Uitspraak
SXM2022H00074
Datum uitspraak: 30 november 2022
gemeenschappelijk hof van jusTitie
van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Justitie van Sint Maarten (hierna: de minister),
appellant,
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten (hierna: het Gerecht) van 16 mei 2022 in zaak nr. SXM202100741, in het geding tussen:
[wederpartij], verblijvend in Sint Maarten,
en
de minister
Procesverloop
Bij beschikking van 29 oktober 2020 heeft de minister het verzoek van [wederpartij] om een vergunning tot tijdelijk verblijf met als verblijfsdoel gezinshereniging, afgewezen.
Bij beschikking van 22 april 2021 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: de bestreden beschikking).
Bij uitspraak van 16 mei 2022 (ECLI:NL:OGEAM:2022:37) heeft het Gerecht het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beschikking vernietigd en de minister opgedragen over te gaan tot verblijfsaanvaarding en het verzoek toe te wijzen.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 oktober 2022, tegelijk met zaak nr. SXM2022H00075. De minister, vertegenwoordigd door mr. A.O. Muller, advocaat, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. E.I. Maduro, rechtsbijstandverlener, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt.
[wederpartij] is op [geboortedatum] 1976 geboren in de Dominicaanse Republiek en heeft de Dominicaanse nationaliteit. Op 28 december 2018 is zij gehuwd met [echtgenoot]. Hij is in het bezit van de Haïtiaanse nationaliteit en verblijft sinds 10 oktober 1997 in Sint Maarten. Sinds 4 juli 2016 heeft hij een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd.
2.1.
Bij beschikking van 23 april 2019 heeft de minister aan [wederpartij] een vergunning tot tijdelijk verblijf verleend met als verblijfsdoel gezinsvorming. Op 20 januari 2020 heeft zij de minister verzocht om aan haar een vergunning tot tijdelijk verblijf met als verblijfsdoel gezinshereniging te verlenen. Dit verzoek heeft de minister met het oog op de openbare orde afgewezen omdat [wederpartij] sinds 1 oktober 2019 arbeid in loondienst verricht zonder in het bezit te zijn van een tewerkstellingsvergunning. Daarmee heeft zij in strijd gehandeld met de voorwaarden van haar vergunning tot tijdelijk verblijf. Het daartegen op 7 december 2020 gemaakte bezwaar heeft de minister bij de bestreden beschikking ongegrond verklaard. Daaraan is opnieuw ten grondslag gelegd dat [wederpartij] in strijd met de voorwaarden van haar vergunning heeft gehandeld door zonder tewerkstellingsvergunning te gaan werken.
Aangevallen uitspraak
3. Het Gerecht heeft, onder verwijzing naar zijn uitspraak van eveneens 16 mei 2022 (ECLI:NL:OGEAM:2022:38), overwogen dat het beleid van de minister wat betreft de beperking arbeid een ongerechtvaardigd onderscheid maakt tussen partners van Nederlanders en partners van nietNederlanders. De minister heeft niet voldoende onderbouwd dat toegelaten partners van nietNederlanders een grotere druk leggen op de arbeidsmarkt dan toegelaten partners van Nederlanders. Dat de minister de instroom van vreemdelingen die toelating aanvragen om toegang te krijgen tot de arbeidsmarkt wil reguleren, is onvoldoende om het onderscheid te rechtvaardigen. Er is namelijk niet onderbouwd dat partners van nietNederlanders vaker toelating aanvragen met het oog op toegang tot de arbeidsmarkt dan partners van Nederlanders. Bovendien kan vermoed misbruik in de beoordeling van een aanvraag worden betrokken. Het in het beleid gemaakte onderscheid naar nationaliteit is niet proportioneel en in strijd met artikel 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Aldus heeft de minister [wederpartij] niet tegen kunnen werpen dat zij arbeid heeft verricht en dient de "fair balance" in het kader van artikel 8 van het EVRM in haar voordeel uit te vallen. Dat geen beroep is gedaan op artikel 8 van het EVRM maakt dit niet anders, omdat de minister aanvragen ambtshalve moet toetsen aan artikel 8 van het EVRM. Omdat niet is gebleken van andere afwijzingsgronden heeft het Gerecht zelf in de zaak voorzien en de minister opgedragen over te gaan tot verblijfsaanvaarding en het verzoek van [wederpartij] toe te wijzen.
Hoger beroep
Is het hoger beroep ontvankelijk?
