ECLI:NL:OGHNAA:2002:2 - Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba - Bevestiging nietigverklaring besluit erfpachtuitgifte weg...

Uitspraak

Burgerlijke zaken over 2002 Vonnis nr

H-nummer 253/01

uitspraak: 1 maart 2002

GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE

VAN DE NEDERLANDSE ANTILLEN EN ARUBA

Vonnisin het hoger beroep van:

De naamloze vennootschap COURT-YARD TERRACE DEVELOPMENT CORPORATION N.V.,

gevestigd op Sint Maarten,

oorspronkelijk eiseres, thans appellante,

gemachtigde mr. laatstelijk mr. J.G. Bloem;

tegen

de openbare rechtspersoon HET EILANDGEBIED

SINT MAARTEN,

zetelende op Sint Maarten,

oorspronkelijk gedaagde, thans geïntimeerde,

gemachtigde mr. M. Le Poole.

Partijen worden ook aangeduid als Court-Yard en het Eilandgebied.

1.Het verloop van de procedure

1.1.

Voor hetgeen in de procedure op verkorte termijn in eerste aanleg is gesteld en gevorderd, voor de procesgang aldaar en voor de overwegingen en beslissingen van het Gerecht in eerste aanleg van de Nederlandse Antillen, zittingsplaats Sint Maarten (GEA), wordt verwezen naar de tussen partijen gewezen en op 31 oktober 2000 en 20 februari 2001 onder AR-nummer 11/2000 uitgesproken vonnissen. De inhoud van die vonnissen geldt als hier ingevoegd.

1.2.

Court-Yard is bij een op 20 maart 2001 ter griffie van het GEA ingediende akte van appèl (gemachtigde mr. M.O. Kortenoever) alsook bij een op 21 maart 2001 ter griffie van het GEA ingediende akte van appèl (gemachtigde R.E. Duncan) in hoger beroep gekomen van het vonnis van 20 februari 2001. Bij een op 19 april 2001 ter griffie ingekomen memorie van grieven (gemachtigde mr. M.O. Kortenoever) heeft zij vijf grieven aangevoerd tegen dat vonnis en geconcludeerd dat het hof het vonnis waarvan beroep zal vernietigen en, opnieuw rechtdoende, de vordering van appellante alsnog zal toewijzen met veroordeling van het Eilandgebied in de kosten van de procedure in beide instanties.

1.3.

Het Eilandgebied heeft bij een op 18 mei 2001 ter griffie van het GEA ingekomen memorie van antwoord het in hoger beroep gevorderde bestreden en geconcludeerd het vonnis waarvan beroep, eventueel onder aanvulling en/of verbetering van de gronden, te bevestigen en Court-Yard te verwijzen in de op het hoger beroep gevallen kosten.

1.4.

Op de voor pleidooi bepaalde dag heeft Court-Yard een als voorgedragen te beschouwen pleitnota (gemachtigde thans mr. J.G. Bloem) overgelegd. De gemachtigde van het Eilandgebied heeft afgezien van pleidooi.

1.5.

Partijen hebben tot slot vonnis gevraagd, waarvan de uitspraak is bepaald op heden.

2.De ontvankelijkheid

Zowel het hoger beroep van 20 maart 2001 als dat van 21 maart 2001 is tijdig en op de juiste wijze ingesteld, zodat Court-Yard in beide beroepen in zoverre kan worden ontvangen. De enkele omstandigheid dat binnen de appèltermijn door dezelfde procespartij tweemaal hoger beroep is ingesteld tegen hetzelfde vonnis, lijkt te duiden op een vergissing, mede gegeven het feit dat nadien alleen mr. Kortenoever voormeld namens Court-Yard een memorie van grieven heeft ingediend. Het tweede beroep heeft dan ook geen zelfstandige betekenis. Daaraan doet niet af dat het GEA op de voet van art. 273 lid 1 Rv Pro abusievelijk naast de memorie van grieven de op 21 maart 2001 en niet de op 20 maart 2001 ingediende akte heeft laten betekenen aan het Eilandgebied.

3.De grieven

Voor de grieven wordt verwezen naar de memorie van grieven, die als hier ingelast moet worden beschouwd.

4.De beoordeling

4.1.

Court-Yard heeft in eerste aanleg primair gevorderd het Eilandgebied op verbeurte van een dwangsom te bevelen mede te werken aan vestiging van een erfpachtrecht voor perceel nr. 215/1998 en subsidiair het Eilandgebied te veroordelen tot een bij staat op te maken schadevergoeding, kosten rechtens. Court-Yard stelt zich met betrekking tot de primaire vordering kort gezegd op het standpunt dat tussen partijen een overeenkomst is tot stand gekomen op grond van een op 30 juni 1999 gegeven besluit door het Bestuurscollege (verder: BC) van het Eilandgebied met betrekking tot de uitgifte in erfpacht van voormeld perceel, van welke overeenkomst zij in redelijkheid de nakoming kan vorderen.

