Uitspraak
Wet ambtenarenrechtspraak 1951 BES (WAR 1951 BES)
Uitspraakdatum: 6 januari 2026
Zaaknummers: BON2025H00030 en BON2025H00031
RAAD VAN BEROEP
IN AMBTENARENZAKEN
VAN BONAIRE
Uitspraak
op de hoger beroepen van:
[Appellant],
wonend in Bonaire,
appellant (hierna: [Appellant]),
gemachtigde: mr. I.F. Moeniralam,
tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken van Bonaire (Gerecht) van
2 april 2025, zaaknummers BON202400628 en BON202400632 (aangevallen uitspraak),
2 april 2025, zaaknummers BON202400628 en BON202400632 (aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
geïntimeerde (hierna: de minister),
gemachtigde: mr. T. Breugom.
Procesverloop
[Appellant] heeft hoger beroepen ingesteld.
De minister heeft een contramemorie ingediend.
De Raad heeft de hoger beroepen behandeld op de zitting van 2 december 2025. [Appellant] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is aan de zijde van de minister verschenen mr. F. Alberda, juridisch adviseur van de directeur van de Rijksdienst Caribisch Nederland (RCN).
Overwegingen
Het hoger beroep tegen de afwijzing van de voorziening bij voorraad
1.1. [
Appellant] heeft hoger beroep ingesteld tegen het oordeel van het Gerecht op zijn bezwaar tegen het ontslagbesluit van 20 november 2024, maar ook tegen de afwijzing van het verzoek om een voorziening bij voorraad.
1.2.
Ter zitting is besproken dat artikel 94, vierde lid, van de Wet ambtenarenrechtspraak 1951 BES geen hoger beroep mogelijk maakt tegen een uitspraak van de rechter van het Gerecht op de gevraagde voorziening.
1.3. [
Appellant] heeft aangevoerd dat de rechter van het Gerecht het verzoek om een voorziening bij voorraad niet heeft behandeld. Dit is volgens hem reden voor doorbreking van het appelverbod.
1.4.
De Raad volgt [appellant] hierin niet. De rechter van het Gerecht heeft onder randnummer 9 van de uitspraak van 2 april 2025 het verzoek om een voorziening bij voorraad afgewezen. In de aangevoerde omstandigheid dat het Gerecht de op 6 februari 2025 toegezonden producties niet heeft toegevoegd aan het dossier ziet de Raad geen aanleiding om het bepaalde in artikel 94, vierde lid, terzijde te schuiven. Daarbij betrekt de Raad onderstaand oordeel over die stukken.
Het hoger beroep tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar
2.1. [
Appellant] heeft over de procedure allereerst aangevoerd dat het Gerecht ten onrechte de op 6 februari 2025 toegezonden 30 producties niet heeft toegevoegd aan het dossier en deze dus niet heeft betrokken bij de oordeelsvorming.
2.2.
De Raad volgt [appellant] daarin. De Raad betrekt daarbij de procedurele gang van zaken tot en met de zitting bij het Gerecht op 11 februari 2025. [Appellant] heeft op 18 december 2024 bezwaar gemaakt bij het Gerecht tegen het ontslagbesluit van 20 november 2024 en heeft op 24 december 2024 om een voorziening bij voorraad gevraagd in verband met zijn toen aanstaande ontslag per 1 januari 2025. De zitting bij het Gerecht was aanvankelijk gepland op 6 februari 2025. De gemachtigde van de minister heeft aan het Gerecht uitstel gevraagd voor het indienen van een contramemorie en dit uitstel verkregen tot uiterlijk 31 januari 2025. De contramemorie van 16 pagina’s met daarbij 22 producties is ingediend op vrijdag 31 januari 2025 om 19.30 uur. [Appellant] heeft zijn reactie op deze stukken op 6 februari 2025 aan het Gerecht gezonden. De zitting is door het Gerecht verplaatst van 6 naar 11 februari 2025. Onder verwijzing naar de artikelen 15, eerste lid, en 25, vierde lid, van het Procesreglement bestuursrecht 2022 heeft het Gerecht geoordeeld dat de op 6 februari 2025 door [appellant] ingediende schriftelijke stukken tijdig zijn ingediend voor de behandeling van het verzoek om een voorziening bij voorraad, maar niet tijdig in de bodemprocedure. Het Gerecht heeft die stukken in de bodemprocedure buiten beschouwing gelaten. Vervolgens heeft het Gerecht het bezwaar ongegrond verklaard en het verzoek afgewezen, omdat [appellant] – gelet op het oordeel in de bodemprocedure – geen belang meer had bij een oordeel op het ingediende verzoek om een voorziening bij voorraad. Met als gevolg dat bedoelde stukken noch in de bodemprocedure noch in de procedure over het verzoek bij de oordeelsvorming zijn betrokken.
