Uitspraak
Registratienummer: AR 294/07 - H 114/09
Uitspraak: 12 januari 2010
GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE
VAN DE NEDERLANDSE ANTILLEN EN ARUBA
Beschikking in de zaak van:
de stichting
STICHTING R.K. CENTRAAL SCHOOLBESTUUR,
gevestigd op Curaçao,
oorspronkelijk gedaagde in conventie, eiseres in voorwaardelijke reconventie, thans appellante,
hierna te noemen: het schoolbestuur,
gemachtigde: de advocaat mr. P. van de Laarschot,
- tegen -
1. [G.A.],
2. [F.M.],
beiden wonend op Curaçao,
oorspronkelijk eisers in conventie, verweerders in voorwaardelijke reconventie, thans geïntimeerden,
hierna te noemen: [A. en M.],
gemachtigde: de advocaat mr. H.W. Braam,
met als belanghebbenden:
de openbare rechtspersoon
HET LAND DE NEDERLANDSE ANTILLEN,
zetelend op Curaçao,
hierna te noemen: het Land,
gemachtigde: mr. S.S. Bakker (jurist Directie Onderwijs),
- en -
de openbare rechtspersoon
HET EILANDGEBIED CURAÇAO,
zetelend op Curaçao,
hierna te noemen: het Eilandgebied,
gemachtigde: mr. M.M. Ricardo (AJZ).
1. Het verloop van de procedure
1.1 Voor hetgeen in eerste aanleg is gesteld en gevorderd, voor de procesgang aldaar en voor de overwegingen en beslissingen van het Gerecht in eerste aanleg van de Nederlandse Antillen, zittingsplaats Curaçao (hierna: GEA) wordt verwezen naar het tussen partijen in deze zaak gewezen vonnis van 5 januari 2009 en het daaraan voorafgaande vonnis van 9 juni 2008 en de daaraan voorafgaande rolbeschikking van 11 juni 2007. Het gaat hier om een arbeidszaak, zodat het GEA een beschikking had moeten geven (artikel 429b lid 2 Rv).
1.2 Het schoolbestuur is in hoger beroep gekomen van het vonnis van 5 januari 2009 door op 13 februari 2009 een als beroepschrift aan te merken ‘akte van appel’ in te dienen. Bij afzonderlijke ‘memorie van grieven’, op 27 maart 2009 ingediend, heeft het veertien grieven tegen dit vonnis aangevoerd en toegelicht. In conventie strekt zijn conclusie ertoe dat het Hof [A. en M.] alsnog in hun vorderingen niet-ontvankelijk zal verklaren, althans aan hen hun vorderingen zal ontzeggen, met veroordeling van [A. en M.] in de proceskosten in beide instanties, en dat het Hof indien het het vonnis waarvan beroep zal bevestigen dit vonnis niet uitvoerbaar bij voorraad zal verklaren. In (voorwaardelijke) reconventie strekt zijn conclusie ertoe dat het Hof, indien het de in conventie gevorderde onverbindendverklaring niet zal toewijzen, de in reconventie ingestelde voorwaardelijke vordering alsnog zal toewijzen, met veroordeling van [A. en M.] in de proceskosten in beide instanties.
1.3 Bij memorie van antwoord hebben [A. en M.] het hoger beroep bestreden en geconcludeerd tot bevestiging van het bestreden vonnis, met veroordeling van het schoolbestuur in de kosten van het geding, en wel uitvoerbaar bij voorraad.
1.4 Op 27 oktober 2009 heeft mondeling pleidooi plaatsgevonden. Ter zitting zijn verschenen het schoolbestuur bij zijn gemachtigde en [A. en M.] in persoon, bijgestaan door hun gemachtigde. Voorts zijn aan de zijde van het schoolbestuur verschenen [C. W.] (SAE), [I.W.] (beleidsmedewerker schoolbestuur) en mr. M. Huerto (jurist schoolbestuur). Aan de zijde van [A. en M.] zijn voorts verschenen H. Lopes (vakbond SITEK) en [S.G.] (partij in de ambtenarenzaak geregistreerd onder de nummers GAZ 2007/21 en RvB 7/09). De gemachtigden van partijen hebben pleitnota’s overgelegd.
