Uitspraak
Regeling Ambtenarenrechtspraak 1951(Rar)
Uitspraakdatum: 10 november 2017
Zaaknummer: CUR 2015H00001 (voorheen: 2015/69199)
RAAD VAN BEROEP
IN AMBTENARENZAKEN
Zittingsplaats Curaçao
Uitspraak op het hoger beroep van
[…] en 76 anderen,
allen wonend in Curaçao,
appellanten,
gemachtigde: mr. W.E. Fortin, advocaat,
tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken, zittingsplaats Curaçao, van 10 maart 2015, in zaaknr. GAZ 2014/69199, in het geding tussen:
appellanten
en
de Minister van Financiën,
geïntimeerde,
gemachtigde: mr. N.R. Romero.
Procesverloop
Bij beschikkingen van eind september 2013 heeft geïntimeerde de aan appellanten op grond van artikel 9 van Pro het Bezoldigingslandsbesluit 1998 (het Bzl) toegekende toelage van 10% van hun salaris met ingang van 1 september 2013 ingetrokken (de intrekkingsbesluiten).
Bij beschikking van 13 juni 2014 (de beslissing op beroep) heeft geïntimeerde het daartegen gerichte bezwaarschrift (lees: administratief beroep) van appellanten ongegrond verklaard en de intrekkingsbesluiten gehandhaafd.
Bij de aangevallen uitspraak heeft het Gerecht zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van het daartegen ingediende bezwaar voor zover het betreft appellanten […], […] en […] en het bezwaar van de overige appellanten ongegrond verklaard.
Tegen de aangevallen uitspraak hebben appellanten hoger beroep ingesteld. Daarna hebben zij nog de gronden daarvan aangevuld.
Geïntimeerde heeft een contra-memorie ingediend en daarna nog nadere stukken.
De Raad heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 september 2017. Appellanten, van wie velen daar ook in persoon zijn verschenen, werden vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Ook geïntimeerde heeft zich daar doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. In 2006 hebben het voormalige land de Nederlandse Antillen en het voormalige eilandgebied Curaçao een overeenkomst met betrekking tot de samenwerking op Curaçao tussen de Landsontvanger en de Eilandsontvanger gesloten, in werking getreden op 1 juni 2006, op grond waarvan de Eilandsontvanger bijstand is gaan verlenen aan de Landsontvanger ter zake van betalingen bij de kassa’s en bij de invordering (de Samenwerkingsovereenkomst). Bij artikel 4, tweede lid, van de Samenwerkingsovereenkomst is bepaald dat de medewerkers van de Eilandsontvanger ter zake van de vermelde dienstverlening maandelijks een toelage ontvangen van het Eilandgebied voor de verrichte werkzaamheden, welke kosten het Land verschuldigd is aan het eilandgebied. Bij artikel 6, eerste lid, is bepaald dat de overeenkomst voor een periode van één jaar wordt aangegaan en stilzwijgend wordt verlengd tot een maximum van drie jaren.
1.1
Ter uitvoering van artikel 4, tweede lid, van de Samenwerkingsovereenkomst is aan de ambtenaren van de Eilandsontvanger met ingang van juni 2006 een toelage toegekend van 10% van hun salaris (de toelage). Per 10 oktober 2010 zijn de medewerkers van de Eilandsontvanger overgegaan naar de Landsontvanger van het Land Curaçao. De intrekkingsbesluiten strekken tot de intrekking per 1 september 2013 van het recht op de toelage van appellanten.
Ambtshalve beoordeling van de gevolgde procedure
2. Ambtshalve oordeelt de Raad dat tegen de intrekkingsbesluiten geen administratief beroep openstond, maar rechtstreeks bezwaar bij het Gerecht.
2.1
Over de reikwijdte van het administratief beroep zoals voorzien bij de artikelen 11 en 12, geplaatst in Hoofdstuk V onder het kopje “Administratief beroep”, van het Bzl overweegt de Raad thans als volgt.
Artikel 17, derde lid, geplaatst in Hoofdstuk III onder het kopje “Beoordeling en ranglijst” van de Landsverordening materieel ambtenarenrecht (Lma) opent alleen de mogelijkheid van administratief beroep tegen beschikkingen over verhogingen van een bezoldiging, toekenning van een toelage of beloning, en de beschikkingen tot weigering daarvan, voor zover de daartoe strekkende beschikkingen mede of uitsluitend op grond van een beoordeling als bedoeld in artikel 15 dat Pro wil zeggen: een door het door het bevoegd gezag aangestelde beoordelingsautoriteit vastgestelde beoordeling van de wijze waarop de ambtenaar zijn functie vervult (functioneringsbeoordeling) tot stand zijn gebracht, waarbij dan op grond van het vierde lid het bevoegde gezag dient te beslissen op het administratief beroep. Die bepaling strekt er niet mede toe om in afwijking van de op grond van de Rar geldende rechtsgang de mogelijkheid van administratief beroep te openen tegen beslissingen waaraan in het geheel géén functioneringsbeoordeling ten grondslag ligt. Voor zover artikel 11, eerste lid, van het Bzl daartegen wél de mogelijkheid van administratief beroep bij het bevoegd gezag opent, vormt dit een doorkruising van artikel 35 van Pro de Rar, hetgeen de Raad bij landbesluit, houdende algemene maatregelen, zonder basis in een landsverordening niet toelaatbaar acht. Nu die basis ontbreekt, dienen artikelen 11 en 12 van de Bzl zo uitgelegd te worden dat zij alleen betrekking hebben op beslissingen als vermeld in artikel 17 van Pro de Lma.
