ECLI:NL:OGHNAA:2004:1

Uitspraak

BURGERLIJKE ZAKEN 2004 VONNIS NO.

Registratienrs. AR 876/02 – H. 47/04

Uitspraak: 1 juni 2004

VONNIS GEWEZEN DOOR HET GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE VAN DE NEDERLANDSE ANTILLEN EN ARUBA

in de zaak van:

de stichting STICHTING MARIADAL,

gevestigd op Bonaire, ten deze domicilie gekozen hebbende ten kantore van haar gemachtigde,

oorspronkelijk eiseres, thans appellante in principaal appèl, geïntimeerde in incidenteel appèl,

gemachtigde: mr. ir. J. Komdeur,

tegen

1. de publiekrechtelijke rechtspersoon DE NEDERLANDSE ANTILLEN,

zetelend op Curaçao,

oorspronkelijk gedaagde, thans geïntimeerde,

gemachtigde: mr. J.F. Luidens,

2. de publiekrechtelijke rechtspersoon DE SOCIALE VERZEKERINGSBANK,

gevestigd op Curaçao,

oorspronkelijk gedaagde, thans geïntimeerde in principaal appèl, appellante in incidenteel appèl,

gemachtigde: mr. R.A.P.H. Pols.

Partijen worden hierna aangeduid als enerzijds Mariadal, anderzijds het Land en de SVB.

Het verloop van de procedure

1.1. Voor hetgeen in eerste aanleg is gesteld en gevorderd, voor de procesgang aldaar en voor de overwegingen en beslissingen van het Gerecht in eerste aanleg zittingsplaats Curaçao (GEA), wordt verwezen naar het tussen partijen in de zaak met AR nummer 876 van 2002 gewezen en op 25 augustus 2003 uitgesproken vonnis. De inhoud van dat vonnis geldt als hier ingevoegd.

1.2. Mariadal is bij akte van hoger beroep en memorie van grieven van 18 september 2003 in hoger beroep gekomen van voornoemd vonnis. Daarbij heeft zij één grief aangevoerd en toegelicht en geconcludeerd dat het Hof het bestreden vonnis zal vernietigen en, opnieuw rechtdoende, haar vorderingen alsnog zal toewijzen, met veroordeling van het Land en de SVB hoofdelijk in de proceskosten van deze procedure in beide instanties.

1.3. Het Land en de SVB hebben in afzonderlijke memories van antwoord het appèl van Mariadal bestreden en geconcludeerd dat het Hof het bestreden vonnis zal bevestigen, met veroordeling van Mariadal in de kosten van – zo begrijpt het Hof – deze procedure in hoger beroep. Uit hetgeen de SVB heeft aangevoerd begrijpt het Hof dat zij incidenteel appèl instelt tegen de ontvankelijkheid van Mariadal in eerste aanleg.

1.4. Op de voor pleidooi bepaalde dag hebben de gemachtigden van partijen pleitnotities overgelegd.

2.De grieven

Voor de grief wordt verwezen naar de akte van hoger beroep en memorie van grieven en voor de incidentele grief naar de memorie van antwoord van de SVB, onder ‘TEN EXCEPTIEVE’.

3.Waarvan in hoger beroep wordt uitgegaan

Het GEA heeft onder 2 van het bestreden vonnis feiten vastgesteld. De vaststelling is niet bestreden zodat deze ook het Hof tot uitgangspunt dient.

4.Beoordeling van het incidenteel appèl

4.1.

Ofschoon de SVB concludeert tot bevestiging van het bestreden vonnis, neemt het Hof aan dat haar incidenteel appèl niet voorwaardelijk bedoeld is.

4.2.

