Uitspraak
Burgerlijke zaken over 2023
Registratienummers: CUR202100835 – CUR2021H00352
Uitspraak: 14 februari 2023
GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE
van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en
van Bonaire, Sint Eustatius en Saba
V O N N I S
in de zaak van:
de openbare rechtspersoon
het LAND CURAÇAO,
zetelend in Curaçao,
appellant,
in eerste aanleg gedaagde,
hierna: het Land Curaçao of het Land,
gemachtigden: mrs. L.M. Virginia en N.E. Soon,
tegen
de stichting
STICHTING ANTILLIAANS ADVENT ZIEKENHUIS,
gevestigd in Curaçao,
geïntimeerde,
in eerste aanleg gedaagde,
hierna: het Advent Ziekenhuis of Advent,
gemachtigden: mrs. A.C. van Hoof en L.S. Davelaar.
1.Samenvatting
De tarieven die het Advent Ziekenhuis voor zorg aan SVB-patiënten in rekening mag brengen zijn sinds 2001 niet aangepast aan de stijging van de kosten, met als gevolg ernstige financiële problemen voor het ziekenhuis. Op vordering van Advent heeft het Gerecht geoordeeld dat het Land onrechtmatig handelt door die tarieven ongewijzigd te handhaven, met name omdat diezelfde tarieven voor Sehos/CMC in het verleden wel zijn verhoogd. Het Gerecht heeft daarnaast NAf 4 miljoen toegewezen als schade als gevolg van dat onrechtmatig handelen.
Het Hof komt tot een andere beslissing dan het Gerecht en wijst de vordering van het Advent Ziekenhuis af. De vergelijking met Sehos/CMC gaat niet op, gelet op de verschillen in aard en omvang van beide ziekenhuizen. Verder geldt dat de inrichting van de gezondheidszorg in Curaçao en de keuzes die daaraan ten grondslag liggen bij het Landsbestuur thuishoren en in politieke besluitvorming tot stand moeten komen. De rechter kan zich in beginsel daarin niet mengen. Een uitzondering zou kunnen gelden als de gezondheidszorg in Curaçao door het ongewijzigd handhaven van de zorgtarieven voor het Advent Ziekenhuis op een onaanvaardbaar laag niveau zou komen. Dat is niet gebleken.
2.Het verloop van de procedure in hoger beroep
2.1
Bij op 29 november 2021 ingekomen akte van appel is het Land in hoger beroep gekomen van het tussen Advent enerzijds en het Land en de Sociale Verzekeringsbank van Curaçao (hierna: SVB) anderzijds gewezen vonnis van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao (hierna: het Gerecht) uitgesproken op 18 oktober 2021.
2.2
Bij op 10 januari 2022 ingekomen memorie van grieven, met producties, heeft het Land twaalf grieven tegen het vonnis aangevoerd en toegelicht. Zijn conclusie strekt ertoe dat het Hof het vonnis zal vernietigen en de vorderingen van Advent alsnog zal afwijzen, met veroordeling van Advent (uitvoerbaar bij voorraad) in de proceskosten in beide instanties.
2.3
Bij op 18 maart 2022 ingekomen memorie van antwoord, met producties, heeft Advent de grieven bestreden. Haar conclusie strekt ertoe dat het Hof het bestreden vonnis zal bevestigen, met veroordeling van het Land (uitvoerbaar bij voorraad) in de proceskosten in hoger beroep, met rente.
2.4
Op de daarvoor nader bepaalde dag hebben beide partijen pleitnotities ingediend.
2.5
Vonnis is gevraagd en nader bepaald op vandaag.
3.De feiten
Het Hof gaat uit van de volgende feiten.
3.1
In Curaçao zijn twee private ziekenhuizen (ziekenhuisvoorzieningen als bedoeld in artikel 1 onderdeel I van de Landsverordening zorginstellingen) in bedrijf: Advent en het Curaçao Medical Center (hierna: CMC). CMC is in november 2019 in gebruik genomen als opvolger van het Sint-Elisabeth Hospitaal (Sehos).
