Uitspraak
Burgerlijke zaken over 2018 Vonnis no.:
Registratienummer: AR 2463/13 - ghis 79231 - H 188/16
Uitspraak: 13 maart 2018
GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE
van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en
van Bonaire, Sint Eustatius en Saba
V O N N I S
in de zaak van:
[De erven X],
allen wonende in Aruba,
oorspronkelijk eisers,
thans appellanten,
gemachtigde: mr. D.G. Kock,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
HET LAND ARUBA,
zetelend in Aruba,
oorspronkelijk gedaagde,
thans geïntimeerde,
gemachtigde: A. Lumenier.
De partijen worden hierna de erven [X] en het Land genoemd.
1.Het verdere verloop van de procedure
Bij vonnis van 19 september 2017 heeft het Hof de zaak naar de rol verwezen. Op 16 oktober 2017 heeft het Land een akte ingediend. Op 28 november 2017 hebben de erven [X] een akte ingediend, met een productie. Vonnis is gevraagd en nader bepaald op heden.
2.De verdere beoordeling
2.1
Gelet op het overgelegde bewijs van onvermogen zal het Hof de erven [X] toelating verlenen om in hoger beroep kosteloos te procederen. Het Hof zal de zaak beoordelen, ook al is het nageheven griffierecht niet betaald.
2.2
Tussen partijen staat het volgende vast.
2.2.1
Art. 22 van de Bouw- en woningverordening 1935 (PB 1935 no. 64) bepaalde oorspronkelijk onder meer:
"Een beslissing tot het verlenen van voorwaardelijke bouwvergunning of tot gehele of gedeeltelijke weigering is steeds met redenen omkleed en kan slechts gegrond zijn op een of meer der volgende omstandigheden:
1°. (...)
5°. dat het gebouw of gebouwsgedeelte wegens de ligging of wegens de bouwwijze de omgeving ontsieren of hinderlijk dan wel brandgevaarlijk voor de omgeving zijn zal;
6°. (...)."
In 1999 is voor Aruba de volgende tekst vastgesteld voor art. 22 van de Bouw- en woningverordening 1935 (AB 1999 no. GT 9):
"Een beslissing tot het verlenen van een voorwaardelijke bouwvergunning of tot gehele of gedeeltelijke weigering is steeds met redenen omkleed en kan slechts gegrond zijn op één of meer van de volgende omstandigheden:
a. (...);
e. dat het gebouw of gebouwsgedeelte niet voldoet aan redelijke eisen van welstand of wegens zijn ligging of bouwwijze hinderlijk dan wel brandgevaarlijk voor de omgeving zal zijn;
f. (...)"
2.2.2
Op 30 juni 2005 heeft architect L.A. Ponson een taxatierapport uitgebracht met betrekking tot een perceel grond, groot 11.780 m2, gelegen te Wariruri aan de noordkust van Aruba (hierna: het perceel). Het perceel stond toen als eigendomsgrond op naam van [X]. Volgens dit rapport bestaat het perceel uit een strand, duinen en ongerepte natuur, is het onbebouwd, evenals het omringende land, en is het bereikbaar via een zandweg. Het rapport vermeldt:
"Het is het enige stuk eigendomsgrond in deze streken en misschien wel de noordkust van Aruba. De ligging en het ongerepte karakter van het perceel, maakt het tot een uniek stuk grond, waar diverse bestemmingen aan gegeven kunnen worden."
In het rapport wordt het perceel getaxeerd op Afl. 4.123.000,00 vrije marktwaarde en op Afl. 3.092.000,00 executiewaarde.
2.2.3
Bij brief van 3 mei 2006 heeft [betrokkene 1], directeur van een makelaarskantoor, met goedkeuring van de "eigenaars/erfgenamen" van het perceel, aan het Land een voorstel gedaan om het perceel aan het Land over te dragen in ruil voor een ander gelijkwaardig terrein. Een grondruil is niet tot stand gekomen.
2.2.4
Op 7 oktober 2006 is de Landsverordening ruimtelijke ontwikkeling
(AB 2006 no. 38, hierna: LRO) in werking getreden.