1.5 Vervolgens heeft het Hof het Land en het Eilandgebied opgeroepen als belanghebbenden in de procedure, waarna het Eilandgebied een “verweerschrift” heeft ingediend en het mondeling pleidooi is voortgezet op 24 november 2009. Ter zitting zijn naast de bovengenoemde personen verschenen de gemachtigden van belanghebbenden en namens het Eilandgebied tevens [Z.M.] (AJZ) en [D.R.] (afdeling financiën Eilandgebied). Zijdens het schoolbestuur zijn producties overgelegd. Het Eilandgebied heeft een pleitnota en producties overgelegd.
1.6. Beschikking is bepaald op heden.
2. De gronden
Voor de gronden van het beroep wordt verwezen naar de memorie van grieven.
3. De beoordeling
3.1 In zijn pleitnota heeft het schoolbestuur zijn conclusie in hoger beroep in die zin gewijzigd dat het daaraan heeft toegevoegd dat het Hof het Landsbesluit, houdende algemene maatregelen, van 2 oktober 2006, houdende wijziging van de bijlage bedoeld in artikel 36 van de Landsverordening voortgezet onderwijs (hierna: het Landsbesluit) ten opzichte van het schoolbestuur niet verbindend zal verklaren dan wel op de andere aangevoerde gronden de door [A. en M.] gevorderde gelijkstelling zal afwijzen. [A. en M.] hebben geen bezwaar gemaakt tegen deze wijziging. Het Hof heeft ook ambtshalve geen bedenkingen daarbij. De wijziging zal derhalve worden toegestaan.
3.2 Geen grieven zijn gericht tegen de vaststelling van de feiten door het GEA in rechtsoverweging 3.2 van het vonnis van 9 juni 2008. Die vaststelling komt het Hof bovendien juist voor. Zij dient daarom tot uitgangspunt bij de beoordeling in hoger beroep.
3.3 Het GEA heeft in het vonnis waarvan beroep - voor zover hier van belang - kort gezegd, het schoolbestuur in conventie uitvoerbaar bij voorraad veroordeeld om aan [A. en M.] het verschil in loon te betalen dat zij daadwerkelijk hebben genoten en het loon dat zij zouden hebben genoten indien zij als een leraar N akte (schaal 30) zouden zijn gehonoreerd, een en ander berekend over de periode van 1 januari 1978 tot aan hun pensionering (Adelina tot maart 1999 en Minguel tot juli 1997), met veroordeling van het schoolbestuur in de proceskosten; in reconventie is de vordering van het schoolbestuur afgewezen, met veroordeling van het schoolbestuur in de kosten. Hiertegen richt zich het hoger beroep.
3.4 De grieven, die zich voor gezamenlijke bespreking lenen, leggen het geschil in volle omvang aan het oordeel van het Hof voor.
3.5 Aan de orde is de vraag of het Landsbesluit ten opzichte van [A. en M.] onverbindend is.
3.6 Het Hof stelt voorop dat het materiële wetgeving betreft en de civiele rechter bij de toetsing daarvan terughoudendheid dient te betrachten. Dat neemt niet weg dat de civiele rechter bij het Landsbesluit gegeven voorschriften onverbindend en in verband daarmee de vaststelling en uitvoering daarvan onrechtmatig kan oordelen op de grond dat sprake is van willekeur in dier voege dat het Land, in aanmerking genomen de belangen die aan hem ten tijde van de totstandbrenging van het Landbesluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot de desbetreffende voorschriften is kunnen komen. Het is daarbij niet aan de rechter om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van willekeur, is mede van belang in hoeverre de bestreden voorschriften de toets aan (materiële of procedurele) beginselen van behoorlijk bestuur kunnen doorstaan. Ook een rechtstreekse toetsing aan de ongeschreven rechtsbeginselen waaronder het rechtszekerheidsbeginsel, dus zonder de tussenstap dat sprake moet zijn van een daad van willekeur, is mogelijk maar ook in dat geval past een terughoudende opstelling van de rechter (vgl. HR 4 december 2009, LJN BK0146).
