Uitspraak
SXM2022H00075
Datum uitspraak: 30 november 2022
gemeenschappelijk hof van jusTitie
van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Justitie van Sint Maarten (hierna: de minister),
appellant,
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten (hierna: het Gerecht) van 16 mei 2022 in zaak nr. SXM202100994, in het geding tussen:
[wederpartij], verblijvend in Sint Maarten,
en
de minister
Procesverloop
Bij beschikking van 9 oktober 2020 heeft de minister het verzoek van [wederpartij] om een vergunning tot verblijf, afgewezen.
Bij beschikking van 29 juni 2021 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: de bestreden beschikking).
Bij uitspraak van 16 mei 2022 (ECLI:NL:OGEAM:2022:38) heeft het Gerecht het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beschikking vernietigd en de minister opgedragen over te gaan tot verblijfsaanvaarding en het verzoek toe te wijzen.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 oktober 2022, tegelijk met zaak nr. SXM2022H00074. De minister, vertegenwoordigd door mr. A.O. Muller, advocaat, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. E.I. Maduro, rechtsbijstandverlener, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt.
[wederpartij] is op [geboortedatum] 1968 geboren in de Dominicaanse Republiek en heeft de Dominicaanse nationaliteit. In de periode 29 november 2010 tot en met 13 december 2013 heeft zij verschillende verblijfstitels gehad voor het verblijfsdoel arbeid in loondienst. Op 8 mei 2014 is [wederpartij] in Sint Maarten gehuwd met [echtgenoot]. Hij is in het bezit van de Haïtiaanse nationaliteit en heeft sinds 24 oktober 2013 een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd. Vervolgens heeft [wederpartij] in de periode 11 september 2014 tot en met 11 september 2020 verblijfstitels gehad voor het verblijfsdoel gezinsvorming.
2.1.
Op 19 februari 2020 heeft [wederpartij] de minister verzocht om aan haar vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd te verlenen. Dit verzoek heeft de minister met het oog op de openbare orde afgewezen omdat [wederpartij] sinds 3 september 2014 arbeid in loondienst verricht zonder in het bezit te zijn van een daarvoor vereiste tewerkstellingsvergunning. Daarmee heeft zij in strijd gehandeld met de voorwaarden van haar vergunning tot tijdelijk verblijf. Het daartegen op 20 november 2020 gemaakte bezwaar heeft de minister bij de bestreden beschikking ongegrond verklaard. Daaraan is opnieuw ten grondslag gelegd dat [wederpartij] zonder vereiste tewerkstellingsvergunning aan het arbeidsproces in Sint Maarten heeft deelgenomen. Verder is ten grondslag gelegd dat [wederpartij] wordt geacht vanaf 3 september 2014 geen rechtmatig verblijf te hebben gehad omdat zij vanaf die datum in strijd met de voorwaarden van haar vergunning tot tijdelijk verblijf heeft gehandeld. Daardoor voldoet zij niet aan de voor een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd gestelde voorwaarde van vijf jaar onafgebroken rechtmatig verblijf.
Aangevallen uitspraak
3. Het Gerecht heeft vastgesteld dat de minister in zijn beleid voor wat betreft het verrichten van arbeid een onderscheid maakt tussen partners van Nederlanders en partners van nietNederlanders. Dit beleid is volgens het Gerecht niet in overeenstemming met het proportionaliteitsvereiste zoals dat in de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens nader is uitgewerkt. De rechten die voortvloeien uit artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en de daaruit voortvloeiende "fair balance" moeten in overeenstemming zijn met artikel 14 van het EVRM. Weliswaar heeft de minister toegelicht dat het onderscheid wordt gemaakt ter bescherming van de lokale arbeidsmarkt, maar er is onvoldoende onderbouwd dat toegelaten partners van nietNederlanders een grotere druk leggen op de lokale arbeidsmarkt dan toegelaten partners van Nederlanders. Dat de minister wil tegengaan dat vreemdelingen slechts verblijf bij hun partner aanvragen om toegang te krijgen tot de arbeidsmarkt is onvoldoende om het in het beleid gemaakte onderscheid te rechtvaardigen. Er is namelijk niet onderbouwd dat partners van nietNederlanders vaker toelating aanvragen met het oog op toegang tot de arbeidsmarkt dan partners van Nederlanders. Bovendien kan vermoedelijk misbruik in de beoordeling van een aanvraag worden betrokken. Van een rechtvaardiging of zwaarwegende redenen voor het in het beleid gemaakte onderscheid naar nationaliteit is niet gebleken. Dit beleid is dan ook niet proportioneel en in strijd met artikel 14 van het EVRM. De minister kan [wederpartij] daarom niet tegenwerpen dat zij arbeid heeft verricht en de "fair balance" moet in haar voordeel uitvallen. Omdat niet is gebleken van andere afwijzingsgronden heeft het Gerecht zelf in de zaak voorziend de minister opgedragen over te gaan tot verblijfsaanvaarding en het verzoek van [wederpartij] van 19 februari 2020 toe te wijzen.