3.2
Met ingang van 1 februari 2013 is de Landsverordening Basisverzekering Ziektekosten (PB 2013, no. 3, hierna: Lbz) in werking getreden. De Lbz geeft verzekerden aanspraak op zorg, waarvan de kosten worden vergoed uit het Fonds Basisverzekering Ziektekosten. SVB is (als uitvoerder van de Lbz) belast met het beheer van dit fonds.
3.3
Meer dan 80% van de Curaçaose bevolking valt onder de basisverzekering ziektekosten, bedoeld in de Lbz. De tarieven die de zorginstellingen voor de zorg aan deze verzekerden (de SVB-patiënten) in rekening mogen brengen, worden door het Land vastgesteld.
3.4
Bij Landsbesluit Medisch Tarief Sociale Verzekeringen 2001 (PB 2001, no. 100, hierna: het Landsbesluit) heeft het Land tarieven vastgesteld voor de door zorginstellingen te verlenen zorg (zorgtarieven). Dit besluit is vastgesteld ter uitvoering van (onder meer) de Landsverordening Ziekteverzekering van 6 januari 1966 (PB 1966, no. 15). Ter uitvoering van de in 2013 in werking getreden Lbz zijn nog geen tarieven vastgesteld.
3.5
Sinds begin 2010 dringt Advent bij het Land aan op verhoging van de in 2001 vastgestelde zorgtarieven. Tot op heden heeft dit niet geleid tot verhoging van de in 2001 voor Advent vastgestelde zorgtarieven. In 2009 zijn de zorgtarieven voor Sehos wel verhoogd.
4.De procedure bij het Gerecht
4.1
Advent heeft de volgende vorderingen ingesteld:
voor recht te verklaren dat het Land (dan wel SVB) onrechtmatig handelt jegens Advent door de voor Advent geldende tarieven voor de zorgverlening aan SVB-patiënten ongewijzigd te handhaven dan wel niet te verhogen;
voor recht te verklaren dat het Land (dan wel SVB) onrechtmatig handelt jegens Advent door aan het CMC in vergelijking met Advent hogere tarieven toe te kennen voor gelijksoortige zorg;
het Land op te dragen om gelijke tarieven voor gelijke verrichtingen vast te stellen voor het CMC en Advent vanaf januari 2019;
het Land (dan wel SVB) te verplichten om per direct de salarissen van de bij Advent in dienst zijnde specialisten uit te betalen;
(primair) het Land (dan wel SVB) te verplichten om de betaalde salarissen
(NAf 7.561.652) voor de specialisten in dienst van Advent met terugwerkende kracht van 2013 tot 2020 aan haar uit te betalen of (subsidiair) het Land (dan wel SVB) te verplichten om NAf 4.386.328 (het verschil tussen het daadwerkelijke bedrag dat door Advent is uitbetaald aan haar specialisten en het bedrag dat Advent van het Land dan wel SVB had moeten ontvangen om haar specialisten uit te betalen) voor de salarissen van de specialisten die in dienst zijn van Advent met terugwerkende kracht van 2013 tot 2020 aan haar uit te betalen (steeds met rente);
het Land (dan wel SVB) te veroordelen om aan Advent te voldoen
NAf 4.941.646,99 (met rente) voor de materiaalkosten die Advent voor de SVB-patiënten heeft voorgefinancierd;
het Land (dan wel SVB) te veroordelen om aan Advent te voldoen de schade die Advent ten gevolge van de inflatie sinds 2001 heeft geleden
(NAf 5.955.512,54, met rente);
met dwangsommen en veroordeling van het Land (dan wel SVB) in de proceskosten.
