Uitspraak
CUR2023H00234
Datum uitspraak: 29 mei 2024
gemeenschappelijk hof van jusTitie
van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Justitie (hierna: de minister),
appellant,
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao (hierna: het Gerecht) van 28 juni 2023 in zaak nr. CUR202203389, in het geding tussen:
[verweerder], wonend in Nederland,
en
de minister
Procesverloop
Bij beschikking van 25 mei 2022 heeft de minister het verzoek van [verweerder] om openbaarmaking van documenten op grond van de Landsverordening openbaarheid van bestuur (hierna: Lob), afgewezen (hierna: bestreden beschikking).
Bij uitspraak van 28 juni 2023 heeft het Gerecht het door [verweerder] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beschikking vernietigd en de minister opgedragen binnen twee maanden opnieuw te beschikken.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[verweerder] heeft een verweerschrift ingediend.
De minister heeft nadere stukken ingediend.
Het Hof heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 april 2024. De minister werd vertegenwoordigd door mr. M.F. Murray en mr. K. Saleh-Rog beiden advocaat, en vergezeld door mevrouw Hanst, werkzaam bij het ministerie van Justitie. [verweerder] heeft via een videoverbinding met Nederland deelgenomen aan de zitting.
Overwegingen
Inleiding
De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
[verweerder] is journalist en wenst openbaarmaking van documenten die het Justitieel Vierpartijenoverleg (hierna: JVO) betreffen. Het JVO is een overleg tussen ministers van Justitie van de vier landen van het Koninkrijk. Het doel van het JVO is bijdragen aan een effectieve gezamenlijke aanpak van justitiële aangelegenheden binnen het Koninkrijk, waaronder de grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit.
2.1.
Op 4 mei 2022 heeft [verweerder] de minister op grond van de Lob verzocht om openbaarmaking van vergaderstukken, gespreksverslagen, afsprakenlijsten en rapporten van het JVO over de jaren 2018 tot en met 2021, zo nodig in anonieme vorm indien daarin tot personen herleidbare beleidsopvattingen staan. De minister heeft het verzoek afgewezen op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef onder b, en artikel 12 van de Lob. Openbaarmaking van de verzochte documenten kan de veiligheid van het Land Curaçao schaden en de documenten bevatten informatie die voor intern beraad zijn opgesteld.
Aangevallen uitspraak
3. Het Gerecht heeft in de aangevallen uitspraak onder meer overwogen dat de minister in de bestreden beschikking niet heeft toegelicht waarom openbaarmaking van de verzochte documenten de veiligheid van het Land Curaçao zou kunnen schaden. Ook is niet onderbouwd waarom de tot personen herleidbare beleidsopvattingen niet op anonieme wijze verstrekt zouden kunnen worden. De bestreden beschikking kan daarom niet in stand blijven. De in beroep gegeven nadere motivering van de minister is niet voldoende om de rechtsgevolgen van de vernietigde beschikking in stand te laten. De minister moet per document aangeven waarom dat niet openbaar kan worden gemaakt en dat heeft hij niet gedaan. De stukken zijn niet in het geding gebracht zodat het Gerecht het standpunt van de minister ook niet kan toetsen. Ook de in beroep naar voren gebrachte nieuwe uitzonderingsgronden kunnen de vernietigde beschikking niet dragen. Op grond van de Lob kan een ieder verzoeken om documenten. Uit die bepaling volgt niet dat 'een ieder' beperkt is tot inwoners van Curaçao. Verder is niet aannemelijk dat de minister niet beschikt over de verzochte documenten omdat uit artikel 6 van het Reglement van Orde van het JVO (hierna: RvO) volgt dat de secretaris van het JVO alle vergaderstukken doorstuurt aan de lokale JVOcoördinator. Of de stukken op grond van de artikelen 8 en 17 van het RvO niet openbaar mogen worden gemaakt, kan het Gerecht niet toetsen omdat het geen kennis heeft kunnen nemen van die stukken. Ook deze uitzonderingsgrond is niet voldoende onderbouwd. De minister moet opnieuw op het Lobverzoek beschikken. Uit de beschikking moet blijken op welke gronden het verzoek (gedeeltelijk) wordt afgewezen en waarom die gronden zich in dit geval voordoen.
Hoger beroep
4. De minister betoogt primair dat het Gerecht [verweerder] niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat hij als Nederlands burger geen beroep kan doen op de Lob. Met een ieder in de Lob wordt bedoeld de Curaçaose maatschappij en daar valt [verweerder] niet onder. Om die reden maakt [verweerder] met zijn Lob-verzoek misbruik van recht. Bovendien is hij ook journalist.