Art. 4 LRO voorziet in de vaststelling van een ruimtelijk ontwikkelingsplan. Het ruimtelijk ontwikkelingsplan bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling in Aruba, alsmede de hoofdzaken van het te voeren ruimtelijk beleid.
Art. 9 LRO voorziet in de vaststelling van een ruimtelijk ontwikkelingsplan met voorschriften. Het ruimtelijk ontwikkelingsplan met voorschriften bevat regels met betrekking tot de bestemming, de inrichting, de bebouwing en het gebruik van de in het plan begrepen gronden.
Art. 30 LRO bepaalt dat indien en voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van (onder meer) de voorschriften uit een ruimtelijk ontwikkelingsplan met voorschriften, werkelijke schade lijdt of zal lijden die redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, het Land hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen tegemoetkoming in de schade toekent.
2.2.5
In februari 2009 heeft de Directie Infrastructuur en Planning van het Land (hierna: DIP) een rapport uitgebracht, getiteld "Rapportage Maatschappelijke Haalbaarheid cROP" (cROP staat voor: concept Ruimtelijk Ontwikkelingsplan). In dit rapport is vermeld dat de erven [X] een zienswijze kenbaar hebben gemaakt, waarbij zij hebben verzocht de voorgenomen bestemming van het perceel te wijzigen in toeristische zone of woonkern, en dat dit verzoek niet is ingewilligd.
Op p. 5 en 6 van het rapport staat onder meer vermeld:
"Meerdere zienswijzen gaan in op de instelling en begrenzing van de zone natuurgebied, waarvan Parke Nacional Arikok (PNA) deel uitmaakt, die zich uitstrekt langs de gehele noordkust van Aruba en via het gebied Franse Pas/Spaans Lagoen reikt tot aan de zuidkust. (...)
Het belangrijkste fundament voor de zone natuurgebied is de nota 'Conservering Noordkust' die door de DIP in februari 2005 is uitgebracht. Daarin wordt beschreven met welke criteria de begrenzing van het natuurgebied systematisch en consistent tot stand kwam. Globaal samengevat zijn deze criteria, dat de conserveringsgrens overal om (enigszins) aaneengesloten uiterste bebouwing heen getrokken is, want "De Conserveringszone Noordkust moet zo veel mogelijk één groot natuur- en landschapsgebied vormen". (...) Andere vastgestelde uitgangspunten zijn, dat er zo veel mogelijk aaneengesloten habitats voor het natuurlijk leven geconserveerd blijven, en dat "De rechtstitel (eigendom, erfpacht, huur, domein) ondergeschikt is aan de specifieke natuurwaarden van gronden".
(...)
Tegenover de ingebrachte individuele belangen van de landeigenaren staan de vele signalen uit alle geledingen van de samenleving, gedurende de brede interactieve beleidsvorming van het ROP, dat de ontwikkeling van Aruba in rustiger en evenwichtiger vaarwater moet komen. Men benadrukt ook van alle kanten, dat voorkomen moet worden dat de laatste stukken karakteristiek landelijk gebied en natuurgebied verloren gaan aan toerisme en op hol geslagen groei.
Aruba staat met de vaststelling van het ROP voor de krachtproef om het tij inderdaad te keren en de ontwikkeling in goede banen te leiden. Voor de offers die daaraan verbonden zijn heeft de overheid alleen het instrument van grondruil aan te bieden en bij uitzondering de mogelijkheid van grondaankoop. Daarbij wordt van geval tot geval de waarde van de beide ruilobjecten individueel bepaald. In de meeste gevallen waarin eigenaren in een zienswijze hun probleem met het cROP neerlegden zijn besprekingen omtrent een dergelijke grondruil geopend of gaande."
2.2.6
Bij landsbesluit van 7 mei 2009, no. 7, is een ruimtelijk ontwikkelingsplan (hierna: ROP) vastgesteld voor een periode van tien jaar. Hierin is een gebied waartoe het perceel behoort, aangewezen als conserveringszone.