3.7 Het Hof zal eerst de klacht van het schoolbestuur met betrekking tot artikel 1 van het Landsbesluit bespreken. Deze klacht houdt in dat de in dat artikel bedoelde verklaring niet kan worden gelijkgesteld aan een N-akte, aangezien er relevante verschillen bestaan tussen de opleiding tot praktijkleraar en de lerarenopleiding tot een N-akte. Zo is er geen gelijkwaardigheid in de vooropleiding voor beide opleidingen. Voorts wijkt de zwaarte, het curriculum, de duur, de aard en het niveau van de opleiding tot praktijkleraar af van die van de lerarenopleiding tot een N-akte. Tot slot zijn de lesbevoegdheden van praktijkleraren anders dan die van leraren met een N-akte. Het Eilandgebied deelt deze klacht van het schoolbestuur.
3.8 [A. en M.] hebben hiertegen ingebracht dat de wetgever het Landsbesluit tot stand heeft gebracht en dat de rechter de verbindendheid daarvan terughoudend moet toetsen. Bovendien kleven er volgens hen aan het Landsbesluit materiële noch formele gebreken. Ook hebben zij verwezen naar de Nota van toelichting behorende bij het Landsbesluit voor de redenen van het Land om te bepalen dat de groep van tien personen waartoe zij behoren geacht worden te hebben voldaan aan de eisen gesteld in de Nijverheidsonderwijslandsverordening voor wat betreft de N-akte. Het Land heeft onder verwijzing naar de brief van de Minister van Onderwijs en Cultuur van 22 september 2008 volhard in het Landsbesluit.
3.9 Naar het oordeel van het Hof kan niet gezegd worden dat het Land niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot artikel 1 van het Landsbesluit.
3.10 Bij dit oordeel is in aanmerking genomen dat het gaat om de vraag of de in dat artikel bedoelde verklaring kan worden aangemerkt als een bewijs van bekwaamheid voor het geven van onderwijs in de zin van artikel 36 van de Landsverordening voortgezet onderwijs. Dit is een kwestie van onderwijskundige aard. Het is aan de wetgever om daarin een (politieke) keuze te maken. De in deze te verrichten terughoudende toetsing brengt mee dat de rechter zijn eigen opvatting over de gelijkwaardigheid van de opleiding van de betrokken praktijkleraren en de lerarenopleiding tot een N-akte niet in de plaats kan stellen van de opvatting van de wetgever daarover.
3.11 Voorts is van betekenis dat, anders dan het schoolbestuur meent, er geen sprake is van een algemene gelijkstelling van praktijkleraren en de leraren met een N-akte. Uit het Landsbesluit blijkt dat de gelijkstelling met de N-akte geldt voor de verklaring die is afgegeven door de ingevolge de Nijverheidsonderwijslandsverordening benoemde commissie, waarin is vastgesteld dat betrokkene heeft voldaan aan de eisen gesteld in de landsverordening ‘voor wat betreft de akte N’. De gelijkstelling is derhalve gekoppeld aan een verklaring zoals die van Minguel van 23 november 1978. Dit vindt ook bevestiging daarin dat volgens de Nota van toelichting de datum van terugwerkende kracht is bepaald op 1 januari 1978, gelet op het jaar waarin de desbetreffende verklaringen werden afgegeven (1978).
3.12 Tot slot is mede gelet op de motivering van het Landsbesluit van een daad van willekeur geen sprake. In de Nota van toelichting zijn als redenen voor de gelijkstelling gegeven dat het een groep van tien personen uit het bedrijfsleven betreft die in het bezit waren van het Cursus Vakdiploma van het Nederlands Instituut voor Lastechniek (NIL), dat deze groep in de periode van 1976 tot 1978 de eenmalige lerarenopleiding technisch onderwijs met succes heeft gevolgd en dat aan deze tien personen in eerste instantie (in 1978) een verklaring is uitgereikt die inhield dat men had voldaan aan de eisen van de N-akte, maar dat die verklaring later, in 1982, werd “ingetrokken” door het opleidingsinstituut.
