet der oorspronkelijke instelling.
Daarop volgde het K.B. van 26 December 1818 S. 48, waarvan het eerste artikel luidt: ‘’De administratie der domeinen, de bureaux van weldadigheid en de commissiën der gasthuizen zullen, te rekenen van den isten Januari 1819, ophouden regt te hebben op het genot der inkomsten van de goederen, bosschen en renten, toebehoorende aan de stichtingen der beurzen of van kollegiën", terwijl verder eenige sobere voorschriften worden gegeven omtrent het beheer van de herstelde stichtingen.
Uit een en ander mag m.i. worden afgeleid, dat het K.B. van 26 December 1818 S. 48, sprekende van de stichtingen der beurzen en van kollegiën, het oog heeft op bepaalde soorten van reeds bestaande stichtingen, welke oudtijds aan eenige hoogeschool of aan eenige inrichting van hooger onderwijs in de Zuidelijke provinciën waren verbonden en wel voornamelijk aan de Universiteit van Leuven ten behoeve van de studie der godgeleerdheid.
Ook in de Noordelijke provinciën waren dergelijke beurzen bekend. Dit blijkt uit het Organiek Besluit van 2 Aug. 1815 (van Hamelsveld, Ned. Pandekten IV bl. 2, v.), welke art. 223 luidt Pro: ‘’De beurzen, aan eere der hoogescholen van Leyden, Utrecht en Groningen thans bestaande, welke, of uit eenig kontrakt, of uit eenige testamentaire beschikking van bijzondere personen voortkomen, blijven bewaard, overeenkomstig de kontrakten en beschikkingen der instellers; zoo er aan de gewezene hoogescholen van Franeker en Harderwijk dergelijke onderstandfondsen bestaan hebben, blijven dezelve aan de athenaea van Vriesland en Gelderland geaffecteerd."
Wat onder ‘’kollegiën" moet worden verstaan en dat ook daarmede kennelijk uitsluitend gedoeld wordt op inrichting van voorbereidend hooger of akademisch onderwijs leert, het Koninklijk Besluit van 14 Juni 1825 betreffende de erkenning en regeling der, reeds in het Organiek Besluit van 2 Aug. 1815 (Eerste en Tweede Hoofdstuk) vermelde, Latijnsche scholen, kollegiën of kollegiën onder de benaming van athenaea (v. Hamersveld a. w. bl. 81), welk besluit immers in art. 1 de Pro volgende begripsbepaling behelst: ‘’Latijnsche scholen, kollegiën, of kollegiën onder de benaming van athenaea, zijn al die inrigtingen, onder welken naam zij ook mogen voorkomen, waar de Latijnsche en Grieksche taal voornamelijk geleerd wordt, en waar ook leerlingen verder worden voorbereid voor het onderwijs op de hoogescholen en op de bisschoppelijke seminariën."
Voor de Zuidelijke provinciën bepaalt art. 1 van Pro het voormelde K.B. van 25 Sept. 1816, dat het hooger onderwijs in de Zuidelijke provinciën zal worden gegeven op de stedelijke kollegiën en de hoogescholen, terwijl (art. 2) de stedelijke kollegiën moet beschouwd worden als eerste trap van het hooger onderwijs, en ‘’inzonderheid bestemd voor diegenen, welke na aanvankelijk door het lager of middelbaar onderwijs te zijn beschaafd geworden, nu verder tot eenen of anderen geleerden stand in de maatschappij zullen worden opgeleid", zijnde voorts bijzondere kollegiën onder de benaming van ‘’Athenaea" gevestigd te Brussel, Maastricht, Brugge, Doornik, Namen, Antwerpen en Luxemburg (artt. 3 en 4). Het lijdt dan ook nauwelijks twijfel, dat het K.B. van 26 Dec. 1818 S. 48 onder ‘’de stichtingen der beurzen of van kollegiën" geene andere stichtingen begrijpt, dan die, welke de strekking hadden tegemoet te komen aan de behoeften van studenten aan de hoogescholen of van leerlingen van scholen, welke voorbereidden tot het volgen van academisch onderwijs, daaronder begrepen het onderwijs aan de seminariën voor toekomstige Roomsen-Katholieke priesters.