Indien dat betoog niet slaagt, voert de minister aan dat de rechtsgevolgen van de vernietigde beschikking in stand hadden moeten worden gelaten. Ten eerste is het Lob-verzoek niet voldoende gespecificeerd. Verder is de uitzonderingsgrond schending veiligheid van het Land van toepassing omdat met het openbaar maken van de verzochte documenten de vier landen van het Koninkrijk in gevaar komen. Als de beraadslagingen en afwegingen over de aanpak van bestrijding van criminaliteit openbaar worden gemaakt, zal de aanpak niet meer effectief zijn. Het is niet mogelijk de documenten in geanonimiseerde vorm te verstrekken omdat het omvangrijke dossiers zijn en alsnog kan worden achterhaald over welke georganiseerde criminaliteit de documenten gaan. Een ander gevaar is dat er onjuiste conclusies worden getrokken uit gelakte documenten omdat door het weglakken de vereiste context ontbreekt. Verder is de uitzonderingsgrond intern beraad van toepassing omdat in de onderlinge ambtelijke en bestuurlijke verhoudingen openhartig van gedachten moeten kunnen worden gewisseld. Deze gedachten mogen niet openbaar worden gemaakt op grond van artikel 8, eerste lid, van het RvO. Ten slotte voert de minister aan dat van het JVO geen gespreksverslagen of afsprakenlijsten opgemaakt worden. Besluitlijsten worden voorts op grond van artikel 17 van het RvO niet openbaar gemaakt.
Indien dat betoog niet slaagt, voert de minister aan dat de rechtsgevolgen van de vernietigde beschikking in stand hadden moeten worden gelaten. Ten eerste is het Lob-verzoek niet voldoende gespecificeerd. Verder is de uitzonderingsgrond schending veiligheid van het Land van toepassing omdat met het openbaar maken van de verzochte documenten de vier landen van het Koninkrijk in gevaar komen. Als de beraadslagingen en afwegingen over de aanpak van bestrijding van criminaliteit openbaar worden gemaakt, zal de aanpak niet meer effectief zijn. Het is niet mogelijk de documenten in geanonimiseerde vorm te verstrekken omdat het omvangrijke dossiers zijn en alsnog kan worden achterhaald over welke georganiseerde criminaliteit de documenten gaan. Een ander gevaar is dat er onjuiste conclusies worden getrokken uit gelakte documenten omdat door het weglakken de vereiste context ontbreekt. Verder is de uitzonderingsgrond intern beraad van toepassing omdat in de onderlinge ambtelijke en bestuurlijke verhoudingen openhartig van gedachten moeten kunnen worden gewisseld. Deze gedachten mogen niet openbaar worden gemaakt op grond van artikel 8, eerste lid, van het RvO. Ten slotte voert de minister aan dat van het JVO geen gespreksverslagen of afsprakenlijsten opgemaakt worden. Besluitlijsten worden voorts op grond van artikel 17 van het RvO niet openbaar gemaakt.
4.1.
Het Hof volgt de minister niet in zijn betoog dat [verweerder] geen Lob-verzoek kan indienen omdat hij Nederlands burger is. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Lob kan een ieder verzoeken om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, en dus ook [verweerder]. Dat uit de memorie van toelichting bij de Nederlandse Wet Open Overheid, waar de Lob volgens de minister op gebaseerd is, zou volgen dat de bedoeling van de Nederlandse wetgever is dat uitsluitend burgers van de Nederlandse maatschappij om informatie kunnen verzoeken, biedt - daargelaten de juistheid van deze stelling - geen grond voor een ander oordeel. Dat geldt ook voor de stelling dat in de memorie van toelichting bij de Lob is opgenomen dat onder openheid wordt verstaan de positieve gezindheid van het bestuur tot het verstrekken van informatie aan de Curaçaose maatschappij. Indien de bedoeling van de Curaçaose wetgever is geweest dat uitsluitend Curaçaose burgers een Lobverzoek kunnen doen, had dat in artikel 3, eerste lid, van de Lob tot uitdrukking moeten worden gebracht. Nu dat niet is gebeurd, kan een ieder, en dus ook [verweerder], een Lob-verzoek indienen. Het Hof wijst er overigens op dat dit standpunt van de minister hem aanleiding had moeten geven het Lob-verzoek niet in behandeling te nemen of het verzoek zonder inhoudelijke beoordeling had moeten afwijzen.