2.3.
De Raad stelt vast dat de minister ruim de tijd heeft gekregen, namelijk zes weken, voor het indienen van de contramemorie. De minister heeft de lijvige contramemorie, met 22 producties, in de avond van de laatste dag van het uitstel ingediend, een vrijdagavond. [Appellant] en zijn gemachtigde hebben gesteld al in het weekend contact te hebben gehad om een reactie op de contramemorie te bespreken. Het op schrift stellen van die reactie en het bijeen vergaren van producties heeft vier werkdagen in beslag genomen. De reactie is ingediend op donderdag 6 februari 2025. De Raad is van oordeel dat [appellant] in een procedure op tegenspraak de mogelijkheid niet mag worden ontzegd te reageren op het standpunt van de minister in de contramemorie. Door al na vier werkdagen schriftelijk op de contramemorie te reageren heeft [appellant] voortvarend geprocedeerd. Van hem kon redelijkerwijs niet worden verlangd al op 4 februari 2025 te reageren, dat wil zeggen zeven dagen voor de zitting van 11 februari 2025.
2.4.
Gelet hierop is de Raad van oordeel dat het Gerecht of de zitting had moeten uitstellen met tenminste twee dagen, zodat voldaan zou zijn aan de ingevolge artikel 15, eerste lid, van het Procesreglement genoemde termijn van zeven kalenderdagen, of gebruik had moeten maken van de in genoemd artikel geboden mogelijkheid om de stukken bij de behandeling van de zaak te betrekken ook als deze zijn ingediend minder dan zeven dagen voor de zitting. Door dit na te laten is de goede procesorde verstoord in het nadeel van [appellant]. Conform het ter zitting in hoger beroep gedane verzoek van [appellant] zal de Raad dit gebrek herstellen door de op 6 februari 2025 ingediende stukken te betrekken bij zijn oordeel op het ingestelde hoger beroep.
De ongeschiktheid
3.1.
De minister heeft aan het ontslag van [appellant] per 1 januari 2025 functionele ongeschiktheid ten grondslag gelegd. Ter zitting is aan de orde gekomen dat die ongeschiktheid niet is gelegen in het functioneren van [appellant] als plaatsvervangend directeur van de Justitiële Inrichting Caribisch Nederland (hierna: JICN) tot aan de ‘walk-out’ in april 2022, maar in zijn opstelling daarna bij het vinden van een passende betrekking. De minister heeft ter zitting bevestigd dat [appellant] dus niet een onvoldoende functioneren als plaatsvervangend directeur van de justitiële inrichting wordt aangerekend en evenmin een niet integer handelen. De reden voor het ontslag is in de kern gelegen in de impasse die volgens de minister is ontstaan doordat [appellant] onvoldoende coöperatief is bij de zoektocht naar een andere passende functie en onredelijke eisen stelt. Sinds april 2022 zijn [appellant] enkele functies aangeboden, zowel in Nederland als in Bonaire, maar door toedoen van [appellant] is aanstelling in die functies achterwege gebleven. Na [appellant] ruim twee jaar te hebben doorbetaald, zonder dat daar arbeid tegenover heeft gestaan, is de maat vol. Van de minister kan niet langer worden gevergd de aanstelling van [appellant] te continueren, reden waarom hem per 1 januari 2025 ontslag is aangezegd, zonder een beëindigingsvergoeding.