De incidentele grief faalt. Ingevolge artikel LXVI van de Invoeringslandsverordening administratieve rechtspraak (P.B. 2001, no. 80) zijn deze landsverordening en de Landsverordening administratieve rechtspraak (P.B. 2001, no. 79; hierna te noemen: LAR) niet van toepassing op besluiten van bestuursorganen die zijn gegeven voorafgaande aan de dag van inwerkingtreding van deze landsverordening. Ingevolge artikel LXVII zijn deze landsverordening en de LAR in werking getreden met ingang van 1 december 2001. Inzet van de onderhavige procedure zijn de tarieven die voor Mariadal gelden volgens het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001 (P.B. 2001, no. 100). Dat landsbesluit is op dit onderdeel in werking getreden op 1 september 2001 en dateert dus van vóór de datum van inwerkingtreding van de LAR. Beroep op de LAR stond derhalve in geen geval open, zodat in het midden kan blijven of het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001 als een beschikking als bedoeld in artikel 3, eerste lid, LAR moet worden aangemerkt.

4.3.

Overigens zal het Hof in het principaal appèl – in rov. 5.16 – het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001, voorzover op Mariadal betrekking hebbende, aanmerken als regelgeving van algemene strekking.

4.4.

Het bestreden vonnis moet derhalve worden bevestigd voorzover Mariadal daarin ontvankelijk is geacht in haar vordering. De SVB draagt de kosten van het principaal appèl aan de zijde van Mariadal gevallen.

5.Beoordeling van het principaal appèl

5.1.

Aan de orde is of het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001 onverbindend is. Mariadal betoogt in de eerste plaats dat het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekering 2001 geen wettelijke basis heeft, aangezien het niet kan worden gebracht onder de nadere regels ter uitvoering van de Landsverordening Ongevallenverzekering van 6 januari 1966 (P.B. 1966, no. 14) en de Landsverordening Ziekteverzekering van 6 januari 1966 (P.B. 1966, no. 15), als bedoeld telkens in artikel 13 van die landsverordeningen.

5.2.

De gelijkluidende tekst van beide artikelen 13 is: ‘Ter uitvoering van deze landsverordening kunnen nadere regelen worden gesteld bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen.’

5.3.

Het landsbesluit, houdende algemene maatregelen, van 23 december 1966 (P.B. 1966, no. 190) ‘ter uitvoering van artikel 13 van de Landsverordening Ongevallenverzekering’ verklaarde het Medisch Tarief Sociale Verzekeringen (P.B. 1959, no. 194), zoals gewijzigd – tezamen met de regeling Medewerkenden aan de Sociale Verzekeringen 1960 (P.B. 1960, no. 22), zoals gewijzigd – van overeenkomstige toepassing met betrekking tot de uitvoering van de Landsverordening Ongevallenverzekering. Het landsbesluit, houdende algemene maatregelen, van 21 april 1966 (P.B. 1966, no. 94) ‘ter uitvoering van artikel 13 van de Landsverordening Ziekteverzekering’ deed hetzelfde met betrekking tot de uitvoering van die landsverordening. Het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001 is de opvolger van het Medisch Tarief Sociale Verzekeringen (P.B. 1959, no. 194).

5.4.

Het betoog van Mariadal faalt. Het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001 strekt tot uitvoering van telkens artikel 3, eerste lid, van de Landsverordening Ongevallenverzekering en de Landsverordening Ziekteverzekering, luidende: ‘De arbeider (...) heeft (...) tegenover de bank [d.i. de SVB;
Hof] recht op tegemoetkoming, bestaande uit geneeskundige behandeling en verpleging, en uitkeringen in geld.’

5.5.