4.2
Daarnaast heeft Advent een provisionele vordering ingesteld en heeft gevorderd het Land (dan wel SVB) bij wijze van voorlopige voorziening te veroordelen tot betaling van NAf 5.000.000 (dan wel een bedrag in goede justitie te bepalen).
4.3
Advent heeft aangevoerd dat zij niet in staat is haar kosten te dekken met de sterk verouderde tarieven uit 2001. Zij bevindt zich in ernstige financiële moeilijkheden vanwege het uitblijven van aanpassing van de zorgtarieven en heeft in 2019 verlies geleden. Advent heeft tot 2019 haar kosten laag weten te houden door haar personeel te beperken, lage salarissen uit te betalen en investeringen uit te stellen. Dit kan zo niet doorgaan en Advent zal op korte termijn haar deuren moeten sluiten als de zorgtarieven niet worden aangepast. De situatie is zodanig urgent dat Advent een voorschot (bij wijze van provisionele voorziening) nodig heeft om overeind te kunnen blijven totdat een beslissing in een bodemprocedure is genomen. Advent heeft daarbij een beroep gedaan op de maatschappelijke betamelijkheid, het zorgvuldigheidsbeginsel, het fair-playbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en de eisen van redelijkheid en billijkheid.
4.4
Het Land heeft betwist dat Advent zich in een financiële noodsituatie bevindt en daarmee belang heeft bij een provisionele voorziening. Tot 2018 maakte Advent elk jaar winst en zij beschikt over voldoende eigen vermogen. Het Land betwist onrechtmatig te handelen; van schending van het gelijkheidsbeginsel is geen sprake en ook overigens is de handelwijze van het Land jegens Advent niet onredelijk.
4.5
Het Gerecht heeft voor recht verklaard dat het Land onrechtmatig handelt door de voor Advent geldende tarieven voor de zorgverlening aan SVB-patiënten ongewijzigd te handhaven en dat het Land aansprakelijk is voor de daaruit voortvloeiende schade. Het Gerecht heeft die schade geschat op in elk geval NAf 4.000.000, heeft dat bedrag toegewezen en heeft voor eventuele overige schade de zaak verwezen naar een schadestaatprocedure. De provisionele vordering en de overige vorderingen tegen het Land zijn afgewezen, met veroordeling van het Land in de proceskosten van Advent. Het Gerecht heeft alle vorderingen tegen SVB afgewezen (op grond van de overweging dat het Land als enige bevoegd is tot vaststelling van tarieven voor de zorg aan SVB-patiënten), met veroordeling van Advent in de proceskosten van SVB.
5.De beoordeling
Omvang van het hoger beroep
5.1
In hoger beroep zijn alleen het Land en Advent partij; Advent heeft geen hoger beroep ingesteld tegen de afwijzing van haar vorderingen tegen SVB.
5.2
Advent heeft evenmin (incidenteel) hoger beroep ingesteld tegen de afwijzing door het Gerecht van de vorderingen b. tot en met g.
Kernvraag
5.3
Dit betekent dat in hoger beroep als kernvraag voorligt of het Land onrechtmatig handelt door de voor Advent sinds 2001 geldende tarieven voor de zorgverlening aan SVB-patiënten ongewijzigd te handhaven (en niet te verhogen, zoals Advent verlangt).
5.4
Het Gerecht heeft deze vraag bevestigend beantwoord met als kern van de motivering (in 4.12-4.15) dat het Land zijn zorgplicht heeft geschonden door voor Advent de zorgtarieven uit 2001 ongewijzigd in stand te houden, terwijl de tarieven voor CMC wel zijn verhoogd in 2009. Volgens het Gerecht heeft het Land onvoldoende gesteld (en is ook niet gebleken) dat er een rechtvaardiging bestond voor het vanaf 2009 gemaakte onderscheid tussen de beide ziekenhuizen bij de vaststelling van de zorgtarieven, die tot dat jaar voor beide zorginstellingen gelijk waren. Daardoor heeft het Land gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur.