Tot op heden is er geen ruimtelijk ontwikkelingsplan met voorschriften vastgesteld.
2.2.7
Volgens een notarisverklaring zijn de erven [X] bij akte van
3 juli 2009 ieder voor één vierde onverdeeld aandeel eigenaar geworden van het perceel.
2.2.8
Op 24 januari 2014 (toen de onderhavige zaak reeds aanhangig was) heeft de Minister van Integratie, Infrastructuur en Milieu een verzoek van de erven [X] om bij wijze van tegemoetkoming het perceel aan te kopen, afgewezen. De Minister heeft daarbij overwogen dat bebouwing van het perceel die ten dienste staat van recreatief medegebruik, niet is uitgesloten en dat de tot de ROP behorende plankaart sinds begin 2007 als beleid wordt gehanteerd.
2.3
In dit geding hebben de erven [X], verkort weergegeven, gevorderd dat:
a. (primair) voor recht wordt verklaard dat het Land onrechtmatig handelt door het perceel tot groen-/natuurgebied aan te wijzen, buiten de aanwezigheid van een ruimtelijk ontwikkelingsplan en zonder dat er een ruimtelijk ontwikkelingsplan met voorschriften ter zake van het perceel is vastgesteld;
b. (subsidiair) voor recht wordt verklaard dat er sprake is van een rechtmatige overheidsdaad die de overheid verplicht om de erven [X] schadeloos te stellen;
c. het Land wordt veroordeeld tot schadevergoeding, op te maken bij staat.
2.4
Het GEA heeft geoordeeld dat de erven [X] ontvankelijk zijn in deze procedure, omdat er tot op heden geen ruimtelijk ontwikkelingsplan met voorschriften is vastgesteld, en zij daarom geen bestuursrechtelijke procedure tot schadeloosstelling kunnen volgen, en zij blijkens een door hen overgelegde uitspraak van de bestuursrechter niet-ontvankelijk zijn verklaard (rov. 3.1). Het
GEA heeft voorts overwogen dat in beginsel sprake is van een rechtmatige overheidsdaad (rov. 3.2). Naar het oordeel van het GEA is niet komen vast te staan dat de erven [X] onevenredige schade lijden die redelijkerwijs niet voor hun rekening dient te blijven (rov. 3.6). Op die gronden heeft het GEA de vorderingen afgewezen. Daartegen is het hoger beroep gericht.
2.5
Blijkens het inleidend verzoekschrift (nrs. 8 en 30-35) baseren de erven [X] hun aanspraken op de volgende gestelde overheidsdaad: het sinds medio 2006 voeren van anticiperend beleid waarbij het perceel tot
groen-/natuurgebied werd aangewezen (en daarop aansluitend: het in 2009 daadwerkelijk aanwijzen van het perceel tot groen-/natuurgebied).
De stelling van de erven [X] is dat de door medio 2006 ingevoerde beleidswijziging de gebruiksmogelijkheden van het perceel drastisch zijn ingeperkt en de waarde ervan aanzienlijk is verminderd.
2.6
Het Hof verenigt zich met het oordeel van het GEA dat de erven [X] kunnen worden ontvangen in deze civiele procedure. In hoger beroep is dat ook niet (meer) bestreden.
2.7
Ook indien een overheidshandeling op zichzelf niet als onrechtmatig kan worden aangemerkt, is de overheid op grond van onrechtmatige daad aansprakelijk voor de onevenredig nadelige gevolgen van zodanige handeling, dat wil zeggen de gevolgen die buiten het normale maatschappelijk risico of het normale bedrijfsrisico vallen en die op een beperkte groep burgers of instellingen drukken. De vraag of in een bepaald geval de gevolgen van een overheidshandeling buiten het normale maatschappelijk risico of het normale bedrijfsrisico vallen, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang kan hierbij onder meer zijn enerzijds de aard van de overheidshandeling en het gewicht van het daarmee gediende belang alsmede in hoeverre die handeling en de gevolgen daarvan voorzienbaar zijn voor de derde die als gevolg daarvan schade lijdt, en anderzijds de aard en de omvang van de toegebrachte schade.