Dit blijkt duidelijk uit de tekst van artikel 6, eerste lid, aanhef en onderdeel
a, van de voorganger van de Landsverordening Ongevallenverzekering, de Ongevallenregeling 1936 (P.B. 1939, no. 36). Deze bepaling luidde: ‘De Schadeloosstelling bestaat uit:
a. vrije geneeskundige behandeling en verpleging, vervoer in verband met het ongeval, genees- en verbandmiddelen, dan wel een vergoeding voor een en ander; een en ander nader vast te stellen bij Besluit van den Gouverneur (...).’ Deze toevoeging ‘een en ander nader vast te stellen bij Besluit van den Gouverneur’ ontbrak (nog) in artikel 5, eerste lid sub
avan de Ziekteregeling 1936 (P.B. 1937 no. 55 en P.B. 1941 no. 2) – zij is aangebracht bij landsverordening van 1 april 1939 (P.B. 1939, no. 18) – maar dat heeft geen materiële betekenis.

5.6.

Over deze toevoeging bij landsverordening van 1 april 1939 (P.B. 1939, no. 18) heeft in de parlementaire stukken de volgende gedachtenwisseling plaatsgevonden. De Memorie van Toelichting (
Staten van Curaçao, zittingsjaar 1938-1939—28, no. 3) volstond met:

‘IV. Voor de geneeskundige behandeling zal, zoals bij een sociale voorziening als de onderhavige algemeen gebruikelijk is, een tarief worden vastgesteld’.

De reactie in het Voorlopig Verslag (
id., no. 4) luidde:

‘
Ad. IV.De afdelingen zouden gaarne worden ingelicht omtrent de vraag of het de bedoeling is in het besluit te regelen de tarieven, die de verzekeringsmaatschappij zal moeten uitkeren voor de honoraria van de medici en ziekenhuiskosten of wel het door den werkgever te betalen bedrag, dat in de plaats zal treden van de behandeling, enz. dan wel beide.’

Hierop werd geantwoord in de Memorie van Antwoord (
id., no. 5):

‘
Ad IV.De Ongevallenregeling 1936 verplicht den werkgever o.a. tot het doen verlenen van vrije geneeskundige behandeling enz. aan een door een beroepsongeval getroffen arbeider. Het is redelijk, dat de werkgever evenals dit bij de voor arbeidsongeschiktheid en dood te verlenen uitkeringen het geval is, kan nagaan waar hij op dit punt aan toe is. De bedoeling is dan ook vast te leggen de honoraria die de betrokken personen resp. instellingen voor behandeling en verpleging van een door een beroepsongeval getroffen arbeider in rekening kunnen brengen. Hierbij doet niet ter zake, of de werkgever voor zijn uit de Ongevallenregeling voortvloeiende verplichtingen verzekerd is. Het ligt natuurlijk wel voor de hand, dat, wanneer een redelijk tarief is vastgesteld, de betrokken verzekering-Maatschappijen dit tarief volgen, hetgeen dus voor den werkgever betekent, de noodzakelijke volledige dekking van zijn verplichtingen.’

5.7.

Bedoelde nadere vaststelling door de Gouverneur geschiedde bij besluit van 27 maart 1941 (P.B. 1941, no. 25) ‘ter uitvoering van artikel 6, eerste lid sub
ader ,,Ongevallenregeling 1936” (P.B. 1939 no. 36) (...), en ter uitvoering van artikel 5, eerste lid sub
ader ,,Ziekteregeling 1936” (P.B. 1941 no.2)’. Het besluit verwees naar ‘het tarief’ dat als bijlage was bijgevoegd. Voormeld Medisch Tarief Sociale Verzekeringen (P.B. 1959, no. 19; citeertitel geïntroduceerd bij P.B. 1960, no. 192) was daarvan de opvolger. Het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001, waarom het thans gaat, is op zijn beurt de opvolger van het Medisch Tarief Sociale Verzekeringen (P.B. 1959, no. 19).

5.8.