3.13 Vervolgens zal het Hof de klacht van het schoolbestuur met betrekking tot artikel 2 bespreken. Deze klacht heeft betrekking op de financiële consequenties voor het schoolbestuur en het Eilandgebied van de bepaling dat het Landsbesluit terugwerkt tot 1 januari 1978. Het Eilandgebied deelt deze klacht eveneens. Daarbij heeft het schoolbestuur zich beroepen op een door het Eilandgebied gemaakt schema. In dit schema worden de financiële consequenties van de opwaardering van diploma’s waartoe het Landsbesluit zal leiden geraamd op minimaal NAF. 96.000.000,-. Ook heeft het schoolbestuur naar voren gebracht dat [A. en M.] executoriaal beslag hebben gelegd ten laste van het schoolbestuur voor NAF. 1.413.261,18, terwijl Gosepa voornoemd conservatoir beslag heeft gelegd ten laste van het Eilandgebied voor NAF. 874.275,-.
3.14 [A. en M.] hebben zich bij memorie van antwoord op het standpunt gesteld dat voor de tien docenten die aanspraak kunnen maken op de opwaardering de financiële consequenties zijn begroot op om en nabij NAF. 1.000.000,-, te weten iets minder dan NAF. 100.00,- voor ieder van de docenten. Voor henzelf gaat het derhalve om een bedrag van maximaal NAF. 200.000,-. Bij pleidooi hebben [A. en M.] het standpunt ingenomen dat het om een bedrag van hooguit NAF. 2.000.000,- à 3.000.000,- gaat. Het Land heeft aangevoerd dat de extra financiële lasten van het Eilandgebied binnen de grenzen van het aanvaardbare blijven, nu hooguit een groep van tien docenten naar aanleiding van het Landsbesluit wellicht geldelijke aanspraken kunnen maken aan het adres van het eilandelijk bestuur in haar hoedanigheid van onderwijsbekostiger.
3.15 De klacht van het schoolbestuur en het Eilandgebied met betrekking tot artikel 2 slaagt gedeeltelijk.
3.16 De klacht slaagt in zoverre dat het Land gezien de financiële consequenties voor het schoolbestuur en het Eilandgebied de terugwerkende kracht van het Landsbesluit had dienen te beperken tot aanvaardbare proporties. Op grond van de bedragen waarvoor beslag is gelegd is het aannemelijk dat de financiële consequenties in totaal ettelijke miljoenen guldens bedragen. De raming van het Eilandgebied van minimaal NAF. 96.000.000,- acht het Hof niet realistisch, omdat niet valt in te zien dat het Landsbesluit ertoe leidt dat andere in het schema opgevoerde diploma’s ook zouden moeten worden opgewaardeerd. Doordat de terugwerkende kracht van het Landsbesluit bijna dertig jaar bedraagt, is het in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel gegeven. Voor het schoolbestuur en het Eilandgebied was immers niet voorzienbaar dat het Landsbesluit zo langdurige terugwerkende kracht zou krijgen. Het voorgaande zou anders kunnen zijn geweest indien het Land een regeling had getroffen om de financiële consequenties van het Landsbesluit te compenseren. Gesteld noch gebleken is echter dat het Land een dergelijke regeling heeft getroffen.
3.17 Thans ligt de vraag voor in hoeverre de terugwerkende kracht van het Landsbesluit dient te worden beperkt. Het verdraagt zich niet met de terughoudende opstelling die de rechter in dit geval past om de terugwerkende kracht daaraan geheel te ontnemen. Ook speelt mee dat het Eilandgebied er sinds 2004 op bedacht had kunnen zijn dat het Landsbesluit tot stand zou worden gebracht, aangezien toen reeds het concept daarvan bekend was.
Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de inschaling van [A. en M.]. Zij waren tot hun pensionering in respectievelijk 1999 en 1997 ingeschaald in schaal 26. Zoals hierna zal worden overwogen, moeten zij op grond van artikel 3 lid 1 van de Bezoldigingsregeling Onderwijzend Personeel Curaçao 1971 (AB 1973 no. 1) (hierna: de Bezoldigingsregeling) en de bijlage bij deze regeling juncto het Landsbesluit met terugwerkende kracht worden ingeschaald in schaal 29.