Hoger beroep
Is het hoger beroep ontvankelijk?
4. De minister heeft op 22 juni 2022 tijdig "pro forma" hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak. Alleen al omdat het Hof de minister daarna geen termijn heeft gesteld voor het indienen van de gronden van het hoger beroep, is er geen grond voor nietontvankelijkverklaring daarvan wegens het niet tijdig indienen van de gronden. Overigens heeft de minister desondanks de gronden van het hoger beroep op 19 september 2022 uit eigen beweging ingediend. Er is daarom, anders dan [wederpartij] heeft bepleit, geen grond om het hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
Is het Gerecht buiten de omvang van het geschil getreden?
5. De minister betoogt dat het Gerecht buiten de omvang van het geschil is getreden door te toetsen aan andere bepalingen dan de Landsverordening toelating en uitzetting (hierna: de Ltu). Met het oordeel dat niet tegengeworpen mag worden dat [wederpartij] in strijd met de Landsverordening arbeid vreemdelingen (hierna: Lav) aan het arbeidsproces heeft deelgenomen, heeft het Gerecht een oordeel gegeven over de verbindendheid van artikel 2, eerste lid, van de Lav en artikel 5, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit arbeid vreemdelingen (hierna: Uav). Dat kan niet omdat de bestreden beschikking is gebaseerd op artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ltu en niet op de Lav of het Uav.
5.1.
Voor de toepassing van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ltu hanteert de minister het beleid zoals opgenomen in de "Richtlijnen van de minister van Justitie van Sint Maarten met betrekking tot de toepassing van de Ltu en het Toelatingsbesluit" van mei 2012 (hierna: de richtlijnen).
In paragraaf 3.7.1 van de richtlijnen, dat over toelating van vreemdelingen gaat, staat dat de echtgenote en partner van personen met de Nederlandse nationaliteit geen werkverbod/beperking voor werk opgelegd krijgen, opdat zij vrij aan de arbeidsmarkt kunnen deelnemer en inkomsten kunnen genereren.
In paragraaf 3.7.1 van de richtlijnen, dat over toelating van vreemdelingen gaat, staat dat de echtgenote en partner van personen met de Nederlandse nationaliteit geen werkverbod/beperking voor werk opgelegd krijgen, opdat zij vrij aan de arbeidsmarkt kunnen deelnemer en inkomsten kunnen genereren.
5.2.
Het Hof stelt voorop dat het Gerecht de bepalingen van de Lav of het Uav niet exceptief heeft getoetst en die bepalingen ook niet onverbindend heeft verklaard. Het Gerecht heeft beoordeeld of het beleid zoals weergegeven in paragraaf 3.7.1 van de richtlijnen in overeenstemming is met artikel 14 van het EVRM. Volgens het Gerecht is dat niet zo. De aangevallen uitspraak heeft in zoverre geen betrekking op de Lav of het Uav als zodanig of op de toepassing daarvan, maar slechts op de toepassing van paragraaf 3.7.1 van de richtlijnen. De minister betoogt echter terecht dat het Gerecht buiten de omvang van het geschil is getreden. Uit het beroepschrift van [wederpartij] of de aantekeningen ter zitting van het Gerecht blijkt niet dat [wederpartij] de discriminerende werking van paragraaf 3.7.1 van de richtlijnen aan de orde heeft gesteld. De beoordeling daarvan behoort ook niet tot de door de bestuursrechter te verrichten ambtshalve toetsing. Het Gerecht is daarom met zijn oordeel dat het in paragraaf 3.7.1 van de richtlijnen gemaakte onderscheid naar nationaliteit in strijd is met artikel 14 van het EVRM, buiten de omvang van het geschil getreden.
Houdt de afwijzingsgrond stand?