Uit het voorgaande volgt dat het tarief strekt tot ‘nadere vaststelling’ van de rechten van verzekerden als thans bedoeld telkens in artikel 3, eerste lid, van de Landsverordening Ongevallenverzekering en de Landsverordening Ziekteverzekering; het geeft in financieel opzicht grenzen van de rechten van de verzekerden aan. Deze nadere vaststelling was bedoeld om de rechtszekerheid te dienen, niet alleen van de verzekerden, maar ook van werkgever en verzekeringsmaatschappij (en het Gouvernement dat ingevolge art. 10 lid 2 Ongevallenregeling het risico op zich nam als door een ‘kleine werkgever’ geen verzekering te sluiten was). Inmiddels gaat het, zoals in de considerans Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001 is vermeld, om de ‘beheersing van de kosten die ten laste van het Ziektefonds en het Ongevallenfonds komen’, maar dat doet aan het oorspronkelijke doel – rechtszekerheid van alle betrokkenen – niet af.

5.9.

Dat inmiddels als regel de hoogte van de (door de werkgevers op te brengen) premies zal zijn afgestemd op uitgaven en reserves (telkens artikel 8, tweede lid, der landsverordeningen) maakt het voorgaande niet anders.

5.10.

Tegenover de medische hulpverleners, als Mariadal, heeft het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001 het effect van een prijsstelling; verg. artikel 12, eerste lid, Regeling Medewerking aan de Sociale Verzekeringen 1960: ‘De honorering van de diensten van de medewerkende vindt plaats ingevolge de bepalingen van het ,,Medisch Tarief Sociale Verzekeringen” (...)’; en artikel 25 Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001: ‘Het is alle zorgverleners, zorginstellingen en de ambulances verboden om aan de Bank danwel aan de verzekerden een hogere vergoeding in rekening te brengen dan de in dit landsbesluit vastgestelde vergoedingen.’ Dit is door de wetgever uitdrukkelijk aldus bedoeld. In het wettelijk systeem zijn de begrenzing van de rechten van de verzekerde en de bedoelde prijstelling twee kanten van hetzelfde.

5.11.

Al met al kan niet worden gezegd dat aan het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001 geen deugdelijke delegatie ten grondslag ligt.

5.12.

Anders dan Mariadal betoogt, is hierin geen verandering gekomen door de inwerkingtreding van de Prijzenverordening 1961 van 19 juli 1961 (P.B. 1961, no. 117) en de overdracht aan de eilandgebieden van de zorg voor de regeling van de prijzen van goederen en diensten bij Overdrachtslandsverordening XXV: regeling van prijzen van goederen en diensten en winkelsluiting van 14 oktober 1991 (P.B. 1991, no. 100). De Prijzenverordening 1961 heeft een andere strekking dan de hiervóór aangeduide strekking van het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001. De Prijzenverordening 1961 is, blijkens haar considerans, ingevoerd ‘zowel ter bestrijding van optredende inflatie als ter uitvoering van het inkomensbeleid, alsmede tot het treffen van andere maatregelen ter bestrijding van zich voordoende ongewenste verschijnselen van conjuncturele of structurele aard.’

5.13.

Niet kan worden gezegd dat de beide regelingen zich zonder meer niet met elkaar verdragen. De bevoegdheid aan de landsregering gegeven in telkens artikel 13 van de Landsverordening Ongevallenverzekering en de Landsverordening Ziekteverzekering om, ter bepaling van de rechten van de verzekerden, maximum prijzen vast te stellen in het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001 voor medische diensten verricht ten behoeve van de verzekerden staat naast de bevoegdheid van de eilandgebieden om, ter bestrijding van zich voordoende ongewenste verschijnselen van conjuncturele of structurele aard, maximum- of minimumprijzen vast te stellen, ook voor medische verrichtingen. Denkbaar is overigens dat de regelingen naar elkaar verwijzen. Anders gezegd, het enkele feit dat vanuit verschillende achtergrond prijzen zijn vastgesteld voor dezelfde hulpverleners maakt het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen niet onverbindend.

5.14.