3.2.
Het Gerecht heeft de minister hierin gevolgd.
3.3. [
Appellant] voert aan dat de minister en het Gerecht miskennen dat hem niets te verwijten valt. Hij geeft aan dat de situatie is ontstaan door toedoen van de overheid, dat hij zich juist coöperatief heeft opgesteld door in april 2022 op verzoek van de directie van de JICN zijn werk vrijwillig neer te leggen en in april-mei 2023 akkoord te gaan met het vacant komen van zijn eigen functie, hetgeen betekende dat een terugkeer naar de JICN vanaf dat moment geen reële optie meer was. Hij heeft daarin toegestemd omdat hem is toegezegd dat een andere baan voor hem zou worden gezocht en geen afbreuk zou worden gedaan aan zijn rechtspositie. Om die reden is [appellant] van mening dat hij geen genoegen hoeft te nemen met een functie met lagere salariëring dan schaal 14, trede 15. [Appellant] wijst er verder op dat hij ook zelf actief heeft gesolliciteerd naar passende functies, maar dat de spoeling op Bonaire dun is en hij last heeft van de berichtgeving over hem in 2022 naar aanleiding van het incident (‘de walk-out’) binnen de JICN, waarbij een deel van het personeel het werk heeft neergelegd en heeft gedreigd op te stappen als de directie niet zou vertrekken. [Appellant] stelt niet ongeschikt te zijn voor zijn functie of een andere functie. Hij meent dat plaatsing in een passende functie nog steeds tot de mogelijkheden behoort en dat er noch een impasse noch een verstoorde arbeidsverhouding is ontstaan die in de weg staat aan een verdere vruchtbare samenwerking. Hij verzoekt de Raad het ontslag ongedaan te maken en de minister te gelasten hem zijn salaris door te betalen vanaf 1 januari 2025 totdat voor hem een passende functie is gevonden, dan wel hem een reëel financieel aanbod wordt gedaan. Gelet op zijn 29 dienstjaren en zijn staat van dienst denkt hij aan een beëindigingsvergoeding ter hoogte van vijf jaarsalarissen.
3.4.
De Raad gaat uit van de feiten zoals die door het Gerecht zijn vastgesteld in de uitspraak van 2 april 2025 onder de randnummers 3.1 tot en met 3.24. Gelet op hetgeen hierover is overwogen, betrekt de Raad bij zijn oordeel over de gestelde ongeschiktheid van [appellant] vooral de stukken die betrekking hebben op de feiten en omstandigheden sinds de ‘walk-out’ in april 2022. Dat betekent dat de Raad geen gewicht toekent aan de door partijen ingebrachte stukken voor zover die zien op de periode tot april 2022 en de aanleiding voor het incident binnen de JICN, waaronder een groot aantal door [appellant] op 6 februari 2025 overgelegde stukken, zoals de verklaringen van [X en Y] en de brief van de vakbond van 28 augustus 2022 over de eerder binnen de inrichting geconstateerde ongeregeldheden.
3.5.
Omdat de minister aan het ontslagbesluit de ongeschiktheid van [appellant], anders dan door ziels- of lichaamsgebreken, ten grondslag heeft gelegd, ziet de Raad zich gesteld voor de vraag of in de gerezen situatie sprake is van (functionele) ongeschiktheid. De Raad stelt vast dat [appellant] door de minister niet ongeschikt is geoordeeld voor het verrichten van zijn functie als plaatsvervangend directeur van de JICN.
3.6.
De Raad is van oordeel dat van ongeschiktheid ook sprake kan zijn als een ambtenaar redelijkerwijs niet kan worden gehandhaafd vanwege verstoorde verhoudingen die aan het behoorlijk functioneren van de dienst in de weg staan en overplaatsing van de ambtenaar niet mogelijk is. Van verstoorde verhoudingen is sprake, zoals in dit geval, indien een impasse is ontstaan tussen de ambtenaar en het bevoegd gezag dat in de weg staat aan een vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bevoegd gezag kan worden gevergd.