2.8
In dit geval kan de aard van de overheidshandeling worden omschreven als het voeren van anticiperend beleid, vooruitlopend op het aanwijzen van het gebied waartoe het perceel behoort als conserveringszone, als onderdeel van de vaststelling van de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling in Aruba en van de hoofdzaken van het te voeren ruimtelijk beleid. Deze overheidshandeling leidt mogelijkerwijs tot regulering van eigendom (zie rov. 2.9 hierna).
Met het voeren van dit anticiperend beleid worden diverse belangen gediend: niet alleen het belang van het behoud van de natuurwaarden als zodanig, maar ook het daarmee verband houdende belang van het behoud van een goede leefomgeving en het economische belang bij behoud van de aantrekkingskracht van Aruba als toeristische bestemming. Dit zijn zwaarwegende belangen.
De aard van de gestelde schade is vermindering van de gebruiksmogelijkheden van een eigendomsperceel, en daardoor waardevermindering daarvan. De omvang van de gestelde schade is betwist. Volgens de erven [X] was het perceel tot de beleidswijziging meer dan Afl. 4 miljoen waard en is het door de beleidswijziging waardeloos geworden.
2.9
Indien sprake is van regulering van eigendom, dient bij de beoordeling van de vraag of de overheid aansprakelijk is, ook art. 1 Eerste Protocol EVRM te worden betrokken, dat onderdeel uitmaakt van de Arubaanse rechtsorde. Deze bepaling kan onder omstandigheden verplichten tot schadevergoeding. Naar vaste rechtspraak van het EHRM is daarvoor noodzakelijk, kort samengevat,
- dat sprake is van een 'possession' (eigendom) in de zin van deze bepaling, en
- dat sprake is van 'interference', dat wil zeggen ontneming of regulering van het eigendomsrecht.
Is aan deze beide voorwaarden voldaan, dan wordt onderzocht
- of de inbreuk 'lawful' is, dat wil zeggen bij wet voorzien,
- of de inbreuk dient ter bevordering van het 'general interest', dat wil zeggen of zij een algemeen belang dient, en
- of een 'fair balance', dat wil zeggen een redelijk evenwicht, bestaat tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu.
Daarbij verdient opmerking dat, indien geen sprake is van ontneming van eigendom maar slechts van regulering daarvan, aan de Staat een ruimere 'margin of appreciation' (beleidsvrijheid) wordt gegund dan in het eerste geval.
2.1
Naar de stelling van het Land wordt de tot de ROP behorende plankaart sinds begin 2007 als beleid gehanteerd. Dit sluit in voldoende mate aan op de stelling van de erven [X] dat het Land medio 2006 anticiperend beleid is gaan voeren waarbij het perceel tot groen-/natuurgebied werd aangewezen.
2.11
Nader onderzocht dient te worden welke gebruiksmogelijkheden er vóór deze beleidswijziging waren. Het GEA heeft gewezen op de weigeringsgrond van art. 22 van de Bouw- en woningverordening 1935 in verband met "ontsierende" (of: met redelijke eisen van welstand strijdige) en "hinderlijke" bebouwing. Bevat deze verordeningsbepaling een limitatief-imperatief stelsel? In hoeverre bestonden er vóór de beleidswijziging op basis van deze (of enige andere) weigeringsgrond mogelijkheden om een bouwvergunning te weigeren op basis van overwegingen van ruimtelijk (of ander) beleid? Kon vóór de beleidswijziging hotelbouw ter plaatse (zonder meer) geweigerd worden? Gold dat ook voor andere (minder intensieve) vormen van commerciële exploitatie? Zo ja, wat dan bijvoorbeeld?
