Uitspraak
Uitspraak: 10 december 2008
Zaaknr: RvBAz 2008/41
RAAD VAN BEROEP
IN AMBTENARENZAKEN
Uitspraak
In de zaak van:
[appellant]
aanvankelijk wonende te Sint Maarten,
thans wonende in Nederland,
oorspronkelijk klager, thans appellant,
gemachtigden: mr. M.M. Hofman-Ruigrok en mr. B.G. Hofman,
tegen:
DE MINISTER VAN JUSTITIE VAN DE NEDERLANDSE ANTILLEN
zetelend op Curaçao,
oorspronkelijk verweerder,
thans geïntimeerde,
gemachtigde: mr. Z.V. Peney-Isenia.
1. Ontstaan en loop van het geding.
Op 27 februari 2008 heeft appellant een bezwaarschrift ingediend bij het Gerecht in Ambtenarenzaken (verder te noemen het Gerecht) de brief van geïntimeerde van 19 november 2007 waarin hem is aangezegd dat zij aanstelling per 1 januari 2008 zal eindigen.
Bij uitspraak van 4 juni 2008 heeft het Gerecht zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het bezwaarschrift.
Hiertegen is namens appellant hoger beroep ingesteld bij schrijven, ter griffie ingekomen op 1 juli 2008. Geïntimeerde heeft een contra-memorie ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van de Raad op Sint Maarten op 28 oktober 2008, waar partijen zich hebben doen vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
De uitspraak is bepaald op heden.
2. Beoordeling.
Naar het oordeel van de Raad heeft het Gerecht de feiten juist vastgesteld. De Raad verwijst naar de weergave daarvan in de bestreden uitspraak.
Ingevolge het eerste lid van artikel 36 van de Regeling ambtenarenrechtspraak (Rar) is bevoegd tot het indienen van een bezwaarschrift -voorzover hier van belang- de ambtenaar die door de aangevallen beschikking rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen.
Ingevolge het eerste lid van artikel 1 van de Rar is ambtenaar in de zin van deze landsverordening hij die door het bevoegde gezag is benoemd of aangesteld in openbare dienst om -voorzover hier van belang- in de Nederlandse Antillen dan wel op een of meer eilanden van de Nederlandse Antillen werkzaam te zijn.
Ingevolge het derde lid van artikel 1 van de Rar, aanhef en onder b, zijn zij met wie een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht is gesloten, geen ambtenaar.
Vaststaat dat een schriftelijk aanstellingsbesluit niet is afgegeven en dat evenmin een schriftelijke arbeidsovereenkomst met appellant is gesloten.
Appellant stelt zich op het standpunt dat het Gerecht zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard. Er is een Landsbesluit opgesteld dat alle relevante gegevens van appellant bevat, alsmede het ambt waarin hij tewerk zal worden gesteld en de periode van tewerkstelling. Ondanks appellants herhaalde verzoeken is hem nimmer een getekend exemplaar van dit Landsbesluit uitgereikt. Uit het concept van dat Landsbesluit, dat aan appellant ter hand is gesteld, blijkt tevens dat de LMA op zijn arbeidssituatie van toepassing is en dat de minister van justitie zal optreden als het bevoegde gezag. Voorts blijkt uit dat Landsbesluit dat appellant is aangesteld voor de duur van twee jaar, op grond van artikel 5, derde lid, aanhef en onder g van de LMA. De daarin opgenomen verwijzingen naar de LMA staan haaks op de stelling van geïntimeerde dat een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht is gesloten. Appellant heeft een dergelijke overeenkomst nooit getekend terwijl geïntimeerde geen afschrift daarvan heeft overgelegd. Het enige schriftelijke bewijsstuk wordt daarmee gevormd door het door appellant overgelegde concept Landsbesluit. Hij wijst er daarbij nog op dat hij door de Nederlandse overheid ter beschikking is gesteld om hier te lande als technisch bijstander te fungeren en dat het gebruikelijk is om ter beschikking gestelden in dienst te nemen op basis van een tijdelijke aanstelling. Tenslotte beroept hij zich er op dat geïntimeerde door het ter beschikking stellen van het concept Landsbesluit zelf de situatie in het leven heeft geroepen, waarin hij er op mocht vertrouwen dat hij zijn werkzaamheden hier te lande op basis van een tijdelijke aanstelling zou vervullen.