Het K.B. van 2 Dec. 1823 S. 49, blijkens zijnen titel strekkende ‘’tot aanvulling der bepalingen van het besluit van den 26sten Dec. 1818, omtrent het beheer der goederen, behoorende aan de stichtingen der beurzen of van kollegiën", waarin meer uitgebreide voorzieningen nopens het beheer worden aangetroffen, doelt uitteraard op dezelfde stichtingen, als laatstgemeld besluit. Wanneer dan ook, blijkens zijnen considerans, dit besluit van 1823 wil ‘’verzekeren het goede beheer der goederen, behoorende aan stichtingen van beurzen voor de studiën", dan mag hieruit, dunkt mij, veilig worden afgeleid, dat hier met de ‘’studiën" ook geene andere worden bedoeld, dan de academische studiën met inbegrip van de vooropleiding daartoe, gelijk in het bestreden arrest dus m.i. terecht is aangenomen, onder verwijzing mede naar 's Hoogen Raads arrest van 29 Dec. 1865 W. 2757, waarbij eveneens verband gelegd wordt tusschen voormelde besluiten en het hooger onderwijs.
Is het nu aannemelijk, dat het K.B. van 12. Febr. 1829 S. 3 de voormelde besluiten zoude hebben uitgebreid tot alle andere studiën, zooals door den eischer q.q. wordt beweerd? Met het Hof antwoord ik ontkennend, reeds omdat dit besluit van 1829, blijkens zijnen inhoud, geene andere strekking heeft, dan om de bepalingen, welke bij de besluiten van 1818 en 1823 waren gemaakt voor de toen reeds bestaande stichtingen van beurzen ‘’voor de studiën", toepasselijk te verklaren op alle stichtingen van beurzen of andere standgelden ten behoeve van de studiën, welke sedert het nemen van laatstgemeld besluit ergens in het Rijk reeds waren gemaakt of verder gemaakt zouden worden, en voorts ook op de oude stichtingen, welke in de provincie Friesland ten behoeve der studiën bestonden en bekend waren onder den naam van leenen. Terecht, naar het mij wil voorkomen, leidde het Hof dan ook hieruit af, dat het besluit van 1829 kennelijk handelt over soortgelijke stichtingen, als bedoeld in de vorige besluiten, en dat daarbij van eenige uitbreiding tot stichtingen van eenen anderen aard geen sprake is.
De juistheid van deze gevolgtrekking wordt, zoo noodig, nog scherper belicht door hetgeen de geëerde pleiter voor verweerders mededeelde omtrent de geschiedenis der totstandkoming van het besluit van 1829, en meer bepaaldelijk omtrent den inhoud van de, daaraan op 30 Aug. 1828 voorafgegane, voordracht aan den Koning van den Minister van Binnenlandsche Zaken, van Gobbel-schroy, en omtrent het desbetreffend advies van den Raad van State van 9 Febr. 1829.
In genoemde Ministèrieele voordracht toch leest men, dat de besluiten van 26 Dec. 1818 S. 48 en van 2 Dec. 1823 S. 49 — gelijk hierboven reeds terloops vermeld, — ‘’bevatten voorschriften op het beheer der stichtingen van Onderwijs, welke in vroegere tijden in de Zuidelijke Provinciën gemaakt, gedurende den Franschen tijd aan de Amortisatie Kassa waren, overgegaan, en welke na de ommekeer van Zaken tengevolge van Uwer Majesteits eerstgemeld besluit zijn hersteld, zoodat het genot daarvan aan de belanghebbenden is teruggegeven". De Minister geeft voorts uiting aan zijne ingenomenheid met die voorschriften, waarvan de ondervinding reeds het nuttige heeft doen kennen en vervolgt dan: ‘’Ofschoon die besluiten bij Uwe Majesteit zijn geprovoceerd meer bepaaldelijk om te dienen voor de Stichtingen der Zuidelijke Provinciën, zoo zijn dezelve evenwel zoodanig gesteld, dat niets schijnt te beletten, dat dezelve door geheel het Rijk, en dus ook in de Noordelijke Provinciën in werking worden gebragt, althans in werking kunnen worden gebragt". Na beschouwingen over de in de Noordelijke provinciën bestaande stichtingen onder den naam van Vicarijen, Beneficiën, Praebenden, Kanonisijen, Capellarij-en, Leenen, welke alle — ofschoon bij de instelling waarschijnlijk een ander oogmerk gehad hebbende, zooals het doen lezen van missen voor de zielen der afgestorvenen en het doen opvoeden en aankweeken van Roomsch-Katholieke priesters, — sedert de Reformatie zeer veel overeenkomst hebben gekregen met de stichtingen van beurzen voor het onderwijs in de Zuidelijke provinciën, als wordende op dit oogenblik grootendeels aangewend tot bevordering der studiën van min vermogende jongelieden, komt de Minister dan tot de conclusie, dat voor onmiddellijke toepassing van de besluiten van 1818 en 1823 in de Noordelijke provinciën slechts in aanmerking komen de oude Friesche leenen, waaromtrent Ged. Staten van Friesland zich vóór toepassing van bedoelde maatregelen hadden uitgesproken, alsmede op sedert 1823 nieuw gemaakte of nog te maken stichtingen.
