Uitspraak
Beschikking van 28 juli 2000, nr. 1999/244.
DE RAAD VAN BEROEP VOOR BELASTINGZAKEN
zitting houdende in Sint Maarten,
1. Loop van het geding
1.1. Van appellante is op 12 november 1999 een beroepschrift ontvangen. Het beroep is gericht tegen het besluit van het Bestuurscollege van 26 oktober 1999 op het bezwaarschrift van appellante betreffende van haar geheven vergunningsrechten voor het jaar 1997.
1.2. Het Bestuurscollege heeft appellante ter zake van de vergunningsrechten een inningsopdracht ten bedrage van Ang 5.020 doen zenden. De inningsopdracht is een schriftelijke kennisgeving als bedoeld in art. 6 van de Eilandsverordening vergunningsrecht Sint Maarten 1996. Zij is gedagtekend 9 december 1997.
1.3. Het bezwaarschrift van appellante tegen de inningsopdracht voor het jaar 1997 is gedagtekend 10 februari 1998 en is bij het Bestuurscollege ingekomen op 19 februari 1998. Het Bestuurscollege heeft appellantes bezwaren afgewezen en de inningsopdracht gehandhaafd.
1.4. Het beroep strekt tot vernietiging van het besluit van het Bestuurscollege van 26 oktober 1999 en tot vernietiging van de inningsopdracht.
1.5. Het Bestuurscollege heeft een vertoogschrift ingediend, dat door de Raad is ontvangen op 24 december 1999. Het Bestuurscollege concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
1.6. De zaak is behandeld ter zitting van de Raad van 17 april 2000 op Sint Maarten. Op die zitting is de gemachtigde van appellante verschenen. Het Bestuurscollege was niet ter zitting vertegenwoordigd, naar later bleek als gevolg van een onregelmatigheid in de oproeping voor de zitting. De gemachtigde heeft een pleitnota voorgedragen en overgelegd. De pleitnota behoort tot de stukken van het geding.
1.7. De zaak is opnieuw behandeld ter zitting van de Raad van 18 april 2000 op Sint Maarten. Verschenen zijn toen de gemachtigde van appellante, zomede de gemachtigde van het Bestuurscollege, D. De gemachtigde van het Bestuurscollege heeft kennis genomen van de pleitnota die de gemachtigde van appellante ter zitting van 17 april 2000 heeft overgelegd en heeft erop gereageerd.
2. Vaststaande feiten
2.1. Appellante heeft een restaurantbedrijf op Sint Maarten. Ten behoeve van dit bedrijf beschikt zij over een koffiehuisvergunning als bedoeld in artikel 11 van de Vergunningslandsverordening, een restaurantvergunning A als bedoeld in artikel 17 van de Vergunningslandsverordening, en een schriftelijke toestemming tot het (doen) maken van o.m. muziek als bedoeld in artikel 52 van de Vergunningslandsverordening. Ook laatstgenoemde toestemming wordt hierna als “vergunning” aangemerkt, en wel als “muziekvergunning”.
2.2. Voor de jaren tot en met 1996 was appellante ter zake van de zoëven genoemde vergunningen vergunningsrechten verschuldigd ten belope van in totaal Ang 1.800 per jaar.
2.3. In zijn vergadering van 19 december 1996 heeft de Eilandsraad van het Eilandgebied Sint Maarten een nieuwe eilandsverordening met betrekking tot het heffen en innen van vergunningsrechten vastgesteld, de Eilandsverordening vergunningsrecht Sint Maarten 1996 (hierna: de Eilandsverordening). Deze is in werking getreden met ingang van 1 januari 1997.
2.4. Op grond van de Eilandsverordening is appellante voor het jaar 1997 de volgende vergunningsrechten verschuldigd:
- voor de koffiehuisvergunning: Ang 2.000 ingevolge artikel 2, eerste lid, sub b,
- voor de restaurantvergunning A: Ang 2.520 ingevolge artikel 2, eerste lid, sub h, en
- voor de muziekvergunning: Ang 500 ingevolge artikel 3 sub c;
in totaal derhalve Ang 5.020.
3. Geschil
Appellante is van mening dat van haar geen vergunningsrechten op grond van de Eilandsverordening kunnen worden geheven aangezien de Eilandsverordening onverbindend is, althans de hiervoor onder 2.4. genoemde bepalingen van de Eilandsverordening onverbindend zijn. Het Bestuurscollege bestrijdt deze opvatting van appellante.