4.2.

Het Eilandgebied heeft daartegen bij wege van verweer in essentie aange-voerd dat het besluit waarop Court-Yard haar vordering heeft gegrond geen rechtsgevolg heeft, omdat het besluit op onregelmatige wijze is tot stand gekomen, nu het oude BC – hoewel formeel nog bevoegd – materieel door de kiezer reeds aan de kant was gezet en daarom het gewraakte besluit met belangrijke infrastructurele implicaties had moeten “doorschuiven” naar het nieuwe Eilandbestuur, het besluit indruiste tegen bestaande plannen en eerdere adviezen en een ondoordacht en onlogisch karakter had. Op grond van deze omstandigheden heeft het besluit volgens het Eilandgebied bij Court-Yard geen gerechtvaardigd vertrouwen kunnen opwekken dat de betreffende toezeg-ging door het Eilandgebied gestand zou worden gedaan, ook al omdat zij wist dat haar plannen niet strookten met die van het Eilandgebied en dat de politieke kleur van het Eilandbestuur was veranderd. Het Eilandgebied zag zich na 2 juli 1999 althans voor een situatie geplaatst die zodanig onvoorziene omstandigheid opleverde dat Court-Yard naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde nakoming van de toezegging niet langer mocht verwachten. Ook een vergoeding van de schade kan volgens het Eilandgebied niet worden toegewezen, omdat bij Court-Yard geen sprake kan zijn geweest van een gerechtvaardigd vertrouwen, zodat dat ook niet kan zijn beschaamd. Court-Yard heeft ook geen concrete schade gesteld.

4.3.

Het GEA heeft – na een gehouden comparitie – bij vonnis van 20 februari 2001 de vordering aan Court-Yard ontzegd met haar veroordeling in de proces-kosten, daarbij samengevat overwegende dat het bestuurscollege maanden na een afwijzend ambtelijk advies en twee dagen voor de bestuurswisseling een belangrijk perceel van de “market place” zonder meer in erfpacht aan Court-Yard heeft uitgegeven, zonder bepaling van de duur van het erfpachtsrecht en de hoogte van de canon en zonder de door Court-Yard voorgestelde ontwikke-lingsovereenkomst te sluiten. Nu het Eilandgebied daardoor op ongeoorloofde wijze wordt belemmerd in zijn publieke taak, is het besluit strijdig met de openbare orde en derhalve nietig. Daarbij is het GEA van oordeel dat ook geen sprake is van een gerechtvaardigd vertrouwen bij Court-Yard dat het besluit zou worden uitgevoerd.

4.4.

In haar grieven komt Court-Yard op tegen dit oordeel van het GEA. De eerste grief keert zich tegen de vaststelling van de feiten, terwijl Court-Yard in de vier volgende grieven de inhoudelijke beoordeling van de vordering aanvecht. De grieven zullen aan de orde komen na vaststelling van de feiten.

4.5.

Het hof gaat uit van de volgende vaststaande feiten:

a. Court-Yard is op 1 juli 1998 opgericht met het oog op de door haar te realiseren plannen met betrekking tot de planmatige ontwikkeling van een gedeelte van de binnenstad van Philipsburg en heeft vanaf 1998 met het Eilandgebied besprekingen gevoerd om in het kader daarvan aan haar de benodigde percelen grond in erfpacht uit te geven, gelegen tussen het plaatselijke Court House en het Clem Labega Square, inclusief het huidige “Market Place”, en omschreven in de meetbriefnummers 76/1964, (rest) 19/1956 en 215/1998.

Het Eilandgebied had tevoren voor de ontwikkeling van het betreffende gebied een aantal plannen goedgekeurd, te weten het Stedelijk Perspectief Great Bay Gebied d.d. 13 februari 1996, de Court House Promenade d.d. 13 januari 1977 en het Landscape Beautification Master Plan van november 1997, met een concept “Development Agreement”.

Bij brief van 5 oktober 1998 heeft Court-Yard een formeel verzoek ingediend bij het Eilandgebied tot uitgifte in erfpacht van de voor de uitvoering van haar plannen benodigde percelen grond.

Op 21 januari 1999 heeft het (toenmalige) Bestuurscollege (BC) een ambtelijk advies ingewonnen bij de afdelingen VROM en Juridische Zaken over de voorstellen van Court-Yard in het kader van de te sluiten ontwikkelingsovereenkomst.