6. De minister voert aan dat bij nader inzien niet aan de afwijzing ten grondslag had mogen worden gelegd dat [wederpartij] in strijd heeft gehandeld met de vergunningsvoorwaarde dat arbeid niet is toegestaan, omdat die voorwaarde achteraf gezien niet aan de vergunning had mogen worden verbonden. Dat neemt volgens de minister niet weg dat [wederpartij] heeft gehandeld in strijd met de openbare orde. Zij heeft namelijk de Lav en het Uav overtreden door zonder tewerkstellingsvergunning te werken. Het overtreden van wettelijke bepalingen is strijdig met de openbare orde, zodat het verzoek van [wederpartij] om die reden moest worden afgewezen.
6.1.
Het Hof stelt vast dat in de laatstelijk aan [wederpartij] verleende vergunning tot tijdelijk verblijf met als verblijfsdoel gezinshereniging onder meer als voorwaarde is opgenomen dat arbeid niet is toegestaan. In hoger beroep heeft de minister zich expliciet op het standpunt gesteld dat deze voorwaarde niet in een vergunning tot tijdelijk verblijf gesteld mag worden. Aan [wederpartij] kan daarom niet worden tegengeworpen dat zij in strijd met (de voorwaarden van) haar vergunning tot tijdelijk verblijf heeft gehandeld. Dit betekent ten eerste dat de minister zich in de bestreden beschikking ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [wederpartij] op grond van artikel 10 van de Ltu wordt geacht vanaf 3 september 2014 geen rechtmatig verblijf te hebben gehad omdat zij vanaf die datum in strijd met de voorwaarden van haar vergunning tot tijdelijk verblijf heeft gehandeld. Ten tweede betekent dit dat de minister het verzoek van [wederpartij] om een vergunning tot verblijf niet had mogen afwijzen op de grond dat zij in strijd met de voorwaarden van haar vergunning tot tijdelijk verblijf heeft gehandeld. De minister had deze gronden dan ook niet aan de afwijzing van het verzoek van [wederpartij] ten grondslag mogen leggen.
6.2.
De resterende afwijzingsgrond is dat [wederpartij] in strijd met de openbare orde heeft gehandeld omdat zij de Lav en het Uav heeft overtreden door zonder tewerkstellingsvergunning te werken. Naar het oordeel van het Hof houdt ook die afwijzingsgrond geen stand. Omdat de normen uit de Lav en het Uav zich tot de werkgever richten en niet tot de werknemer, heeft niet [wederpartij] maar haar werkgever deze normen overtreden door haar arbeid te laten verrichten. Weliswaar kan de omstandigheid dat een werknemer willens en wetens werk verricht terwijl hij ermee bekend is dat dit de werkgever niet is toegestaan grond opleveren voor de vaststelling dat de werknemer in strijd met de openbare orde heeft gehandeld, maar dat moet dan wel genoegzaam blijken. De minister heeft ter zitting toegelicht dat inmiddels in de vergunningen tot tijdelijk verblijf een waarschuwing wordt opgenomen dat verlening van de vergunning niet automatisch inhoudt dat ook aan de bepalingen van de Lav en het Uav is voldaan. Een dergelijke waarschuwing acht het Hof toereikend voor het uitgangspunt dat de werknemer die ondanks die waarschuwing toch gaat werken zonder dat zijn werkgever tewerkstellingsvergunning is verleend, in strijd handelt met de openbare orde. Die waarschuwing was in het geval van [wederpartij] echter niet in haar vergunning tot tijdelijk verblijf opgenomen. De wel in haar vergunning opgenomen voorwaarde dat arbeid niet is toegestaan, is uitdrukkelijk ingetrokken, zodat die voorwaarde niet kan worden gebruikt als argument dat [wederpartij] is gaan werken terwijl zij wist dat dat niet was toegestaan. Ook anderszins is dat niet gebleken. Het enkele feit dat eerder aan haar vergunningen tot tijdelijk verblijf met als verblijfsdoel arbeid zijn verleend, is onvoldoende om aan te nemen dat zij in de periode daarna heeft gewerkt terwijl zij wist dat dat niet was toegestaan. Anders dan de minister ter zitting heeft gesteld, kan dit ook niet worden opgemaakt uit het verslag van de hoorzitting ter behandeling van het bezwaar omdat blijkens dat verslag namens [wederpartij] is gesteld dat haar werkgever helemaal geen tewerkstellingsvergunning nodig heeft omdat zij door haar huwelijk in aanmerking komt voor een vergunning tot tijdelijk verblijf met als verblijfsdoel voortgezet verblijf en daarom voor haar geen werkverbod geldt.