Dat de maximumprijzen gesteld in het krachtens artikel 2 van de Prijzenverordening 1961 gegeven Bonairiaanse Prijzenbesluit Fundashon Mariadal van 18 juli 2001 (Afkondigingsblad Bonaire 2001, no. 18) hoger zijn dan de maximumprijzen gesteld in het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001 – de situatie die kennelijk de aanleiding is voor de onderhavige procedure – levert in elk geval geen onverenigbaarheid op. Andere denkbare situaties gaan het bestek van deze procedure te buiten. Evenmin hoeven aan de orde te komen de consequenties van de staatsrechtelijke taakverdeling tussen Land en eilandgebieden, onder meer inhoudende dat niet tot de zorg van een eilandgebied hoort de regeling van de sociale verzekeringen (artikel 2, aanhef en onder E, sub 7, Eilandenregeling).

5.15.

Mariadal heeft ten slotte nog aangevoerd dat het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001 tot stand is gekomen in strijd met het zorgvuldigheids- en rechtszekerheidsbeginsel alsmede in strijd met het verbod van willekeur. Hierover zij het volgende overwogen.

5.16.

Voorop staat dat – overeenkomstig het door Mariadal in het incidenteel appèl ingenomen standpunt – het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001, voorzover hier van belang, moet worden aangemerkt als regelgeving van algemene strekking (algemeen verbindend voorschrift). Het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001 met bijlagen, zoals opgenomen in het Publicatieblad (2001, no. 100), bestaat uit een ‘boekwerk’ van 217 pagina’s dat beoogt voor alle eilandgebieden van de Nederlandse Antillen de tarieven vast te stellen voor alle ‘medewerkenden’ (huisartsen, laboratoria, ambulancevervoerders, diëtisten, logopedisten, verloskundigen, psychologen, oefentherapeuten Cesar/Mensendieck, specialisten, de wijkverpleging, instrumentenmakers, ziekenhuizen). Naar valt aan te nemen zijn al deze tarieven op elkaar afgestemd. Wat betreft tarief E (ziekeninrichtingtarieven) wordt kennelijk in artikel 11 lid 7 onderscheid gemaakt tussen het ene grote ziekenhuis (Sint Elisabeth Hospitaal) en alle kleinere ziekenhuizen van de Nederlandse Antillen (Kliniek dr. J. Taams/Advent Hospitaal/St. Maarten Medical Centre/San Francisco Hospitaal [d.i. een onderdeel van Mariadal]). In de bijlagen (p. 59-90) is opgenomen een tabel
Verrichtingen Kliniek dr. J. Taams/Advent Hospitaal/St. Maarten Medical Center/Fundashon Mariadal. Hierin wordt voor honderden verrichtingen een uniform tarief voor alle kleinere ziekenhuizen vastgesteld; slechts wat betreft het verpleegtarief bestaan aparte tarieven (p. 89): voor de Taams Kliniek, voor het Advent Hospitaal en voor Fundashon Mariadal en St. Maarten Medical Centre als subgroep. Al met al moet het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001, wat Mariadal betreft, worden opgevat als regelgeving die zich richt op een groep in abstracto, te weten de kleinere ziekenhuizen van de Nederlandse Antillen, al brengt de kleinschaligheid van de Nederlandse Antillen mee dat de groep klein is. Bovendien bestaat er, naar reeds is overwogen, verband met de overige tarieven doordat alle medische tarieven in een systeem zijn opgenomen.

5.17.