Geïntimeerde wijst er op dat appellant blijkens een “convenant beschikbaarstelling” van 22 september 2006 door het Nederlandse ministerie van Justitie ter beschikking is gesteld aan de minister voor bestuurlijke vernieuwing en koninkrijksrelaties (BVK). Daarbij is overeengekomen dat hem verlof met behoud van bezoldiging zal worden verleend, dat appellants bezoldiging en een toeslag ter compensatie van het verlies aan ADV-uren ten laste van de Nederlandse Minister van Justitie zullen komen en dat BVK een aantal werkgeverslasten voor zijn rekening zal nemen. Appellant is aldus in dienst gebleven bij de Nederlandse overheid. Het door appellant overgelegde Landsbesluit is slechts een concept waaraan geen rechten kunnen worden ontleend. Het concept Landsbesluit is nooit ondertekend.
Voorts wijst geïntimeerde er op dat uit de Ministerraadstukken naar voren komt dat aan de Raad is voorgesteld om met, ten behoeve van de versterking van het managementteam van het Huis van Bewaring Point Blanche te Sint Maarten, aan te trekken technische bijstanders een arbeidsovereenkomst aan te gaan. Uit de omstandigheid dat ook een dergelijke overeenkomst nooit schriftelijk is vastgelegd kan niet worden geconcludeerd dat dus een aanstelling als ambtenaar in de zin van de LMA tot stand is gekomen.
Naar het oordeel van de Raad is het in de kleine eilandelijke samenlevingen op de Antillen van groot belang dat de formele regels voor het tot standbrengen van (aanstellings-)besluiten strikt worden gehanteerd. Indien die regels niet zijn gehanteerd, zal niet licht mogen worden aangenomen dat desalniettemin een (aanstellings-)besluit tot stand is gekomen. Volgens vaste jurisprudentie van de Raad (onder meer: RvBAz 17 januari 2008, nrs. 2007/41 en 2007/43) kan daarom, indien een dergelijk besluit ontbreekt, slechts onder bijzondere omstandigheden toch een aanstelling als ambtenaar tot stand komen. Daarvoor dient duidelijk te blijken van een aan de zijde van het betrokken orgaan levende bedoeling om een dergelijke verhouding tot stand te brengen dan wel van feiten of omstandigheden op grond waarvan de betrokken ambtenaar heeft mogen begrijpen dat een aanstelling feitelijk heeft plaatsgevonden.
Het concept Landsbesluit waar appellant zich op beroept is niet door Gouverneur en Minister ondertekend en heeft derhalve geen gelding gekregen. Het enkele bestaan daarvan in conceptvorm levert onvoldoende grond op voor het oordeel dat duidelijk is gebleken van een bij geïntimeerde levende bedoeling een ambtelijke aanstelling tot stand te brengen. In de eerste plaats is daarbij in aanmerking genomen dat, naar de Raad ambtshalve bekend is, concept Landsbesluiten dikwijls op lager ambtelijk niveau worden opgesteld, tegelijkertijd met het voorstel tot het treffen van de rechtspositionele maatregel waarop dat besluit betrekking heeft en mitsdien zonder dat er al besluitvorming over dat voorstel heeft plaatsgevonden. Uit de omstandigheid dat een concept Landsbesluit voorhanden is kan derhalve in zijn algemeenheid niet de bedoeling van het betrokken bestuursorgaan worden afgeleid. Bijzondere omstandigheden op grond waarvan in dit geval anders zou moeten worden geoordeeld zijn niet aannemelijk geworden. Appellant heeft het concept Landsbesluit blijkens zijn verklaring ter zitting van de Raad van een bij USONA werkzame ambtenaar gekregen. Dat er een soortgelijk concept met betrekking tot appellants collega [collega] voorhanden is, geldt gelet op het vorenstaande niet als een dergelijke omstandigheid. Daarbij komt nog dat tevens is overgelegd een concept-arbeidsovereenkomst tussen de Minister en [collega], waaruit moet worden afgeleid dat in diens geval kennelijk nog geen definitieve beslissing was genomen over de vorm van de arbeidsverhouding. Tenslotte is niet gebleken dat appellants collega’s [collega 1 en 2] uiteindelijk wel bij Landsbesluit zijn aangesteld.