In het voorgaande ligt besloten dat [verweerder] met het indienen van zijn Lob-verzoek geen misbruik maakt van recht. Ook anderszins is daarvan niet gebleken. Voor het aannemen van misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist. Het feit dat [verweerder] journalist is, maakt niet dat hij met zijn Lob-verzoek misbruik maakt van recht. Het Gerecht heeft het beroep van [verweerder] terecht ontvankelijk geacht. Ook dit betoog slaagt niet.
In het voorgaande ligt besloten dat [verweerder] met het indienen van zijn Lob-verzoek geen misbruik maakt van recht. Ook anderszins is daarvan niet gebleken. Voor het aannemen van misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist. Het feit dat [verweerder] journalist is, maakt niet dat hij met zijn Lob-verzoek misbruik maakt van recht. Het Gerecht heeft het beroep van [verweerder] terecht ontvankelijk geacht. Ook dit betoog slaagt niet.
4.2.
Het Hof stelt vervolgens vast dat de minister in hoger beroep geen gronden heeft aangevoerd tegen het oordeel van het Gerecht dat de bestreden beschikking onvoldoende is gemotiveerd en om die reden moet worden vernietigd. De minister bestrijdt alleen het oordeel van het Gerecht dat de rechtsgevolgen niet in stand kunnen worden gelaten en heeft daarvoor een aanvullende motivering gegeven. Het Hof ziet daarin geen grond voor het oordeel dat het Gerecht de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden beschikking in stand had moeten laten.
4.3.
Voor de wijze waarop een bestuursorgaan met een Lob-verzoek moet omgaan, verwijst het Hof naar 3.2 van zijn uitspraak van vandaag inzake AUA2023H00178.
4.4.
Wat de specificatie van het Lob-verzoek betreft, heeft [verweerder] overeenkomstig artikel 3, tweede lid, van de Lob in zijn verzoek vermeld over welke bestuurlijke aangelegenheid hij informatie wil ontvangen. Daarbij heeft hij ook specifieke documenten en jaartallen genoemd. De door de minister naar voren gebrachte omstandigheid dat het Lobverzoek betrekking heeft op een groot aantal documenten levert geen uitzonderingsgrond op als bedoeld in de artikelen 11 en 12 van de Lob. Indien het verzoek van [verweerder] onvoldoende concreet is, ligt het op de weg van de minister om een specificatie te vragen.
Over de uitzonderingsgrond veiligheid van het Land overweegt het Hof dat dit een absolute uitzonderingsgrond betreft. Het inroepen van daarvan vereist een deugdelijke op het Lob-verzoek toegesneden motivering. Aan deze motiveringsplicht heeft de minister niet voldaan, alleen al omdat niet inzichtelijk is gemaakt welke documenten onder de reikwijdte van het Lob-verzoek vallen en waarom openbaarmaking van die documenten, al dan niet geanonimiseerd, de veiligheid van het Land zou kunnen schaden. Dat openbaarmaking van
alledocumenten uit het JVO de veiligheid van het Land en het Koninkrijk zou kunnen schaden , is niet aannemelijk omdat [verweerder] een soortgelijk verzoek heeft ingediend bij de minister van Justitie en Veiligheid in Nederland en dat verzoek deels is ingewilligd. Dit geldt ook voor het beroep op de omstandigheid dat het gaat om documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad. Niet deugdelijk onderbouwd is dat de documenten die vallen onder de reikwijdte van het Lob-verzoek zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, dat deze documenten tot personen herleidbare beleidsopvattingen bevatten en dat het niet mogelijk is deze informatie te verstrekken in een vorm die niet tot personen herleidbaar is. Dat het RvO zich volgens de minister verzet tegen openbaarmaking, is niet van belang. De minister dient immers op basis van de gegeven uitzonderingsgronden en beperkingen in de Lob te beoordelen of openbaarmaking van documenten achterwege moet blijven. Het RvO kan de Lob, een wet in formele zin, niet doorbreken. Om diezelfde reden kan de minister het openbaar maken van besluitenlijsten niet op grond van artikel 17 van het RvO weigeren. Het betoog slaagt niet.