Geen rechtsregel staat eraan in de weg dat de rechter een, niet door de formele wetgever gegeven, algemeen verbindend voorschrift (wet in materiële zin) onverbindend en in verband daarmee de vaststelling en uitvoering daarvan onrechtmatig kan oordelen op de grond dat sprake is van willekeur in dier voege dat het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voormelde uitvoeringsbesluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift heeft kunnen komen. Daarbij heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen, terwijl zowel de aard van de wetgevende functie als de positie van de rechter in ons staatsbestel, zoals deze mede in artikel 13 Algemene Bepalingen der Wetgeving tot uiting komt, meebrengen dat hij ook overigens bij deze toetsing terughoudendheid moet betrachten. Voorts zullen gebreken in de motivering van het desbetreffende voorschrift of van de bepaling waarop het voorschrift is gegrond op zichzelf niet tot onverbindendheid leiden. Wel zal de motivering mede in aanmerking kunnen worden genomen bij de vraag of dit voorschrift de toetsing aan de boven weergegeven maatstaf kan doorstaan, zoals daarbij ook in aanmerking kan worden genomen of in verband met het voorschrift wellicht aan de daardoor in het gedrang komende belangen is tegemoetgekomen. (verg. HR 16 mei 1986, NJ 1987, 251,
Staat v. Landbouwvliegers). Ook een rechtstreekse toetsing aan de ongeschreven rechtsbeginselen - zonder de tussenstap dat sprake moet zijn van een daad van willekeur - is mogelijk (verg. HR 7 oktober 1992, NJ 1994, 44, rov. 4.3 en HR 1 december 1993, NJ 1996, 230, rov. 4.4). Ook dan past evenwel de bovenbedoelde terughoudende opstelling van de rechter.

5.18.

Naar het oordeel van het Hof heeft Mariadal in het onderhavige geval niet voldaan aan haar stelplicht terzake. Dat sprake moet zijn van onmiskenbare onverbindendheid wegens strijd met de ongeschreven rechtsbeginselen (zie hierboven) verzwaart de stelplicht. De (politieke) keuze voor de ‘kaasschaaf-methode’ – in het midden gelaten of deze is gehanteerd – leidt niet zonder meer tot onmiskenbare onverbindendheid. Als Mariadal heeft bedoeld te stellen dat de in het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001 neergelegde tarifering noopt tot zodanige bezuinigingen dat haar functioneren een onaanvaardbaar niveau bereikt, mocht van haar worden verwacht dat zij dit met (cijfer)materiaal had onderbouwd. Het is een feit van algemene bekendheid dat kostenbeheersing in de gezondheidszorg – mede met het oog op het veiligstellen van de rechten van de sociaal verzekerden – prioriteit verdient in de Nederlandse Antillen en dat een onmiddellijke aanpak geboden is. Ook de stelling dat een groot ziekenhuis als het Sint Elizabeth’s Hospitaal op Curaçao ongerechtvaardigd bevoordeeld is, vereiste, teneinde het Hof tot nader onderzoek te brengen naar de gestelde (onmiskenbare) onverbindendheid van het Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001, een nadere concrete onderbouwing.

5.19.

Uit het voorgaande volgt dat de grief faalt. Aangezien het Hof ook ambtshalve geen bedenkingen tegen het bestreden vonnis heeft, moet dit worden bevestigd. Mariadal draagt de kosten van het principaal appèl aan de zijde van het Land en de SVB gevallen.

6.Beslissing

Het Hof:

In principaal en incidenteel appèl:

- bevestigt het bestreden vonnis;

In principaal appèl:

- veroordeelt Mariadal in de kosten van deze procedure in hoger beroep aan de zijde van het Land en de SVB gevallen en tot op heden begroot aan de zijde van het Land op NAF. 5.100,= aan salaris gemachtigde en NAF. 107,50 aan verschotten en aan de zijde van de SVB op NAF. 5.100,= aan salaris gemachtigde en NAF. 136,50 aan verschotten;

In incidenteel appèl:

- veroordeelt de SVB in de kosten van deze procedure in hoger beroep aan de zijde van Mariadal gevallen en tot op heden begroot op NAF. 1.700,= aan salaris gemachtigde en nihil aan verschotten.

Dit vonnis is gewezen door mrs. Ter Berg, De Boer en Tillema, leden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba, en uitgesproken ter openbare terechtzitting op Curaçao van 1 juni 2004, in tegenwoordigheid van de griffier.