4. Standpunten van partijen
4.1. Het standpunt van appellante zoals de Raad dat begrijpt, steunt in wezen op twee gronden.
4.1.1. Vooreerst is appellante van mening dat de Eilandsverordening in strijd is met de – van hoger orde zijnde – Vergunningslandsverordening. Volgens appellante zijn de van haar geheven vergunningsrechten retributies, of behoren zij dat te zijn. Retributies mogen slechts de voor een overheidsorgaan aan een bepaalde dienstverlening verbonden kosten dekken, eventueel vermeerderd met een matige winst. De jaarlijkse opbrengsten van de rechten voor restaurantvergunningen, koffiehuisvergunningen en muziekvergunningen overtreffen evenwel verre de door het Eilandgebied Sint Maarten voor het afgeven van de vergunningen gemaakte kosten.
4.1.2. Voorts is appellante van mening dat de Eilandsverordening in strijd is met algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur; slechts één bedrijfstak wordt geconfronteerd met de niet onaanzienlijke vergunningsrechten en bovendien maakt de Eilandsverordening binnen die bedrijfstak nog een ongerechtvaardigd onderscheid tussen hotels en restaurants. Naar het oordeel van appellante is de hoogte van het recht voor een muziekvergunning eveneens naar willekeur bepaald.
4.2. Het Bestuurscollege heeft de stellingen van appellante bestreden.
4.2.1. Het Bestuurscollege heeft aangevoerd dat een Eilandgebied in beginsel een autonome bevoegdheid tot het heffen van belastingen heeft. Deze bevoegdheid is slechts beperkt voor zover zij bij landsverordening uitdrukkelijk aan de zorg van de eilandgebieden is onttrokken.
4.2.2. Noch de Vergunningslandsverordening, noch de Eilandsverordening legt volgens het Bestuurscollege een verband tussen de in geschil zijnde vergunningsrechten en een mogelijke dienstverlening door het Eilandgebied, anders dan de eenvoudige vaststelling dat het recht is verschuldigd “voor het houden van een vergunning”. Bovendien zijn de vergunningsrechten niet te hoog, zelfs indien deze als retributies zouden moeten worden aangemerkt. De tarieven waren vóór 1 januari 1997 al 21 jaar niet gewijzigd. De opbrengsten van de vergunningsrechten zijn niet hoger dan de kosten van de vergunningen vermeerderd met een aanvaardbare winstmarge.
4.2.3. Naar het oordeel van het Bestuurscollege zijn de vergunningsrechten niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel en zijn zij evenmin willekeurig of onredelijk.
5. Beoordeling van het geschil
5.1. Ingevolge artikel 12 van de Eilandsverordening kan degene die bezwaar heeft tegen een schriftelijke kennisgeving dat van hem vergunningrechten worden geheven een bezwaarschrift indienen bij het Bestuurscollege binnen twee maanden na de dagtekening van de kennisgeving. De in geschil zijnde, aan appellante toegezonden of uitgereikte inningsopdracht draagt de dagtekening 9 december 1997. Het tegen de inningsopdracht ingediende bezwaarschrift is pas bij het Bestuurscollege ingekomen op 19 februari 1998. Het bezwaarschrift is derhalve ingediend na het einde van de in de Eilandsverordening voorgeschreven termijn van twee maanden.
5.2. Het Bestuurscollege heeft het bezwaarschrift niettemin ontvankelijk geacht. Het heeft daarbij overwogen dat de overschrijding van de bezwaartermijn slechts gering is geweest. Kennelijk kan volgens Bestuurscollege redelijkerwijs niet worden geoordeeld dat appellante bij het indienen van haar bezwaarschrift in verzuim is geweest.
5.3. In aanmerking genomen dat – naar appellante onweersproken heeft gesteld – de inningsopdracht niet vermeldt binnen welke termijn en bij welk orgaan tegen de heffing van de vergunningsrechten bezwaar kan worden gemaakt, ziet ook de Raad geen reden appellante niet ontvankelijk in haar bezwaar te achten. De Raad komt mitsdien toe aan een beoordeling ten gronde van het geschil.
5.4. De Staatsregeling van de Nederlandse Antillen bepaalt in artikel 89, eerste lid:
“Uit kracht van een eilandsverordening kunnen overeenkomstig bij de Eilandenregeling te stellen regelen belastingen en retributies worden geheven, behoudens de in de Eilandenregeling genoemde belastingen en retributies.”
De Eilandenregeling Nederlandse Antillen bepaalt in artikel 91, eerste lid:
“Belastingen en retributies, welker regeling niet aan de zorg van een eilandgebied is onttrokken, worden geheven uit kracht en volgens voorschriften van een eilandsverordening.”
Uit deze bepalingen volgt dat, zoals het Bestuurscollege heeft betoogd, het Eilandgebied Sint Maarten in beginsel naar eigen inzicht belastingen en andere heffingen kan opleggen, mits deze geregeld zijn in een eilandsverordening.