De bedoeling een aanstelling tot stand te brengen blijkt naar het oordeel van de Raad ook niet duidelijk uit het door geïntimeerde aan de Ministerraad gedane voorstel d.d. 25 september 2006. Als korte titel van het door die Raad te nemen besluit wordt immers in dat voorstel onder 11 vermeld: “goedkeuring en vaststelling organisatiestructuur Gevangeniswezen en aan te gane arbeidsovereenkomsten met aangetrokken technische bijstanders.”
En als voorgesteld besluit onder meer: “vaststelling dienstverband voor twee jaar met de heren [collega 1 en 2] en [appellant]”. Anderzijds wordt in de toelichting bij dat voorstel ook vermeld dat de kosten gemoeid met de aanstelling op de Antillen ten laste van fondsen uit Nederland komen. Uit het in het in het voorstel gebezigde taalgebruik, hoewel niet geheel eenduidig, kan naar het oordeel van de Raad niet de duidelijke bedoeling een ambtelijke aanstelling in de zin van artikel 1 van de Rar tot stand te brengen worden afgeleid. De beslissing van de Ministerraad van 4 oktober 2006 brengt daarin geen verandering nu die het voorstel van geïntimeerde volgt.
Voorts is er geen sprake van feiten of omstandigheden op grond waarvan appellant mocht aannemen dat een aanstelling feitelijk had plaatsgevonden. De omstandigheid dat hem slechts een concept-Landsbesluit is overhandigd en dat hij, zoals hij heeft verklaard, ondanks herhaaldelijk aandringen nooit een ondertekend Landsbesluit heeft ontvangen, had hem juist moeten doen vermoeden dat zijn aanstelling feitelijk nog niet tot stand was gekomen. Dat bij hem, zoals hij stelt, de indruk is gewekt dat dat wel zou gebeuren is onvoldoende voor het oordeel dat hij er uiteindelijk ook op mocht vertrouwen dat dat feitelijk was gebeurd. Niet is aannemelijk gemaakt dat er van de zijde van geïntimeerde uitlatingen of mededelingen van die strekking zijn gedaan.
Het vorenstaande leidt de Raad tot het oordeel dat in het geval van appellant geen aanstelling als ambtenaar tot stand is gekomen en dat het Gerecht zich terecht onbevoegd heeft verklaard om kennis te nemen van het bezwaar van appellant. Het belang van appellant bij beoordeling van de beëindiging van zijn werkzaamheden in de Pointe Blanche gevangenis, dat namens hem ter zitting van de Raad nog eens indringend naar voren is gebracht, kan bij de totstandkoming van dat oordeel verder geen rol spelen. Appellant zal een en ander aan de burgerlijke rechter moeten voorleggen. De Raad merkt hierbij nog op dat het hem, alleen al ter voorkoming van onnodige procedures, wenselijk voorkomt dat geïntimeerde in het vervolg in dit soort gevallen de rechtspositie meteen afdoende regelt en vastlegt.
De bestreden uitspraak moet worden bevestigd.
3. Beslissing
De Raad van Beroep:
-bevestigt de bestreden uitspraak.
Aldus gegeven door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mrs. W.J. Noordhuizen en L.J. de Kerpel-van de Poel, leden, en uitgesproken in het openbaar op 10 december 2008 in tegenwoordigheid van de griffier.