Op 5 februari 1999 hebben voormelde diensten geadviseerd om de ontwikkelings-overeenkomst niet aan te gaan met Court-Yard, omdat de plannen van Court-Yard niet in overeenstemming werden geacht met de uitgangspunten, die aan voornoemde plannen van het Eilandgebied ten grondslag lagen, waarbij tevens werd aangestipt dat het Land het perceel van meetbrief rest 19/1956 nog steeds niet had overgedragen aan het Eilandgebied, zodat uitgifte daarvan in erfpacht reeds om die reden voorshands onmogelijk was.

Op 21 mei 1999 zijn op Sint Maarten Eilandraadsverkiezingen gehouden, waarbij een partij met een andere politieke signatuur de meerderheid in de Eilandraad heeft verworven. De nieuw verkozen Eilandraad en het nieuwe BC zijn op 2 juli 1999 in een andere politieke samenstelling aangetreden.

Op 30 juni 1999 heeft het “demissionaire” BC van het Eilandgebied besloten aan Court-Yard een stuk grond, beschreven in meetbrief nr. 215/1998, in erfpacht uit te geven voor de ontwikkeling van een open restaurant en een café. Blijkens het onderliggende BC-besluit heeft gezaghebber D. Richardson het besluit onder protest getekend, omdat een dergelijk project door het nieuw aantredende BC beoordeeld en herzien zou moeten worden.

Het BC heeft voormeld besluit bij brief van 30 juni 1999 medegedeeld aan Court-Yard en daarbij aangegeven dat de departementen van VROM en van Domeinbeheer binnen dertig dagen de voor overdracht benodigde bescheiden zouden voorbereiden, waarna bedoeld stuk grond aan Court-Yard in erfpacht zou worden overgedragen. Voorts deelde het BC mede, dat het BC bereid is om met Court-Yard verder te spreken over haar plannen voor een ontwikkeling van de “Market Place”.

i. Bij besluit van 20 juli 1999 heeft het Eilandgebied opdracht gegeven aan de afdeling Juridische Zaken om na te gaan in hoeverre het mogelijk is om het besluit van het voormalige bestuurscollege d.d. 30 juni 1999 inzake voormelde erfpachtverlening terug te draaien. Het advies van deze afdeling luidt dat het besluit kan worden ingetrokken, maar dat het BC wel rekening moet houden met een actie van Court-Yard uit onrechtmatige daad op grond van enerzijds wanprestatie en anderzijds schending van gerechtvaardigd opgewekt vertrouwen.

Bij brief van 6 september 1999 heeft Court-Yard onder verwijzing naar het besluit van 30 juni 1999 aan het Eilandgebied gevraagd om de overeenkomst na te komen en het stuk grond zo spoedig mogelijk aan haar over te dragen, zodat zij haar bouwplannen zou kunnen gaan uitvoeren voor het naderende toeristenseizoen.

Bij besluit van 21 september 1999 heeft het Eilandgebied voormeld besluit van 30 juni 1999 ingetrokken, in die zin dat er geen uitvoering wordt gegeven aan het daarin vermelde voornemen om het recht van erfpacht van perceel 215/1998 aan Court-Yard te verlenen.

Bij brief van 24 september 1999 heeft het Eilandgebied aan Court-Yard bericht, dat in tegenstelling tot de brief van 30 juni 1999 het perceel nr. 215/1998 niet meer in erfpacht zal worden uitgegeven aan Court-Yard, aangezien het Eilandgebied kort tevoren plannen had goedgekeurd voor de verfraaiing van Philipsburg in een gebied waarin ook het aan Court-Yard toegezegde stuk grond ligt en dat ook geen erfpacht op percelen in dit gebied zal worden verleend teneinde de plannen van het Eilandgebied niet in gevaar te brengen.

Tot zover de feiten, waarvan het hof zal uitgaan.

4.6.

De eerste grief, die is gericht tegen de vaststelling van de feiten door de eerste rechter, kan op zichzelf niet tot vernietiging van het aangevallen vonnis leiden. Het hof heeft bovendien hiervoor onder 4.5 de voor het onderhavige geschil relevante feiten (opnieuw) vastgesteld.

4.7.

De tweede tot en met de vijfde grief beogen een inhoudelijke beoordeling van het geschil.

4.8.