5.5. De Vergunningslandsverordening strekt blijkens haar considerans ertoe regels te geven “nopens de handel in dranken en spijzen alsmede het verschaffen van huisvesting met bediening tegen vergoeding”. Kort gezegd reguleert zij de leveringen van goederen en diensten op het gebied van de horeca en de handel in alcoholhoudende dranken. Daartoe voorziet zij in een stelsel van vergunningen en toestemmingen.
5.6. Artikel 40 van de Vergunningslandsverordening houdt in, voor zover hier van belang:
“1. Bij of krachtens eilandsverordening kan van hem te wiens name de vergunning is gesteld, een vergunningsrecht worden geheven.
2. Bij of krachtens de in het eerste lid van dit artikel bedoelde verordening worden bepaald:
a. de bedragen van de te heffen vergunningsrechten;
b. de termijnen waarbinnen het vergunningsrecht moet zijn voldaan.
3. (…)
4. Op overeenkomstige wijze als in het eerste en tweede lid van dit artikel bepaald kan ten aanzien van de door het bestuurscollege verleende schriftelijk toestemmingen een bijzonder vergunningsrecht worden geheven tot ten hoogste de helft van de in het tweede lid van dit artikel bedoelde bedragen.”
In de memorie van toelichting bij het ontwerp van de Vergunningslandsverordening is met betrekking tot de hier bedoelde bepaling (toen nog genummerd artikel 36) opgemerkt:
“Het vergunningsrecht behoort reeds geheel tot de competentie der eilandgebieden, zodat daarmede rekening is gehouden in artikel 36.”
Voorts is in de memorie van toelichting in algemene zin verklaard:
“Het is vanzelfsprekend, dat, voorzover terzake in deze landsverordening nog geen regelingen zijn getroffen met betrekking tot aangelegenheden, de eilandgebieden competerende, deze bevoegd zijn, zelf nadere regelingen dienaangaande te treffen. De verordening laat hiertoe de mogelijkheid open.”
5.7. Naar het oordeel van de Raad legt noch artikel 40, noch enige andere bepaling van de Vergunningslandsverordening de eilandgebieden de beperking op dat rechten ter zake van vergunningen of toestemmingen jaarlijks geen hogere opbrengst mogen opleveren dan de kosten welke voor het betreffende eilandgebied zijn gemoeid met het afgeven van de vergunningen of toestemmingen, vermeerderd met een matige winst. De Eilandsverordering kan derhalve niet op die grond buiten toepassing blijven.
5.8. De Raad is met appellante van oordeel dat de bepalingen van de Eilandsverordening verbindende kracht missen voor zover deze strijdig zijn met algemene rechtsbeginselen. De Raad zal daarom de juistheid onderzoeken van appellantes stellingen dat de Eilandsverordening het gelijkheidsbeginsel schendt, respectievelijk dat de Eilandsverordening inbreuk maakt op het verbod van willekeur.
5.9. Het gelijkheidsbeginsel brengt mee dat gelijke gevallen gelijk dienen te worden behandeld (en dat ongelijke gevallen verschillend dienen te worden behandeld naar mate van hun ongelijkheid). Daarbij geldt evenwel dat niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen onaanvaardbaar is, doch alleen die waarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging ontbreekt. Bovendien komt aan de Eilandsraad een zekere beoordelingsvrijheid toe bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd, en of, in het bevestigende geval, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen.
5.10. Bedrijven als die van appellante, die werkzaam zijn op het gebied van de horeca of de handel in alcoholhoudende dranken en die beschikken over vergunningen welke hun grondslag vinden in de Vergunningslandsverordening, verkeren juridisch en feitelijk in een geheel eigen positie. Deze positie, die onder meer daardoor gekenmerkt wordt dat in het belang van de openbare orde en de volksgezondheid een bijzondere vorm van overheidstoezicht noodzakelijk wordt geacht, verschilt wezenlijk van de positie van bedrijven die tot andere takken van bedrijvigheid behoren. Van gelijke gevallen – zoals door appellante gesteld – is derhalve geen sprake.
5.11. Hetgeen hiervoor is overwogen in aanmerking genomen, heeft de Eilandsraad in redelijkheid kunnen besluiten tot het vaststellen van een verordening waarbij alleen van horecabedrijven en handelaren in alcoholhoudende dranken rechten ter zake van vergunningen en toestemmingen worden geheven.