3.7.
De Raad kan zich vinden in hetgeen het Gerecht onder de nummers 7.1 en 7.2 van de uitspraak heeft overwogen over de tussen partijen ontstane impasse en sluit zich daarbij aan. De Raad voegt daaraan toe dat [appellant] maanden lang niet heeft gereageerd op het door de minister gedane aanbod in februari 2024, dat het voorstel van de minister van 19 juli 2024 in augustus 2024 is ingetrokken vanwege de aard van het door [appellant] gedane tegenvoorstel, en dat na het gesprek tussen partijen op 4 oktober 2024 aan [appellant] op 28 oktober 2024 duidelijk is gemaakt dat hem nog een allerlaatste voorstel wordt gedaan in de vorm van een projectfunctie bij Zorg en Jeugd Caribisch Nederland, een functie op schaal 13, trede 15. Ook dit voorstel is door [appellant], bij monde van zijn vakbond, afgewezen. Onder deze omstandigheden heeft het Gerecht tot het oordeel kunnen komen dat er sprake was van een impasse die aan een verdere vruchtbare samenwerking in de weg stond en dat voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet langer kon worden gevergd, zodat de minister tot ontslag heeft kunnen overgaan. De hierop betrekking hebbende klachten van [appellant] slagen niet.
3.8.
Anders dan het Gerecht is de Raad van oordeel dat de minister [appellant] niet heeft kunnen ontslaan zonder toekenning van een beëindigingsvergoeding. Daarbij betrekt de Raad enerzijds dat het salaris van [appellant] sedert april 2022 is doorbetaald en dat hij in de periode april 2022 tot en met december 2024 - behoudens enkele weken in de maand november 2022 - niet heeft gewerkt. En anderzijds dat het verlies van zijn functie bij de JICN niet aan [appellant] is te wijten, dat hij 29 dienstjaren in ambtelijke dienst heeft gewerkt en dat de minister [appellant] in oktober 2024 nog een baan voor een jaar heeft aangeboden. Verder is van belang de korte periode tussen het ontslagbesluit van 20 november 2024 en de ingangsdatum van het ontslag, te weten 1 januari 2025. Hierdoor is [appellant] weinig tijd gegund om zich in te stellen op het verlies van zijn inkomen. Naar het oordeel van de Raad had de minister [appellant] daarvoor meer tijd moeten gunnen. Een beëindiging van de dienstbetrekking per 1 april 2025 kan de rechterlijke toets wel doorstaan. Om die reden zal de Raad zelf in de zaak voorzien en bepalen dat het ontslag ingaat per 1 april 2025. Hieruit volgt dat de minister [appellant] zijn salaris moet doorbetalen c.q. nabetalen over de maanden januari tot en met maart 2025.
Conclusie
4.1.
De slotsom is dat de uitspraak van het Gerecht voor vernietiging in aanmerking komt, dat het bezwaar tegen het ontslagbesluit gegrond zal worden verklaard en dat dit besluit zal worden vernietigd voor zover het betreft de ontslagdatum, die zal worden bepaald op 1 april 2025.
4.2.
De Raad ziet aanleiding de minister te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van [appellant], die worden vastgesteld op USD 1.564.- ( 1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het Gerecht, 1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de Raad van Beroep, factor 1 en met een waarde van USD 391.- per punt).
Beslissing
De Raad van Beroep:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het bezwaar tegen het ontslagbesluit van 20 november 2024 gegrond;
- vernietigt het ontslagbesluit van 20 november 2024 voor zover het betreft de datum van beëindiging van het dienstverband;
- bepaalt dat het dienstverband van [appellant] per 1 april 2025 wordt beëindigd en dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het ontslagbesluit voor zover vernietigd;
- veroordeelt de minister tot betaling aan [appellant] van USD 1.564.- aan proceskosten, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Deze uitspraak is gewezen door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. B. Nijland en mr. M.A. Evertz, leden, en uitgesproken in het openbaar op 6 januari 2026 in tegenwoordigheid van mr. M.F.G. Maes, griffier.