2.2
Aan de toekenning van de toelage in 2006 noch aan de intrekkingsbesluiten heeft een functioneringsbeoordeling van appellanten (mede) ten grondslag gelegen, zodat uit het voorgaande volgt dat tegen de intrekkingsbesluiten geen administratief beroep openstond. De beslissing op beroep is dan ook onbevoegd genomen, waarbij de Raad er ten overvloede nog op wijst dat zo er wél administratief beroep zou hebben opengestaan, daarop door het bevoegd gezag dat is op grond van artikel artikel 4, aanhef en onder a, van de Lma de Regering beslist had moeten worden, en niet door geïntimeerde.
2.3
Het Gerecht heeft dit bij de aangevallen uitspraak niet onderkend. Ten onrechte heeft het niet de beslissing op beroep als zijnde onbevoegd genomen vernietigd om vervolgens het tegen de intrekkingsbesluiten gemaakte administratief beroep als bezwaar in behandeling te nemen en daarover te oordelen.
Verder heeft het Gerecht zich ook ten onrechte onbevoegd geacht kennis te nemen van het bezwaar voor zover ingediend door appellanten […], […] en […]. In appel zijn hun aanstellingsbesluiten als ambtenaar overgelegd en overigens was ook aan hun een intrekkingsbesluit gericht.
2.4
De slotsom van het voorgaande is dat de aangevallen uitspraak geheel vernietigd dient te worden. Met toepassing van artikel 126, eerste lid, van de Rar zal de Raad doen hetgeen het Gerecht had behoren te doen en de intrekkingsbesluiten, zoals nader toegelicht bij de vernietigde beslissing op beroep, toetsen aan de hand van de door appellanten daartegen aangevoerde gronden.
Toetsing van de intrekkingsbesluiten
3. Op grond van artikel 27 van Pro de Lma, geplaatst in Hoofdstuk IV, paragraaf 1 onder het kopje “Bezoldiging, persoonlijke toelage en beloning voor overwerk”, kunnen nadere voorschriften betreffende de uitvoering van de bepalingen van deze paragraaf worden vastgesteld bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen.
Op grond van artikel 9, eerste lid, van het Bzl kan de betrokken Minister aan de ambtenaar, aan wie zodanige eisen gesteld worden dat zijn positie of taak een bijzonder karakter draagt, een in ieder afzonderlijk geval vast te stellen toelage toekennen. Op grond van het derde lid wordt, indien het onmogelijk blijkt om het tijdvak gedurende welke het recht op de toelage bestaat reeds bij de toekenning te bepalen, in de beschikking waarbij de toekenning geschiedt het tijdstip vastgesteld waarop door de betrokken Minister zal worden beslist of de gronden daartoe nog steeds aanwezig zijn.
4. Anders dan appellanten hebben betoogd, kan niet worden geoordeeld dat ten tijde van het nemen van de intrekkingsbesluiten nog sprake was van het uitvoeren van extra taken die aan de toekenning van de toelage ten grondslag had gelegen. Met het ontstaan van het land Curaçao op 10 oktober 2010 verviel het onderscheid tussen de Landsontvanger van het land de Nederlandse Antillen en de Eilandsontvanger van het eilandgebied Curaçao. Vanaf dat moment was er alleen de Landsontvanger van Curaçao (de Landsontvanger) met een eigen takenpakket dat door de daar werkzame ambtenaren, waaronder appellanten, moest worden uitgevoerd. Van extra taken die appellanten naast hun eigenlijke functie voor een andere dienst moesten verrichten, kan sedertdien dan ook niet meer worden gesproken. De grondslag voor de toekenning van de toelage indertijd was daarmee vervallen. De stelling van appellanten dat zij bij de Landsontvanger nog steeds taken uitvoeren die bij de Eilandsontvanger niet tot hun eigenlijke takenpakket behoorden, kan, ook als die juist zou zijn, daaraan niet afdoen. Ook die taken zouden sedertdien immers onderdeel zijn gaan vormen van de functie waarin zij zijn geplaatst bij de Landsontvanger en vormen aldus geen daarvan te onderscheiden belasting, waarvoor een toelage zou kunnen worden toegekend.