Het Hof ziet aanleiding de terugwerkende kracht van het Landsbesluit voor zover het de inschaling van [A. en M.] betreft te beperken tot de laatste drie jaren vóór hun pensionering. In het midden kan blijven of het Landsbesluit ook een maximale terugwerking heeft tot een bepaalde vaste datum en, zo ja, welke datum dat dan is. Het Landsbesluit was bedoeld ten voordele van de tien betrokkenen te werken en het is onaanvaardbaar dat zij door de datum van hun pensionering geen baat van een beperkte terugwerking zouden hebben. Rekening moet daarom worden gehouden met deze pensionering. Bij het bepalen van de duur van de terugwerking heeft het Hof aansluiting gezocht bij de regeling van de pensioengrondslag in de Pensioenlandsverordening overheidsdienaren. Indien de herinschaling met terugwerkende kracht doorwerkt in de pensioengrondslag, zijn daarvoor op grond van die landsverordening bepalend de voorlaatste twee berekeningsgrondslagen (twee kalenderjaren). Over de vraag of en in hoeverre de herinschaling doorwerkt in de pensioengrondslag, zal het Hof zich niet uitspreken, nu de ambtenarenrechter ter zake bevoegd is.
De herinschaling met terugwerkende kracht brengt mee dat het schoolbestuur het verschil in loon alsnog dient uit te betalen, zoals is gevorderd.
3.18 De slotsom is derhalve dat het Landsbesluit ten opzichte van [A. en M.] gedeeltelijk onverbindend is.
3.19 Resteert de vraag of heeft te gelden dat [A. en M.] in het bezit zijn van één N-akte of van twee N-aktes. Dit is van belang omdat ingevolge de Bezoldigingsregeling het bezit van één N-akte recht geeft op bezoldiging volgens schaal 29 en het bezit van twee N-aktes volgens schaal 30. [A. en M.] hebben gesteld dat zij in het bezit zijn van twee N-aktes, te weten de N-akte praktijk lassen en de N-akte constructie bankwerken. Het schoolbestuur en het Eilandgebied hebben dit betwist. Het Hof merkt op dat in de verklaring van Minguel van 23 november 1978 is vermeld dat hij heeft voldaan aan de eisen gesteld in de Nijverheidsonderwijslandsverordening voor wat betreft de akte N Praktijk Lassen. Niet gebleken is dat aan [A. en M.] een verklaring met de bewoordingen ‘voor wat betreft de akte N’ is afgegeven voor constructie bankwerken. Nu, zoals hiervoor is overwogen, de gelijkstelling met de N-akte is gekoppeld aan een dergelijke verklaring moet de conclusie zijn dat [A. en M.] recht hebben op bezoldiging volgens schaal 29.
3.20 Ter voorkoming van executiegeschillen zal het Hof het schoolbestuur in de gelegenheid stellen om bij akte een berekening over te leggen van het verschil in loon tussen het loon dat [A. en M.] daadwerkelijk hebben genoten en het loon dat zij zouden hebben genoten indien zij als een leraar in het bezit van één N-akte (schaal 29) zouden zijn gehonoreerd, een en ander berekend over de periode van drie jaren (zesendertig maanden) voorafgaand aan hun pensionering. [A. en M.] zullen vervolgens in de gelegenheid worden gesteld om op deze akte te reageren en hun vorderingen aan te passen. Het Hof zal iedere verdere beslissing aanhouden.
BESLISSING
Het Hof:
verwijst de zaak naar de rolzitting van het Hof van dinsdag 9 februari 2010 voor het nemen door het schoolbestuur van de in rechtsoverweging 3.20 bedoelde akte;
bepaalt dat uitstel niet zal worden toegestaan;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze beschikking is gegeven door mrs. J. de Boer, G.C.C. Lewin en J.P. de Haan, leden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba, en ter openbare terechtzitting van het Hof op Curaçao uitgesproken op 12 januari 2010 in tegenwoordigheid van de griffier.