Geen strijd met gelijkheidsbeginsel
5.5
Om strijd met het gelijkheidsbeginsel te kunnen aannemen moet sprake zijn van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld terwijl daar onvoldoende rechtvaardiging voor bestaat. Het Hof is van oordeel dat in dit geval geen sprake is van gelijke gevallen, zodat het Land redelijkerwijze tot een verschillende behandeling van de beide ziekenhuizen kon besluiten. Daarvoor is het volgende van belang.
5.6
Het Land heeft aangevoerd (en Advent heeft dat niet betwist) dat Curaçao (in hoofdlijnen) een stelsel heeft waarbij een zorginstelling via declaraties van medische handelingen haar gehele organisatie moet financieren, zodat de vergoedingen van de medische behandelingen in beginsel dekkend moeten zijn voor alle achterliggende organisatorische kosten. Die kosten fluctueren sterk, evenals de vraag naar zorg, terwijl de aard van de verschillende zorginstellingen en de aard van de geleverde zorg ook van invloed zijn op de zorgkosten.
5.7
Het Land heeft vervolgens uiteengezet dat CMC (voorheen Sehos) het grootste ziekenhuis van het Caribische deel van het Koninkrijk is en een uitgebreid functiepakket heeft, waardoor zij patiënten van alle complexiteitsniveaus (I tot en met V) kan behandelen, terwijl de zorg in Advent (die opereert als een satellietinstelling) niet verder strekt dan categorie I, II en hooguit III. Dat heeft organisatorische gevolgen, omdat CMC (bijvoorbeeld voor een knieoperatie van een patiënt met diabetes) een intensive care bed beschikbaar houdt en Advent dat bij een vergelijkbare knieoperatie niet hoeft te doen. CMC heeft in tegenstelling tot Advent een 24-uurs zorgplicht voor spoedeisende zorg en beschikt over infrastructuur en personeel om bijvoorbeeld oncologische behandelingen uit te voeren. CMC heeft anders dan Advent een academische functie met medische opleidingen en wetenschappelijk onderzoek.
Deze verschillen leiden ertoe dat CMC veel meer kosten voor eenzelfde medische behandeling moet maken dan Advent. CMC is gelet op haar omvang en haar aanbod van zorg op alle niveaus van complexiteit van essentieel belang voor de gezondheidszorg van Curaçao. Advent is daarentegen veel kleiner en zij opereert als een satellietinstelling (memorie van grieven, 1.51).
5.8
Advent heeft betoogd dat er geen wezenlijk onderscheid bestaat tussen haar doelstellingen en die van CMC (memorie van antwoord, 2.9). De concrete stellingen van het Land over de feitelijke verschillen tussen beide ziekenhuizen en de verschillende rol die zij vervullen in de gezondheidszorg in Curaçao (met als gevolg verschillende kosten van medische behandelingen) heeft Advent echter onvoldoende gemotiveerd betwist.
5.9
Naar het oordeel van het Hof kan het vaststellen van zorgtarieven voor beide ziekenhuizen, ook al gaat het om dezelfde medische behandelingen, daarom niet als het behandelen van gelijke gevallen worden beschouwd.
Geen strijd met andere beginselen behoorlijk bestuur
5.1
Verder heeft het Land de achtergrond toegelicht van de beleidsmatige keuze om de zorgtarieven voor Sehos in 2009 te verhogen. Sehos heeft in het verleden voortdurend in grote financiële moeilijkheden verkeerd; tussen 1992 en 2011 heeft Sehos slechts éénmaal een positief resultaat gehad. Dit leverde steeds een dilemma op voor het Land: aan de ene kant moest voorkomen worden dat Curaçao geen volwaardig ziekenhuis (met een spoedeisende hulp) meer zou hebben, waardoor het niveau van zorg onaanvaardbaar laag zou worden. Aan de andere kant moest het Land verkwisting van publieke middelen tegengaan en kan een zorginstelling niet “beloond” worden bij het behalen van slechte financiële resultaten. Het Land heeft jarenlang aangestuurd en ingegrepen bij Sehos om kostenbewustzijn en effectiviteit te bevorderen. Niettemin was het in 2009 noodzakelijk de zorgtarieven te verhogen, als enige manier om Sehos open te houden.