2.12
Nader dient ook te worden onderzocht welke gebruiksmogelijkheden er sinds deze beleidswijziging overgebleven zijn. Indien sprake is van een limitatief-imperatief stelsel als hiervoor bedoeld, konden dan de gebruiksmogelijkheden voor perceeleigenaren wel gewijzigd worden op basis van anticiperend beleid, zonder dat het wettelijk stelsel (al) gewijzigd werd? Zo nee, had het anticiperend beleid (met succes) aangevochten kunnen worden? Het Land heeft aangevoerd dat sinds de beleidswijziging als gebruiksmogelijkheid is overgebleven: recreatief medegebruik in extensieve vorm. Waar is dit op gebaseerd? Is dit een beleidsregel? Wat houdt dit precies in? Is bij extensief recreatief medegebruik ook een vorm van commerciële exploitatie mogelijk? Zo ja, wat dan bijvoorbeeld?
2.13
Voor een deel valt het risico dat de overheid haar (ruimtelijk) beleid wijzigt en dat de gebruiksmogelijkheden en waarde van een perceel daardoor verminderen, binnen het normale maatschappelijk risico van een perceelseigenaar. Van perceelseigenaren mag immers naar maatschappelijke opvattingen worden verlangd dat zij tot op zekere hoogte de nadelige gevolgen van een planologische beleidswijziging zelf dragen en dat zij in elk geval een deel van de last dragen die onvermijdelijk verbonden is met het nastreven door de overheid van zwaarwegende belangen als hiervoor in rov. 2.8 omschreven, zeker indien de overheid over weinig financiële middelen en een beperkte hoeveelheid grond beschikt. Onder omstandigheden kunnen echter dergelijke nadelige gevolgen kwalificeren als een abnormale en speciale last. Is daarvan in dit geval sprake? Waarom (niet)?
2.14
De erven [X] hebben in hun inleidend verzoekschrift gesteld dat zij "sedert enige tijd" bezig zijn met de verkoop van het perceel, en dat zij omstreeks maart 2006 een agentuurovereenkomst hebben gesloten met [makelaarskantoor]. In dat verband kan voor de beoordeling van de vordering het volgende van belang zijn.
Zijn de erven [X] in het verleden in de gelegenheid geweest hun belang te verwezenlijken? Hebben zij dat hebben nagelaten in een periode waarin zij konden voorzien dat een maatregel genomen zou worden die aan dat realiseren in de weg zou staan?
Sinds wanneer is het perceel in eigendom van de familie [X]?
Op welke datum is [X] overleden?
Waren er al verkoopplannen of andere ontwikkelingsplannen toen [X] nog leefde? Zo ja, sinds wanneer? Zijn er ook (eerder dan in 2006) concrete pogingen ondernomen om de plannen te realiseren? Zo ja, sinds wanneer?
Vanaf wanneer was het voor [X] en/of de erven [X] redelijkerwijs voorzienbaar dat het gebied zou worden aangewezen als conserveringsgebied of als groen-/natuurgebied en/of dat er (vooruitlopend daarop) anticiperend beleid zou worden gevoerd en/of dat de gebruiksmogelijkheden anderszins van overheidswege zouden worden beperkt? Waren er vanaf enig moment voortekenen van de beleidswijziging zichtbaar? Zijn er beleidsvoornemens openbaar gemaakt? Zo ja, wanneer?
2.15
Ook het volgende is van belang: volgens het rapport van DIP van februari 2009 zijn in de meeste vergelijkbare gevallen besprekingen gevoerd omtrent een grondruil. In dit geval is het namens de erven [X] ingediende verzoek om een grondruil niet gehonoreerd. Waarom niet?
2.16
Het Hof zal de zaak naar de rol verwijzen om partijen in de gelegenheid te stellen gelijktijdig bij akte op de voorgaande vragen te antwoorden. Daarna zal gelegenheid worden geboden voor gelijktijdige antwoordakten.
B E S L I S S I N G
Het Hof:
verwijst de zaak naar de rolzitting van 22 mei 2018 voor gelijktijdige akten aan beide zijden (zie rov. 2.16);
houdt iedere verdere beslissing aan.
Dit vonnis is gewezen door mrs. J. de Boer, G.C.C. Lewin en H.J. Fehmers, leden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba en ter openbare terechtzitting van het Hof in Aruba uitgesproken op 13 maart 2018 in tegenwoordigheid van de griffier.