5.12. Ter onderbouwing van haar stelling dat de Eilandsverordening inbreuk maakt op het verbod van willekeur heeft appellante betoogd dat ongerechtvaardigde verschillen bestaan in de hoogte van de onderscheiden rechten voor vergunningen en toestemmingen. Zij heeft met name aangevoerd:
- dat het recht verschuldigd voor een restaurantvergunning in verhouding aanzienlijk hoger is dan het in artikel 2, eerste lid, sub e van de Eilandsverordening geregelde recht verschuldigd voor een slijtvergunnning;
- dat de rechten voor koffiehuisvergunningen en restaurantvergunningen niet worden geheven naar rato van het aantal zitplaatsen of naar enige andere maatstaf welke verband houdt met de omvang of capaciteit, terwijl hotels worden belast rekening houdend met het aantal hotelkamers; en
- dat de hoogte van het recht voor een muziekvergunning volstrekt naar willekeur is bepaald.
5.13. Het voor een slijtvergunning jaarlijks verschuldigde recht bedraagt Ang 3.000, het voor een restaurantvergunning A jaarlijks verschuldigde recht Ang 2.520 en het voor een restaurantvergunning B jaarlijks verschuldigde recht Ang 2.400. Het voor een slijtvergunning verschuldigde recht is derhalve in absolute zin niet lager dan het voor een restaurantvergunning verschuldigd recht. Voorts verschillen de activiteiten welke krachtens een slijtvergunning mogen worden verricht wezenlijk van de activiteiten welke krachtens een restaurantvergunning A of restaurantvergunning B mogen worden uitgeoefend. Over de vraag hoe de eerste groep van activiteiten zich qua maatschappelijke betekenis of qua noodzakelijke overheidsbemoeienis verhoudt tot de tweede groep kan men zeer wel van mening verschillen, zo daarover al zinvolle uitspraken mogelijk zijn. Er kan dan ook niet worden gezegd dat de Eilandsraad bij het vaststellen van de tarieven voor de onderscheiden vergunningsrechten op willekeurige en/of onredelijke wijze de houders van restaurantvergunningen heeft achtergesteld bij de houders van slijtvergunningen.
5.14. Het is juist, zoals appellante heeft betoogd, dat het recht verschuldigd voor een hotelvergunning in de Eilandsverordening afhankelijk is gemaakt van het aantal kamers; de Eilandsverordening hanteert schalen van aantallen kamers en een oplopend tarief. Daarenboven wordt per kamer een opslag toegepast voor elk koffiehuis en/of restaurant dat door de houder van de hotelvergunning wordt geëxploiteerd. Aldus is inderdaad een relatie gelegd, zij het op een eenvoudige, forfaitaire – en daardoor controleerbare – wijze, tussen het vergunningsrecht en de capaciteit van het betreffende hotel, met inbegrip van een daaraan verbonden koffiehuis en/of restaurant
5.15. Het recht verschuldigd voor een koffiehuisvergunning en voor een restaurant A of B vergunning is daarentegen een vast bedrag. Ten aanzien van koffiehuizen en restaurants ontbreekt een relatie tussen het vergunningsrecht en de capaciteit. Daardoor worden alle koffiehuizen en restaurants ongeacht de grootte voor eenzelfde bedrag in de heffing betrokken, afgezien van het onderscheid tussen A en B restaurants en afgezien van de locatie.
5.16. De Raad is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat het redelijkerwijs mogelijk zou zijn geweest in de Eilandsverordening op een even eenvoudige en controleerbare wijze als bij het recht voor de hotelvergunning het geval is, de hoogte van het recht voor de koffiehuisvergunning respectievelijk de restaurantvergunning te differentiëren naargelang de capaciteit van het koffiehuis of het restaurant. Daarbij merkt de Raad op dat hij niet ervan overtuigd is geraakt dat de door appellante genoemde maatstaf van het aantal zitplaatsen voldoende controleerbaar is, in het bijzonder niet met betrekking tot gevallen waarin het koffiehuis of het restaurant een gelegenheid in de open lucht biedt.
5.17. De Raad komt mitsdien tot de slotsom dat de Eilandsverordening op het punt van de tarieven voor de rechten voor koffiehuisvergunningen en restaurant A en restaurant B vergunningen niet in strijd is met het als algemeen rechtsbeginsel aan te merken verbod van willekeur.
5.18. Appelllante heeft weliswaar gesteld dat (ook) het tarief van het recht voor de muziekvergunning inbreuk maakt op het verbod van willekeur, maar zij heeft deze stelling niet of onvoldoende toegelicht. De Raad vermag de juistheid van de hier bedoelde stelling niet in te zien.
5.19. Uit het voorgaande volgt dat het beroep van appellante ten dele gegrond is.
6. Beslissing
De Raad verklaart het beroep ongegrond.
mrs. A.W.M. Bijloos als voorzitter en de leden C.W.M. van Ballegooijen en L.F. van Kalmthout.