5.11
Advent is er volgens het Land in geslaagd (met als basis de in 2001 vastgestelde zorgtarieven) structureel positieve resultaten te boeken, ook na 2009. Ook al zou Advent in vergelijkbare financiële problemen verkeren als dit bij Sehos het geval was, dan levert dit voor het Land een ander beleidsmatig dilemma op dan bij Sehos/CMC, omdat Advent niet dezelfde cruciale rol speelt voor de gezondheidszorg van Curaçao, gelet op haar beperkte omvang en de andere aard van zorg die zij feitelijk verleent.
5.12
Het Land heeft daarmee (tegenover de betwisting door Advent) voldoende aangevoerd voor haar keuze om de zorgtarieven tot op heden voor Advent niet aan te passen; dit is geen willekeur. Het Hof acht zeker aannemelijk dat de financiële situatie waarin Advent zich bevindt doordat de zorgtarieven al ruim 20 jaar niet worden aangepast aan de stijgende kosten het haar uiterst moeilijk maakt haar ziekenhuisbedrijf op een verantwoorde manier te voeren. Dat het Land daardoor in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel of met andere beginselen van behoorlijk bestuur is echter onvoldoende komen vast te staan. Daarbij is ook het volgende nog van belang.
Beperkingen rechterlijke toetsing
5.13
Het is goed voorstelbaar dat Advent zich verzet tegen de keuze van het Land om CMC als cruciaal aan te merken voor de gezondheidszorg en Advent niet. De inrichting van de gezondheidszorg in Curaçao en de keuzes die daaraan ten grondslag liggen horen echter bij het Landsbestuur thuis en moeten in politieke besluitvorming tot stand komen. De (civiele) rechter kan en moet zich daarin niet mengen, tenzij in uitzonderlijke situaties, waarbij fundamentele rechtsbeginselen, voortvloeiend uit een ieder verbindende bepalingen van internationale verdragen geschonden worden. Dit zou het geval kunnen zijn als de gezondheidszorg in Curaçao door de keuzes van het Land op een onaanvaardbaar laag niveau zou komen, waardoor het recht op leven of de waardigheid van de inwoners van Curaçao in de knel zou komen en het Land niet meer kan voorzien in het minimale niveau dat het moet bieden aan zijn burgers op grond van die internationale verdragen (zoals artikel 1, eerste Protocol van het EVRM). Advent heeft onvoldoende aangevoerd om aan te nemen dat van een dergelijke uitzonderlijke noodsituatie sprake is.
Slotsom
5.14
Het hoger beroep slaagt. Dit betekent dat het vonnis waarvan beroep dient te worden vernietigd en dat de vorderingen van Advent alsnog geheel moeten worden afgewezen.
5.15
Advent zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van beide instanties.
B E S L I S S I N G
Het Hof:
vernietigt het vonnis waarvan beroep;
en opnieuw rechtdoende:
wijst alle vorderingen van Advent af;
veroordeelt Advent in de kosten aan de zijde van het Land gevallen in eerste aanleg, tot op heden begroot op NAf 12.000 aan salaris voor de gemachtigden en in hoger beroep tot op heden begroot op NAf 15.000 aan griffierecht en NAf 18.000 aan salaris voor de gemachtigden;
verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mrs. E.A. Saleh, G.C.C. Lewin en C.G. ter Veer, leden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba en ter openbare terechtzitting van het Hof in Curaçao uitgesproken op 14 februari 2023 in tegenwoordigheid van de griffier.