4. De minister heeft op 22 juni 2022 tijdig "pro forma" hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak. Alleen al omdat het Hof de minister daarna geen termijn heeft gesteld voor het indienen van de gronden van het hoger beroep, is er geen grond voor nietontvankelijkverklaring daarvan wegens het niet tijdig indienen van de gronden. Overigens heeft de minister desondanks de gronden van het hoger beroep op 19 september 2022 uit eigen beweging ingediend. Er is daarom, anders dan [wederpartij] heeft bepleit, geen grond om het hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
Is het Gerecht buiten de omvang van het geschil getreden?
5. De minister betoogt dat het Gerecht buiten de omvang van het geschil is getreden door te toetsen aan andere bepalingen dan de Landsverordening toelating en uitzetting (hierna: de Ltu). Met het oordeel dat niet tegengeworpen mag worden dat [wederpartij] in strijd met de Landsverordening arbeid vreemdelingen (hierna: Lav) aan het arbeidsproces heeft deelgenomen, heeft het Gerecht een oordeel gegeven over de verbindendheid van artikel 2, eerste lid, van de Lav en artikel 5, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit arbeid vreemdelingen (hierna: Uav). Dat kan niet omdat de bestreden beschikking is gebaseerd op artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ltu en niet op de Lav of het Uav.
5.1.
Voor de toepassing van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ltu hanteert de minister het beleid zoals opgenomen in de "Richtlijnen van de minister van Justitie van Sint Maarten met betrekking tot de toepassing van de Ltu en het Toelatingsbesluit" van mei 2012 (hierna: de richtlijnen).
In paragraaf 3.7.1 van de richtlijnen, die over toelating van vreemdelingen gaat, staat dat de echtgenote en partner van personen met de Nederlandse nationaliteit geen werkverbod/beperking voor werk opgelegd krijgen, opdat zij vrij aan de arbeidsmarkt kunnen deelnemen en inkomsten kunnen genereren.
In paragraaf 3.7.1 van de richtlijnen, die over toelating van vreemdelingen gaat, staat dat de echtgenote en partner van personen met de Nederlandse nationaliteit geen werkverbod/beperking voor werk opgelegd krijgen, opdat zij vrij aan de arbeidsmarkt kunnen deelnemen en inkomsten kunnen genereren.
5.2.
Het Hof stelt voorop dat het Gerecht de bepalingen van de Lav of het Uav niet exceptief heeft getoetst en die bepalingen ook niet onverbindend heeft verklaard. Het Gerecht heeft beoordeeld of het beleid zoals weergegeven in paragraaf 3.7.1 van de richtlijnen in overeenstemming is met artikel 14 van het EVRM. Volgens het Gerecht is dat niet zo. De aangevallen uitspraak heeft in zoverre geen betrekking op de Lav of het Uav als zodanig of op de toepassing daarvan, maar slechts op de toepassing van paragraaf 3.7.1 van de richtlijnen. De minister betoogt echter terecht dat het Gerecht buiten de omvang van het geschil is getreden. Uit het beroepschrift van [wederpartij] of de aantekeningen ter zitting van het Gerecht blijkt niet dat [wederpartij] de discriminerende werking van paragraaf 3.7.1 van de richtlijnen aan de orde heeft gesteld. De beoordeling daarvan behoort ook niet tot de door de bestuursrechter te verrichten ambtshalve toetsing. Het Gerecht is daarom met zijn oordeel dat het in paragraaf 3.7.1 van de richtlijnen gemaakte onderscheid naar nationaliteit in strijd is met artikel 14 van het EVRM, buiten de omvang van het geschil getreden.
Houdt de afwijzingsgrond stand?
6. De minister voert aan dat bij nader inzien niet aan de afwijzing ten grondslag had mogen worden gelegd dat [wederpartij] in strijd heeft gehandeld met de vergunningsvoorwaarde dat arbeid niet is toegestaan, omdat die voorwaarde achteraf gezien niet aan de vergunning had mogen worden verbonden. Dat neemt volgens de minister niet weg dat [wederpartij] heeft gehandeld in strijd met de openbare orde. Zij heeft namelijk de Lav en het Uav overtreden door zonder tewerkstellingsvergunning te werken. Het overtreden van wettelijke bepalingen is strijdig met de openbare orde, zodat het verzoek van [wederpartij] om die reden moest worden afgewezen.
6.1.
Het Hof stelt vast dat in de op 23 april 2019 aan [wederpartij] verleende vergunning tot tijdelijk verblijf met als verblijfsdoel gezinsvorming onder meer als voorwaarde is opgenomen dat arbeid niet is toegestaan. In hoger beroep heeft de minister zich expliciet op het standpunt gesteld dat deze voorwaarde niet in een vergunning tot tijdelijk verblijf gesteld mag worden. Aan [wederpartij] kan daarom niet worden tegengeworpen dat zij in strijd met (de voorwaarden van) haar vergunning tot tijdelijk verblijf heeft gehandeld. Dit betekent dat de minister het verzoek van [wederpartij] om een vergunning tot tijdelijk verblijf niet had mogen afwijzen op de grond dat zij in strijd met de voorwaarden van haar vorige vergunning tot tijdelijk verblijf heeft gehandeld.