Het advies van den Raad van State, gedagteekend: Brussel, den 9 Februari 1829, verklaart de instemming van dat Staatslichaam met voormelde voordracht ‘’strekkende om Uwe Majesteit voor te stellen het nemen van een besluit, waarbij Uwer Majesteits Besluiten van 26 Dec. 1818 en 2 Dec. 1823 (Staatsblad Nos. 48 en 49) zouden worden toepasselijk verklaard op alle stichtingen van beurzen of onderstandsgelden, ad studia, sedert het laatstvermeld besluit daargesteld, gelijk mede op die welke in de provincie Vriesland onder den titel van Leenen bekend zijn, terwijl het derde of slotartikel van hetzelve den Minister van Binnenlandsche Zaken zoude strekken tot eene magtiging om aan Uwe Majesteit nadere voorstellen te mogen doen, omtrent de toepasselijk-verklaring van die besluiten op alle andere oude stichtingen, welke daarvoor vatbaar zijn."
Uit een en ander mag, naar het mij voorkomt, worden afgeleid, dat het hierop gevolgde K.B. van 12 Febr. 1829 S. 3 ook alleen het oog heeft op soortgelijke stichtingen van beurzen of onderstandsgelden, als waarvoor in de voorafgaande besluiten ten aanzien van de Zuidelijke provinciën regelingen werden getroffen. Wanneer art. 1 van Pro genoemd besluit dan ook de toepasselijk-verklaring van de voorafgaande besluiten uitspreekt op alle stichtingen van beurzen of andere standgelden, (voor welke laatste uitdrukking vermoedelijk — zie voormeld advies van den Raad van State — zal moeten worden gelezen: onderstand(s)gelden), ten behoeve van de studiën, wélke sedert het nemen van laatstgemeld besluit (2 Dec. 1823) ergens in het Rijk reeds zijn gemaakt of verder zullen gemaakt worden, en in art. 2 de Pro gemelde besluiten van 1818 en 1823 ook toepasselijk verklaard worden op ‘’de oude stichtingen, welke in de provincie Vriesland ten behoeve der studiën bestaan, en bekend zijn onder den naam van leenen", dan zullen m.i. ook hier onder ‘’studiën" alleen mogen wórden verstaan academische studiën met inbegrip van de studie aan inrichtingen tot priesteropleiding en tot voorbereidend hooger onderwijs. Door Ged. Staten van Friesland is dan ook — blijkens het aan Uwen Raad overgelegd stuk betreffende de in die provincie bestaande ‘’Leenen" — herhaaldelijk beslist, dat de inkomsten dier oude leenen slechts mogen worden gebruikt voor eene opleiding ad studia, d.w.z. ten behoeve van het hooger- of voorbereidend hooger onderwijs. De primaire stelling van het voorgedragen middel komt mij derhalve niet gegrond voor.
Met betrekking tot het onderhavige ‘’Almelosche Studiefonds" is blijkens het bestreden arrest, komen vast te staan, dat daarbij van eene Stichting van eene beperkte strekking, als bedoeld in de voormelde Koninklijke Besluiten geen sprake is, en terecht tri. i. heeft het Hof geoordeeld, dat daaraan niet kan afdoen, dat de stichtingsacte de mogelijkheid tot het verstrekken van gelden ten behoeve van studiën van hooger- of daartoe voorbereidend onderwijs niet uitsluit noch ook, dat de stichting wel gelden voor zoodanig onderwijs ter beschikking stelt. Is toch hetgeen ik ten aanzien van de primaire stelling van het middel betoogde juist, dan mogen de meerbedoelde Koninklijke besluiten immers alleen toepasselijk worden geoordeeld op stichtingen, die geheel beantwoorden aan het karakter van die stichtingen, welke genoemde besluiten op het oog hebben, en dat zijn uitsluitend stichtingen van beurzen of onderstandsgelden ten behoeve van de academische of daartoe voorbereidende studiën als hoedanig het onderwerpelijke studiefonds blijkens hetgeen daaromtrent feitelijk is komen vast te staan, niet kan worden aangemerkt. Ook de subsidiaire stelling van het middel schijnt mij hiermede veroordeeld.