Over de uitzonderingsgrond veiligheid van het Land overweegt het Hof dat dit een absolute uitzonderingsgrond betreft. Het inroepen van daarvan vereist een deugdelijke op het Lob-verzoek toegesneden motivering. Aan deze motiveringsplicht heeft de minister niet voldaan, alleen al omdat niet inzichtelijk is gemaakt welke documenten onder de reikwijdte van het Lob-verzoek vallen en waarom openbaarmaking van die documenten, al dan niet geanonimiseerd, de veiligheid van het Land zou kunnen schaden. Dat openbaarmaking van
alledocumenten uit het JVO de veiligheid van het Land en het Koninkrijk zou kunnen schaden , is niet aannemelijk omdat [verweerder] een soortgelijk verzoek heeft ingediend bij de minister van Justitie en Veiligheid in Nederland en dat verzoek deels is ingewilligd. Dit geldt ook voor het beroep op de omstandigheid dat het gaat om documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad. Niet deugdelijk onderbouwd is dat de documenten die vallen onder de reikwijdte van het Lob-verzoek zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, dat deze documenten tot personen herleidbare beleidsopvattingen bevatten en dat het niet mogelijk is deze informatie te verstrekken in een vorm die niet tot personen herleidbaar is. Dat het RvO zich volgens de minister verzet tegen openbaarmaking, is niet van belang. De minister dient immers op basis van de gegeven uitzonderingsgronden en beperkingen in de Lob te beoordelen of openbaarmaking van documenten achterwege moet blijven. Het RvO kan de Lob, een wet in formele zin, niet doorbreken. Om diezelfde reden kan de minister het openbaar maken van besluitenlijsten niet op grond van artikel 17 van het RvO weigeren. Het betoog slaagt niet.
Slotsom
5. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het hoger beroep ongegrond is zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Op de zitting van het Hof is gesproken over de omvang van het Lobverzoek van [verweerder] en het grote beslag dat een verzoek als dat van [verweerder] legt op de schaarse capaciteit van, in dit geval, het JVO en zijn ambtelijke ondersteuning. Ten overvloede overweegt het Hof daar het volgende over. Het ligt op de weg van de minister om [verweerder], bijvoorbeeld aan de hand van een besluitenlijst per JVO, in de gelegenheid te stellen om te specificeren over welke onderwerpen hij informatie wil hebben, zoals [verweerder] ook bij zijn verzoek in Nederland heeft gedaan. Aan dat verzoek zal [verweerder] ook moeten voldoen. Op basis van die specificatie moet de minister opnieuw op het Lob-verzoek beschikken, met inachtneming van wat verder in deze uitspraak en in de aangevallen uitspraak is overwogen.
6. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier.
w.g. Bel
voorzitter
w.g. Van der Heide
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2024.
BIJLAGE
Landsverordening openbaarheid van bestuur
[…]
Artikel 3
1. Een ieder kan verzoeken om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of tot de onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame directies, departementen, diensten, bureaus, secretariaten en instellingen.
2. De verzoeker vermeldt de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen. 3. Bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, kan een informatiepunt binnen het bestuursorgaan worden aangewezen waar het verzoek moet worden ingediend.
4. Een verzoek wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 11 en 12.
1. Een ieder kan verzoeken om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of tot de onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame directies, departementen, diensten, bureaus, secretariaten en instellingen.
2. De verzoeker vermeldt de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen. 3. Bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, kan een informatiepunt binnen het bestuursorgaan worden aangewezen waar het verzoek moet worden ingediend.
4. Een verzoek wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 11 en 12.
[…]
Artikel 11
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze landsverordening blijft achterwege voor zover dit:
a. de eenheid van de regering, bedoeld in artikel 31 van de Staatsregeling van Curaçao, zou kunnen schaden;
b. de veiligheid van het Land zou kunnen schaden;
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld."
Artikel 12
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over tot personen herleidbare beleidsopvattingen. Onder intern beraad wordt verstaan het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan dan wel een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor die bestuurlijke aangelegenheid. Onder tot personen herleidbare beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze landsverordening blijft achterwege voor zover dit:
a. de eenheid van de regering, bedoeld in artikel 31 van de Staatsregeling van Curaçao, zou kunnen schaden;
b. de veiligheid van het Land zou kunnen schaden;
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld."
Artikel 12
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over tot personen herleidbare beleidsopvattingen. Onder intern beraad wordt verstaan het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan dan wel een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor die bestuurlijke aangelegenheid. Onder tot personen herleidbare beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
2. Op adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie is het in het eerste lid gestelde van overeenkomstige toepassing. Onder ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie wordt verstaan een commissie met als taak het adviseren van een of meer bestuursorganen, die geheel of gedeeltelijk is samengesteld uit ambtenaren tot wier functie behoort het adviseren van het bestuursorgaan waaronder zij ressorteren over de onderwerpen die aan die commissie zijn voorgelegd.