6.3.
Gelet op het voorgaande heeft de minister zich niet op het standpunt mogen stellen dat het verzoek van [wederpartij] om een vergunning tot verblijf moet worden afgewezen omdat zij in strijd met de openbare orde heeft gehandeld. Het Gerecht heeft daarom terecht het beroep gegrond verklaard en de bestreden beschikking vernietigd. Omdat niet is gebleken van andere afwijzingsgronden of andere redenen waarom [wederpartij] in strijd met de openbare orde zou hebben gehandeld, heeft het Gerecht eveneens terecht de minister opgedragen om over te gaan tot verblijfsaanvaarding en haar verzoek om een vergunning tot verblijf toe te wijzen.
Slotsom
7. Gelet op wat het Hof in 6 tot en met 6.3 heeft overwogen heeft het Gerecht de juiste beslissing gegeven. Dat de minister terecht heeft betoogd dat het Gerecht in zijn overwegingen buiten de omvang van het geschil is getreden, leidt daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak moet, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.
8. De minister moet de proceskosten van [wederpartij] in hoger beroep vergoeden. Gelet op de samenhang van de zaken nrs. SXM2022H00074 en SXM2022H00075 beschouwt het Hof deze zaken voor wat betreft de proceskostenvergoeding als één zaak. Voor de hoogte van de proceskostenvergoeding en de proceskostenveroordeling verwijst het Hof naar de uitspraak van heden in zaak nr. SXM2022H00074.
Beslissing
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
bevestigtde aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. T.G.M. Simons, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier.
w.g. Bel
voorzitter
w.g. Van der Heide
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2022.
BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
[…]
Artikel 8. Recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
[…]
Artikel 14. Verbod van discriminatie
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
[…]
Landsverordening administratieve rechtspraak
[…]
Artikel 22
1. Een beroepschrift dat niet aan de bij artikel 15 gestelde eisen voldoet, wordt door de griffier aan de indiener in persoon of, indien een gemachtigde is aangewezen, aan die gemachtigde met mondelinge of schriftelijke opgave van redenen ter verbetering of aanvulling dan wel ter bijvoeging van de machtiging of andere bescheiden teruggeven of teruggezonden. Daarbij wordt vermeld de termijn waarbinnen de verbetering of aanvulling van het beroepschrift dan wel de bijvoeging van de machtiging of andere bescheiden dient te geschieden.
2. Indien binnen de vastgestelde termijn het beroepschrift niet is verbeterd of aangevuld, dan wel de machtiging of andere bescheiden niet zijn bijgevoegd, kan het Gerecht de indiener van het beroepschrift nietontvankelijk verklaren.
[…]
Landsverordening toelating en uitzetting
[…]
Artikel 9
1. De vergunning tot tijdelijk verblijf of tot verblijf kan door of namens de minister worden geweigerd:
a. met het oog op de openbare orde of het algemeen belang, waaronder economische redenen mede worden begrepen.
b. indien niet kan worden aangetoond dat degene voor wie toelating wordt verzocht over voldoende middelen van bestaan zal beschikken.
[…]
Artikel 10
Hij die handelt in strijd met de hem verleende vergunning tot tijdelijk verblijf of tot verblijf, wordt geacht gehandeld te hebben zonder vergunning.
[…]
Artikel 23
[…]
2. Hij die na het verstrijken van de termijn waarvoor een vergunning tot tijdelijk verblijf is afgegeven zich nog in Sint Maarten bevindt of de aan zijn toelating verbonden voorwaarden, beperkingen of andere bepalingen niet nakomt, wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste een maand of een geldboete van de eerste categorie.
[…]
Landsverordening arbeid vreemdelingen
[…]
Artikel 2
1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
[…]
Artikel 3
Het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, is niet van toepassing op een vreemdeling:
[…]
e. die behoort tot een bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, aangewezen categorie functies.
Uitvoeringsbesluit arbeid vreemdelingen
[…]
Artikel 5
[…]
2. Het verbod, bedoeld in artikel 2 van de landsverordening, is evenmin van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die:
a. in het bezit is van een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd in Sint Maarten,
a. in het bezit is van een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd in Sint Maarten,
b. gehuwd is met een Nederlander,
[…]