Mocht Uw Hooge Raad omtrent het voorgestelde middel anders oordeelen, dan zoude dit, hoewel gegrond, toch niet tot cassatie kunnen leiden, indien 's Hofs arrest niettemin op anderen grond juist ware te oordeelen, hetgeen het geval zoude zijn, wanneer de meergemelde Koninklijke besluiten, gelijk de Rechtb. aannam, geene bindende kracht bezitten, hetzij dat zij die nimmer hadden, hetzij dat zij zijn komen te vervallen tengevolge van het inwerking treden op 1 Oct. 1877 van de Wet op het Hooger onderwijs, in haar art. 225 (voorheen art. 126), bepalende, dat alsdan vervallen het Organiek Besluit van 2 Aug. 1815 en alle verdere algemeene verordeningen betreffende het hooger onderwijs. Het eerste werd verworpen bij het boven reeds genoemde arrest van den Hoogen Raad van 29 Dec. 1865 W. 2757, op grond ‘’dat, terwijl eerst bij art. 194 der Pro Grondwet van 1848 is bepaald, dat de inrichting van het openbaar onderwijs door de wet wordt geregeld, bij de vorige grondwetten (onder wier vigeur zijn genomen al de Koninklijke besluiten, en die alzoo hier alleen in aanmerking kunnen komen) alleen is verordend, dat het onderwijs is een aanhoudend voorwerp van de zorg der Regeering, en dat daaruit volgt, dat, evenals het hooger onderwijs, zoo ook de daarmede in verband staande beurzen bij Koninklijke besluiten mochten worden geregeld."
Het tweede werd aangenomen door de Rechtbank, die de vordering van eischer q.q. niet-ontvankelijk verklaarde op grond van voormelde bepaling van art. 225 (art. 126 oud Pro) der Hooger Onderwijswet, zulks met verwerping van eischer's betoog, dat onder ‘’algemeene verordeningen betreffende het hooger onderwijs" alleen die verordeningen moeten worden verstaan, welke het hooger onderwijs in engeren zin regelen, welken uitleg de Rechtbank in strijd achtte niet alleen met de taalkundige beteekenis van het woord ‘’betreffende", maar ook met de kennelijke bedoeling van art. 225 der Pro Hooger Onderwijswet om alle Koninklijke Besluiten te doen vervallen, welke door den Koning met betrekking tot het Hooger onderwijs waren uitgevaardigd krachtens de hem daartoe in de aan de Grondwet van 1848 voorafgaande grondwetten gegeven bevoegdheid en eene materie betreffen, waarvan de regeling volgens de Grondwet van 1848 door de Wet moest worden gegeven.
Met betrekking tot 's Hoogen Raads arrest van 29 Dec. 1865 W. 2757 is herhaaldelijk — en ook thans weer door den geeerden pleiter voor verweerders — de vraag geopperd, of niet de latere arresten van 13 Jan. 1879 W. 4330, 20 Oct. 1879 W. 4436 en 12 April 1880 W. 4498 de verwachting wettigen, dat Uw Raad ook omtrent de bindende kracht der hierbedoelde besluiten in het vervolg tot eene aan het arrest van 1865 tegengestelde beslissing zal komen. Ik waag het, zulks vooralsnog minder aannemelijk te achten, gezien de arresten van 30 Juni 1879 W. 4404 en van 30 Juni 1879 W. 4406, vermits immers ook de onderhavige Koninklijke besluiten m.i. geacht kunnen worden voldoenden steun te ontleenen aan de destijds uitsluitend geldende grondwettelijke bepaling, dat het openbaar onderwijs is een aanhoudend voorwerp van de zorg der Regeering.
Intusschen ben ik mij er alleszins van bewust mij hier te bewegen op een terrein, waarop ruimte voor twijfel naar allerlei zijden openstaat (v.g. Buys I bl. 339 v.).