De omstandigheid dat het aannemelijk is dat de bij Landsontvanger de beklede functies veelomvattender werden dan zij voorheen bij de Eilandsontvanger waren, en dat die met het oog daarop per 10 oktober 2010 opnieuw beschreven en gewaardeerd dienden te worden, wat zou hebben moeten uitmonden in een nieuw functieboek dat mogelijk meer recht zou doen aan het werk wat wordt verricht, is een andere kwestie die in deze procedure buiten beschouwing moet blijven, alleen al omdat niet geïntimeerde daarover gaat, maar de Regering als het bevoegd gezag over de ambtenaren. De Raad stelt dienaangaande overigens met treurnis vast dat dit ook thans nog niet is geschied.
5. Appellanten betogen verder tevergeefs dat de intrekkingsbesluiten in strijd met het vertrouwensbeginsel zijn genomen, omdat bij hen het beschermen waardige vertrouwen is gewekt dat de toelage behouden zou blijven totdat de zo aangeduide Nieuwe Belastingdienst Curaçao (NBC) zou zijn ingericht, met een aan hun nieuwe takenpakket aangepast functieboek.
Dit betoog miskent het karakter van de toelage die op grond van artikel 9 van Pro het Bzl kan worden toegekend. Het gaat daarbij om een extra beloning gedurende een beperkte tijd voor een individuele extra inspanning ten behoeve van de dienst. Artikel 9 biedt Pro evident geen grondslag voor de toekenning van een collectieve overbruggingsregeling, en dan nog zonder tijdslimiet, als door appellanten voorgestaan. Ook al zou dit eerder aan appellanten zijn toegezegd, dan is dit zozeer in strijd met de wet dat zij daar niet het beschermen waardige vertrouwen aan konden ontlenen dat deze situatie niet zou kunnen worden beëindigd, als is gedaan bij de intrekkingsbesluiten. Daarbij merkt de Raad nog op dat uit de door appellanten overgelegde schriftelijke verklaringen en brieven van de betrokken hoofden van dienst ook niet blijkt dat er concrete, het bevoegd gezag bindende toezeggingen zouden zijn gedaan. Hun uitlatingen betreffen veeleer een eigen interpretatie van de Samenwerkingsovereenkomst, dan concrete informatie over toezeggingen. Dat de toekenning van toelagen lange tijd op onjuiste gronden gehandhaafd is gebleven, maakt het voorgaande niet anders.
6. Er bestaat evenmin grond om appellanten te volgen in hun standpunt dat het rechtszekerheidsbeginsel in de weg stond aan de intrekking van de toelage met ingang van 1 september 2013. Immers reeds vanaf begin januari 2013 heeft geïntimeerde het voornemen tot beëindiging van de toelage gecommuniceerd aan betrokkenen, terwijl bij rondschrijven van 6 juni 2013 expliciet aan hen is medegedeeld dat alle toelagen zouden worden hertoetst op rechtmatigheid, en dat als de uitkomst daarvan negatief zou zijn, de intrekking niet eerder dan per 1 september 2013 zou worden geëffectueerd. Appellanten hebben er dan ook tijdig rekening mee kunnen houden dat zij de toelage per die datum zouden verliezen. Nu verder ook in hoger beroep niet gebleken is dat er in een individueel geval omstandigheden waren die in dat geval tot een andere uitkomst hadden moeten leiden, bestaat er thans geen aanleiding voor het oordeel dat er ten onrechte voorafgaande aan de intrekkingsbesluiten geen individuele belangenafweging heeft plaatsgevonden.
7. Dat bij een ander ministerie een medewerker van het Kabinet van de betrokken Minister door die Minister bij zijn aanstelling in 2014 een persoonlijke toelage is toegekend, zoals appelanten hebben gesteld, biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat geïntimeerde de intrekkingsbesluiten in strijd met het gelijkheidsbeginsel zou hebben genomen. Reeds omdat het een ander ministerie betrof, betreft het geen vergelijkbaar geval.
8. De slotsom is hier dat de intrekkingsbesluiten in stand kunnen blijven en het bezwaar daartegen alsnog ongegrond moet worden verklaard.
9. De Raad ziet aanleiding om het land Curaçao te veroordelen in de gezamenlijke proceskosten van appellante ter zaken van hun appel als na te melden. Er bestaat geen grond om appellanten voor twee instanties proceskosten toe te kennen, omdat zij uiteindelijk materieel in het ongelijk worden gesteld.
Beslissing
De Raad:
- verklaarthet hoger beroep
gegrond; - vernietigtde aangevallen uitspraak;
- vernietigtde beslissing op beroep;
- verklaarthet bezwaar tegen de intrekkingsbesluiten
ongegrond; - veroordeelthet land Curaçao tot betaling aan appellanten van hun gezamenlijke proceskosten in appel tot een bedrag van NAf 1.400,- (zegge: duizendvierhonderd gulden), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus gegeven door mr. D. Haan, voorzitter, en mrs. L. Hoefdraad en J. Sybesma, leden, en in het openbaar uitgesproken op 10 november 2017 in tegenwoordigheid van de griffier.