Dat vlak vóór een bestuurswisseling inhoudelijk twijfelachtige of onvol-doende voorbereide besluiten worden genomen of toezeggingen gedaan, met als kenbaar motief het volgende bestuur, waarvan men aanneemt dat dit anders zou beslissen, voor een
fait accomplite stellen, met de consequenties van dien voor de schaarse openbare goederen en middelen, is een misstand die zich met enige regelmaat voordoet hier te lande (verg. recentelijk KB van 30 juni 2000, Stb. 296, P.B. 2000, no. 89). Gesproken wordt wel van een “afscheidsbeleid”. Dit brengt, mede gelet op de kleinschaligheid van een gemeenschap als die van Sint Maarten, mee dat in voorkomende gevallen, in het algemeen belang, een inhoudelijke rechterlijke controle op onder meer zuiverheid van oogmerk een extra accent dient te krijgen.

4.9.

Het GEA heeft in de onderhavige zaak het besluit in strijd geacht met de openbare orde. Het Hof sluit zich hierbij aan. Het onderhavige “afscheidsbeleid” is in dit geval een inbreuk op zo fundamentele beginselen van de rechtsorde en deugdelijk bestuur, dat nietigheid op haar plaats is. Het volgend bestuur zou onaanvaardbaar belemmerd worden in het in vrijheid uitoefenen van zijn publieke taak terzake.

4.10.

Ook naar het ongeschreven recht van de Nederlandse Antillen past het een nog zittend bestuur, nadat de kiezer heeft gesproken en een nieuw bestuur van andere signatuur op het punt staat aan te treden, een zekere mate van terughoudendheid ten aanzien van te nemen besluiten. Van het afwikkelen van een lopende zaak, in de zin van een niet-controversiële bestuurlijke routinekwestie, was in geen geval sprake. Evenmin van een urgente aangelegenheid die niet kon wachten op afhandeling.

4.11.

Het is eveneens een feit van algemene bekendheid ter plaatse dat de locatie waarom het hier gaat, in het hart van Philipsburg, van uitzonderlijk grote betekenis is voor Sint Maarten, mede gelet op het voor de economie cruciale toerisme. Dit vraagt om een verhoogd zorgvuldige voorbereiding van een infrastructurele ontwikkeling. Uit het advies van VROM/JZ van 5 februari 1999 en de bestaande plannen waarnaar daarin wordt verwezen, blijkt dat men zich dat ook bewust was.

4.12.

Het advies van VROM/JZ luidde negatief op gronden die het Hof inhou-delijk sterk voorkomen.

4.13.

Volgens Court-Yard heeft zij vervolgens vele besprekingen gevoerd met de gedeputeerde Marlin, maar kennelijk is daarvan geen schriftelijk verslag ge-maakt, hetgeen bij een project van dergelijke importantie op zijn minst geschikt is om argwaan te wekken.

4.14.

Over de uitgifte van het perceel achter het Court House (perceel 215/1998) zou vrijwel meteen overeenstemming zijn bereikt. Court-Yard gaat daarbij ervan uit dat het advies van VROM/JZ inhield dat geen bezwaar bestond tegen ontwikkeling van dat perceel overeenkomstig de plannen van Court-Yard. Dit uitgangspunt is onjuist. Het advies doelde in dat verband op de bestaande plannen van het Eilandgebied en ging uit van een andere uitgifte dan in erfpacht. Dat die plannen inhoudelijk overeenkwamen met die van Court-Yard is door het Eilandgebied deugdelijk weerlegd (onder meer in dupliek onder 7) en in hoger beroep door Court-Yard onvoldoende nader onderbouwd. Court-Yard heeft vervolgens gesteld (pleitnotities in hoger beroep, onder 10) dat de besprekingen na 5 februari 1999 zich toespitsten op “het grote stuk land”, dus niet op perceel 215/1998. Hieruit volgt dat de onderliggende stellingen van Court-Yard’s bewijsaanbod onvoldoende onderbouwd zijn. Daar komt bij dat de strijd met de openbare orde, alle hiervoor en hierna aangeduide factoren bijeen-genomen, niet wordt weggenomen door de gesprekken met gedeputeerde Marlin. Het bewijsaanbod wordt daarom gepasseerd.

4.15.

Wat betreft perceel 215/1998, was aansluiting bij het door Court-Yard bij haar aanvraag overgelegde “Development Plan” niet mogelijk, aangezien dit betrekking had op het hele gebied omschreven in de drie meetbrieven. Zelfs dat plan vroeg echter nog om nadere uitwerkingen. In het advies van VROM/JZ werd ook daarop gewezen en voorts werd daarin een uitgifte anders dan in erfpacht voorgestaan. Ten aanzien van de op 30 juni 1999 toegezegde uitgifte in erfpacht, die slechts op het perceel 215/1998 betrekking had, ontbreekt een uitwerking (duur, hoogte canon, bijzondere erfpachtvoorwaarden) geheel. Dit is als onaanvaardbaar te kwalificeren, gelet op de bijzondere aard van de locatie (een voor toerisme vitaal stadsgedeelte), ook al neemt men het bestaan en de inhoud van de
Eilandsverordening op de uitgifte van gronden toebehorende aan het Eilandgebied de Bovenwindse Eilandenmede in aanmerking.