Moeilijker nog te ontzeilen schijnt mij de klip, waarop de Rechtbank de bindende kracht der hierbedoelde Koninklijke Besluiten deed stranden, vooral in verband met de omstandigheid, dat de Hooge Raad in zijn arrest van 1865 die besluiten bindend oordeelde juist op grond van hun verband met het hooger onderwijs. Het Hof meende het betoog der Rechtbank te moeten verwerpen op grond, dat art. 225 der Pro Hooger Onderwijswet spreekt van ‘’verordeningen betreffende het hooger onderwijs" en overweegt dan verder als volgt:
‘’dat ‘’betreffen" beteekent ‘’aangaan", ‘’raken", ‘’belangen", ‘’betrekking hebben op";
‘’dat dus de door art. 225 vervallen Pro verklaarde verordeningen moesten aangaan, raken, belangen, betrekking hebben op het hooger onderwijs, hetgeen echter bezwaarlijk gezegd kan worden het geval te zijn met de Koninklijke Besluiten in quaestie, welke over het Hooger Onderwijs zelf geen enkel voorschrift bevatten, doch slechts regelden het beheer van beurzen voor de studiën en de beveiliging van belanghebbenden tegen willekeur in het genot van hun rechten en welke dus, al stonden ze in het nauwste verband tot het Hooger Onderwijs, niet aangingen, raakten, belangden of betrekking hadden op dat onderwijs zelf, doch een en ander slechts deden ten aanzien van de belangen der genen die eventueel van de bedoelde beurzen zouden kunnen profiteeren;
‘’dat derhalve uit een taalkundig oogpunt geen aanleiding is om de Koninklijke Besluiten in quaestie, ook al stonden ze in het nauwste verband tot het Hooger Onderwijs, door de bepaling van art. 225 vervallen Pro te achten."
Wat betreft de door de Rechtbank genoemde kenlijke bedoeling van den wetgever, overweegt het Hof nog, dat de geschiedenis omtrent dit punt geen licht verschaft, terwijl die bedoeling uit de wet zelf evenmin blijkt, terwijl het voorts, naar 's Hofs oordeel, weinig aannemelijk is, dat de wetgever de Koninklijke Besluiten in quaestie, welke een onderwerp regelden, dat in de Hooger Onderwijswet zelve ten eenenmale niet werd geregeld en ten aanzien waarvan niet blijkt en het op zichzelf ook niet aannemelijk is, dat men een verdere regeling niet meer gewenscht achtte, zonder meer zou hebben willen doen vervallen, waartoe ook niet de minste noodzaak bestond, omdat, al behoorden onderwerpen, als de in de Koninklijke Besluiten in quaestie vervatte, voortaan ook bij de wet te worden geregeld, zulks geenszins behoefde mede te brengen, dat volkomen rechtsgeldig tot stand gekomen Koninklijke Besluiten als de onderhavige nu ook moesten vervallen.
Inderdaad valt het m.i. bezwaarlijk te ontkennen, dat dit betoog niet in alle opzichten overtuigend aandoet en dat het met name moeilijk valt te aanvaarden, dat regelingen, welke door den Hoogen Raad in zijn meergemeld arrest van 1865 als in verband staande met het hooger onderwijs wérden-aangemerkt, niet zouden zijn te beschouwen als verordeningen betreffende het hooger onderwijs, vooral, wanneer men ziet, dat de Hooger Onderwijswet zelve in art. 85 (art. 50 oud Pro) handelt over de toekenning van beurzen van Rijkswege en in art. 156 (art. 107 oud Pro) eene bepaling bevat omtrent bestaande stichtingen van beurzen of leenen ten voordeele van studeerenden in de theologie.
Heb ik eenerzijds gemeend, mij niet te mogen ontslaan van de verplichting, deze beschouwingen nopens de rechtskracht van de hier in aanmerking komende Koninklijke Besluiten aan Uwen Raad voor te leggen, anderzijds moge het mij vergund zijn, mij van eenig advies op dit punt te onthouden, aangezien het mij op de hooger aangegeven gronden wilde voorkomen, dat het voorgedragen middel niet tot cassatie zal kunnen leiden.
Ik concludeer mitsdien tot verwerping van het beroep, met veroordeeling van den eischer q.q. in de kosten, op de behandeling van dit geding in cassatie gevallen.