6.2.
De resterende afwijzingsgrond is dat [wederpartij] in strijd met de openbare orde heeft gehandeld omdat zij de Lav en het Uav heeft overtreden door zonder tewerkstellingsvergunning te werken. Naar het oordeel van het Hof houdt ook die afwijzingsgrond geen stand. Omdat de normen uit de Lav en het Uav zich tot de werkgever richten en niet tot de werknemer, heeft niet [wederpartij] maar haar werkgever deze normen overtreden door haar arbeid te laten verrichten. Weliswaar kan de omstandigheid dat een werknemer willens en wetens werk verricht terwijl hij ermee bekend is dat dit de werkgever niet is toegestaan grond opleveren voor de vaststelling dat de werknemer in strijd met de openbare orde heeft gehandeld, maar dat moet dan wel genoegzaam blijken. De minister heeft ter zitting toegelicht dat inmiddels in de vergunningen tot tijdelijk verblijf een waarschuwing wordt opgenomen dat verlening van de vergunning niet automatisch inhoudt dat ook aan de bepalingen van de Lav en het Uav is voldaan. Een dergelijke waarschuwing acht het Hof toereikend voor het uitgangspunt dat de werknemer die ondanks die waarschuwing toch gaat werken zonder dat zijn werkgever tewerkstellingsvergunning is verleend, in strijd handelt met de openbare orde. Die waarschuwing was in het geval van [wederpartij] echter niet in haar vergunning tot tijdelijk verblijf opgenomen. De wel in haar vergunning opgenomen voorwaarde dat arbeid niet is toegestaan, is uitdrukkelijk ingetrokken, zodat die niet kan worden gebruikt als argument dat [wederpartij] is gaan werken terwijl zij wist dat dat niet was toegestaan. Ook anderszins is dat niet gebleken. Anders dan de minister ter zitting heeft gesteld, kan dit niet worden opgemaakt uit het verslag van de hoorzitting ter behandeling van het bezwaar omdat blijkens dat verslag alleen is besproken óf [wederpartij] werkt en niet of zij wist dat dit niet was toegestaan.
6.3.
Gelet op het voorgaande heeft de minister zich niet op het standpunt mogen stellen dat het verzoek van [wederpartij] om een vergunning tot tijdelijk verblijf met als verblijfsdoel gezinshereniging moet worden afgewezen omdat zij in strijd met de openbare orde heeft gehandeld. Het Gerecht heeft daarom terecht het beroep gegrond verklaard en de bestreden beschikking vernietigd. Omdat niet is gebleken van andere afwijzingsgronden of andere redenen waarom [wederpartij] in strijd met de openbare orde zou hebben gehandeld, heeft het Gerecht eveneens terecht de minister opgedragen om over te gaan tot verblijfsaanvaarding en haar verzoek om een vergunning tot tijdelijk verblijf met als verblijfsdoel gezinshereniging toe te wijzen.
Slotsom
7. Gelet op wat het Hof in 6 tot en met 6.3 heeft overwogen heeft het Gerecht de juiste beslissing gegeven. Dat de minister terecht heeft betoogd dat het Gerecht in zijn overwegingen buiten de omvang van het geschil is getreden, leidt daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak moet, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.
8. Gelet op de samenhang van de zaken nrs. SXM2022H00074 en SXM2022H00075 beschouwt het Hof deze zaken voor de proceskostenvergoeding als één zaak. Het Hof stelt de proceskosten voor beide zaken vast op een bedrag van Afl. 1.400,- (1 punt voor het indienen van de verweerschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting voor de gelijktijdige behandeling van zaken nrs. SXM2022H00074 en SXM2022H00075).
Beslissing
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
I.
bevestigtde aangevallen uitspraak;
bevestigtde aangevallen uitspraak;
II.
veroordeeltde minister van Justitie van Sint Maarten tot vergoeding van bij [wederpartij] en de wederpartij in zaak nr. SXM2022H00075 in verband met het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van NA
f1.400,-, geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand.
veroordeeltde minister van Justitie van Sint Maarten tot vergoeding van bij [wederpartij] en de wederpartij in zaak nr. SXM2022H00075 in verband met het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van NA
f1.400,-, geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. T.G.M. Simons, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier.
w.g. Bel
voorzitter
w.g. Van der Heide
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2022.
BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
[…]
Artikel 8. Recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
[…]
Artikel 14. Verbod van discriminatie
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
[…]
Landsverordening administratieve rechtspraak
[…]
Artikel 22
1. Een beroepschrift dat niet aan de bij artikel 15 gestelde eisen voldoet, wordt door de griffier aan de indiener in persoon of, indien een gemachtigde is aangewezen, aan die gemachtigde met mondelinge of schriftelijke opgave van redenen ter verbetering of aanvulling dan wel ter bijvoeging van de machtiging of andere bescheiden teruggeven of teruggezonden. Daarbij wordt vermeld de termijn waarbinnen de verbetering of aanvulling van het beroepschrift dan wel de bijvoeging van de machtiging of andere bescheiden dient te geschieden.
2. Indien binnen de vastgestelde termijn het beroepschrift niet is verbeterd of aangevuld, dan wel de machtiging of andere bescheiden niet zijn bijgevoegd, kan het Gerecht de indiener van het beroepschrift nietontvankelijk verklaren.
[…]
Landsverordening toelating en uitzetting
[…]
Artikel 9
1. De vergunning tot tijdelijk verblijf of tot verblijf kan door of namens de minister worden geweigerd:
a. met het oog op de openbare orde of het algemeen belang, waaronder economische redenen mede worden begrepen.
b. indien niet kan worden aangetoond dat degene voor wie toelating wordt verzocht over voldoende middelen van bestaan zal beschikken.
[…]
Artikel 10
Hij die handelt in strijd met de hem verleende vergunning tot tijdelijk verblijf of tot verblijf, wordt geacht gehandeld te hebben zonder vergunning.
[…]
Artikel 23
[…]
2. Hij die na het verstrijken van de termijn waarvoor een vergunning tot tijdelijk verblijf is afgegeven zich nog in Sint Maarten bevindt of de aan zijn toelating verbonden voorwaarden, beperkingen of andere bepalingen niet nakomt, wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste een maand of een geldboete van de eerste categorie.
[…]
Richtlijnen van de minister van Justitie van Sint Maarten met betrekking tot de toepassing van de Ltu en het Toelatingsbesluit van mei 2012
[…]
In paragraaf 3.7.1, dat over toelating van vreemdelingen gaat, staat dat de echtgenote en partner van personen met de Nederlandse nationaliteit geen werkverbod/beperking voor werk opgelegd krijgen, opdat zij vrij aan de arbeidsmarkt kunnen deelnemer en inkomsten kunnen genereren.
[…]
In paragraaf 3.7.1, dat over toelating van vreemdelingen gaat, staat dat de echtgenote en partner van personen met de Nederlandse nationaliteit geen werkverbod/beperking voor werk opgelegd krijgen, opdat zij vrij aan de arbeidsmarkt kunnen deelnemer en inkomsten kunnen genereren.
[…]
In paragraaf 4.2, dat over gezinshereniging en gezinsvorming gaat, staat dat onderscheid wordt gemaakt tussen i. de vreemdeling gehuwd met een persoon van de Nederlandse nationaliteit en ii. de vreemdeling gehuwd met een vreemdeling. De vreemdeling genoemd onder i. is vrijgesteld van een tewerkstellingsvergunning. Dat betekent concreet dat er gewerkt mag worden en aan de arbeidsmarkt mag worden deelgenomen. De vreemdeling genoemd onder ii. is niet vrijgesteld van een tewerkstellingsvergunning en kan in beginsel niet deelnemen aan de arbeidsmarkt.
[…]
In paragraaf 4.5 staat dat de vreemdeling die gehuwd is met een Nederlander een vergunning tot tijdelijk verblijf zonder werkverbod ontvangt. Dat betekent dat hij/zij ontheven is van de verplichting om een tewerkstellingsvergunning aan te vragen en zonder beperking kan deelnemen aan de arbeidsmarkt. Hetzelfde is van toepassing in het geval van samenwoning.
Landsverordening arbeid vreemdelingen
[…]
Artikel 2
1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
[…]
Artikel 3
Het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, is niet van toepassing op een vreemdeling:
[…]
e. die behoort tot een bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, aangewezen categorie functies.
Uitvoeringsbesluit arbeid vreemdelingen
[…]
Artikel 5
[…]
2. Het verbod, bedoeld in artikel 2 van de landsverordening, is evenmin van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die:
a. in het bezit is van een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd in Sint Maarten,
a. in het bezit is van een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd in Sint Maarten,
b. gehuwd is met een Nederlander,
[…]