4.16.

Voorts verstoort het lichten van dit perceel uit het gehele beschikbare gebied achter het Court House de - door de gewenste (toeristisch) aantrekkelijke infrastructuur geboden - samenhang. De “Market Place” kon niet worden uitge-geven met name omdat het perceel met meetbrief rest 19/1956 nog aan het Land behoorde. Het Hof acht aannemelijk dat, in plaats van de overdracht door het Land af te wachten, op de valreep, met verwaarlozing van infrastructurele factoren, aan Court-Yard is uitgegeven wat kon worden uitgegeven. Het Hof acht aannemelijk dat daarbij zuiverheid van oogmerk heeft ontbroken.

4.17.

In dit verband acht het Hof het mede van betekenis dat de gezaghebber, die uit hoofde van zijn functie nauw betrokken was bij de besluitvorming, onder protest getekend heeft.

4.18.

Zo over strijd met de openbare orde anders zou moeten worden geoor-deeld, is in elk geval een intrekking van het besluit door het opvolgend bestuur gerechtvaardigd. Voor nakoming van het eerste besluit is daarom geen ruimte. Voorts kon Court-Yard naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid geen ongewijzigde instandhouding van dat besluit verwachten. Hierbij ging het hier niet primair om onvoorziene omstandigheden, maar om het tenietdoen van wat niet had behoren te zijn geschied. Van een onrechtmatige daad zijdens het Eilandgebied is in de gegeven omstandigheden evenmin sprake als van wanprestatie.

4.19.

Court-Yard heeft geen recht heeft op schadevergoeding, noch indien geoordeeld moet worden dat sprake is van strijd met de openbare orde, noch indien de intrekking gerechtvaardigd moet worden geacht. Het kan Court-Yard niet zijn ontgaan dat van “afscheidsbeleid” sprake was in de vorm van een – al dan niet onder druk van een lid van het college – zonder goede grond bevoor-deeld worden. Het Hof acht het uitgesloten dat Court-Yard zich niet van de hierboven gerelateerde omstandigheden bewust is geweest.

4.20.

Het nieuwe Bestuurscollege heeft voorts niet stilgezeten. Vrijwel onmid-dellijk was het aan Court-Yard duidelijk dat er een substantiële kans was dat het besluit tot uitgifte zou worden teruggedraaid en dit is ook kort na een ingewonnen juridisch advies geschied.

4.21.

Dat Court-Yard vóór 30 juni 1999 (de datum van het ingetrokken besluit tot uitgifte) kosten heeft gemaakt behoort tot haar normale ondernemersrisico. Niet aannemelijk is dat zij na 30 juni 1999 kosten heeft gemaakt en zo ja, dan was dat onvoorzichtig, aangezien zij toen ermee rekening moest houden dat het besluit zou worden ingetrokken.

4.22.

Voorzover, in aansluiting op stellingen van Court-Yard, moet worden aangenomen dat sprake was van een overeenkomst, lijdt deze aan hetzelfde voor Court-Yard kenbare gebrek als het besluit. Overigens sloot het besluit niet aan bij het aanbod van Court-Yard, dat op een groter stuk betrekking had. En zo het besluit als aanbod moet worden gezien kan het Eilandgebied, om de redenen als hierboven uiteengezet, daaraan door Court-Yard niet worden gehouden.

4.23.

Uit het hierboven overwogene volgt dat enige grond ontbreekt voor zowel de primaire als de subsidiaire vordering van Court-Yard. De grieven falen en het vonnis waarvan beroep zal worden bevestigd. Court-Yard zal als de in hoger beroep in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten.

5.De beslissing

Het hof:

Bevestigt het vonnis waarvan beroep;

Veroordeelt Court-Yard in de aan de zijde van het Eilandgebied in hoger beroep gevallen kosten, tot op heden begroot op Naf. 3.400,-- aan salaris gemachtigde en Naf. 177,50 aan verschotten.

Dit vonnis is gewezen door mrs. De Boer, Tillema en Hoppers, leden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba, en uitgesproken ter openbare terechtzitting op Sint Maarten van 1 maart 2002 in tegenwoordigheid van de griffier.