Uitspraak
Uitspraakdatum: 24 oktober 2022
Zaaknummer: SXM202100584-LAR00042/2021
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN SINT MAARTEN
UITSPRAAK
In het geding van:
STICHTING VOORTGEZET ONDERWIJS BOVENWINDSE EILANDEN,
eiseres,
gemachtigde: mr. C.J. KOSTER,
tegen
DE MINISTER VAN ONDERWIJS , CULTUUR , JEUGD EN SPORT VAN SINT MAARTEN,
gezeteld te Sint Maarten,
verweerder,
gemachtigde: mr. R.F. GIBSON jr.,
1.Aanduiding bestreden beschikking
De beschikkingen van verweerder gedateerd 23 maart 2021 inhoudende de vaststelling van de subsidie over vier schooljaren 2014-2015, 2015-2016, 2016-2017, 2018-2019.
2.Het verloop van de procedure
2.1.
Met een op 4 mei 2021 ter griffie van het Gerecht in eerste aanleg alhier ingediend pro-forma beroepschrift (met producties) heeft eiseres tegen voormelde beschikking beroep ingesteld als bedoeld in artikel 7 van Pro de Landsverordening administratieve rechtspraak (Lar). Op 30 juli 2021 zijn de gronden aangevuld.
2.2.
Op 29 september 2021 heeft verweerder een verweerschrift (met producties) ingediend.
2.3.
Bij brief van 9 juni 2022 heeft verweerder aanvullende stukken in het geding gebracht. Bij brief van 9 juni, ingediend op 10 juni 2022 heeft eiseres aanvullende producties ingediend.
2.4.
Mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden ter zitting van 15 augustus 2022. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door gemachtigde voornoemd en [P] en [K], beide werkzaam bij eiseres. Verweerder is verschenen bij diens gemachtigde. Partijen hebben op schrift gestelde pleitaantekeningen voorgedragen en overgelegd.
2.5.
Uitspraak is (nader) bepaald op heden.
3.Feiten
3.1.
Eiseres is een Stichting die twee scholen hier te lande exploiteert: de Sundial School en het Milton Peters College (hierna: MPC). Beide scholen worden door de overheid van Sint Maarten gesubsidieerd, welke bekostiging in handen ligt van verweerder.
3.2.
Bij een vijftal beschikkingen is door verweerder aan eiseres subsidie voor de schooljaren 2014-2015, 2015-2016, 2016-2017, 2018-2019 toegekend:
a. de beschikking van 4 november 2014 voor het schooljaar 2014-2015;
b. de beschikking van 30 maart 2016 voor het schooljaar 2015-2016;
c. de beschikkingen van 19 december 2016 en 27 maart 2017 voor het schooljaar 2016-2017;
d. de beschikking van 21 december 2018 voor het schooljaar 2018-2019;
3.3.
Door eiseres zijn bezwaarschriften ingediend tegen deze beschikkingen.
3.4.
Op 27 februari 2021 heeft de adviescommissie geadviseerd om de tegen de beschikkingen ingediende bezwaarschriften gegrond te verklaren.
3.5.
Conform het advies van de voormelde commissie heeft verweerder op 11 maart 2020 besloten om de bezwaren tegen de vijf beschikkingen betreffende de subsidie voor de schooljaren 2014-2015 tot en met 2018-2019 gegrond te verklaren. Tegen dit besluit is namens eiseres beroep ingesteld.
3.6.
Bij uitspraak van 15 februari 2021 heeft het Gerecht de beschikking op bezwaar van 11 maart 2020 vernietigd en heeft daarbij overwogen dat de beschikking in strijd met artikel 68 van Pro de Lar omdat er geen sprake is van een volledige heroverweging.
3.7.
Op 23 maart 2021 heeft verweerder de bestreden beschikking genomen.
4.Het geschil
4.1.
Eiseres heeft het Gerecht verzocht het beroep gegrond te verklaren, de beschikking waarvan beroep te vernietigen en verweerder op te dragen een nieuwe beschikking te nemen met inachtneming van de in deze beschikking te geven uitspraak.
4.2.
Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd en concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
4.3.
Op de standpunten van partijen wordt voor het overige hierna zo nodig nader ingegaan.
5.De beoordeling
5.1.
Bij uitspraak van 15 februari 2021 heeft het Gerecht de beschikking op bezwaar van 11 maart 2020 vernietigd en heeft daarbij overwogen dat de beschikking in strijd met artikel 68 van Pro de Lar omdat er geen sprake is van een volledige heroverweging. Kort weergegeven had verweerder het bezwaar gegrond verklaard maar daarbij verzuimd een nieuwe inhoudelijk beslissing te nemen. Dat de in onderhavige procedure bestreden beschikking in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel om dat verweerder het bezwaar nu ongegrond heeft verklaard, kan niet slagen. Het Gerecht heeft in haar uitspraak van 15 februari 2021 geen inhoudelijke overwegingen gegeven die verweerder in acht diende te nemen bij de nieuw te nemen beslissing. Omdat de bezwaarprocedure een volledige heroverweging behelst kan niet worden gesteld dat een en ander onrechtmatig is omdat het bezwaar nu ongegrond wordt verklaard. Verweerder kan immers in de bezwaarfase terugkomen op een eerder besluit, mits deugdelijk gemotiveerd. De beroepsgrond faalt.
5.2. Mei 2019 is het Landsbesluit bekostiging onderwijs (hierna: LBHam) in werking getreden. Zoals in de Nota van Toelichting bij dit landsbesluit wordt aangegeven, worden in dit LBHam regels voor een bekostigingssysteem voor onderwijs op Sint Maarten vastgelegd. Daarbij is aangegeven in de Nota van Toelichting dat sedert 2010 het bekostigingssysteem door een lumpsum systeem is ingevoerd en dat dit LBHam een vastlegging is van dit lumpsum systeem (hierna: LS systeem).
5.3.
De algemene stelling van eiseres dat dit LbHam in strijd is met artikel 60 van Pro de Landsverordening voortgezet onderwijs (LoVo) kan niet worden gevolgd. Eiseres stelt dat de in de LbHam vervatte berekeningssysteem tot toekenning van een ontoereikende toelage leidt en dat er aldus sprake is van strijd met artikel 60 van Pro de LoVo. Het Gerecht is van oordeel dat een dergelijk algemene stelling niet kan leiden tot de vaststelling dat er strijd met de wet zou bestaan. Immers artikel 60 LoVo Pro geeft aan dat de vergoeding ten minste betrekking heeft op personeelskosten en exploitatiekosten en dat de vergoeding toereikend dient te zijn met het oog op een goede verzorging van het voortgezet onderwijs. Het Gerecht is van oordeel dat artikel 60 LoVo Pro niet gelezen kan worden als zou de vergoeding onvoorwaardelijk dienen te bestaan uit de werkelijke gemaakte kosten zoals die door de scholen wordt opgegeven. Dat in de LbHam geen verwijzing naar artikel 60 LoVo Pro zou staan, zoals eiseres stelt, is naar het oordeel van het Gerecht, gelet op inleiding van de LbHam, een onjuiste stelling.
De beroepsgrond faalt.
5.4.
Voorts heeft eiseres gesteld dat de formule die het LS systeem gebruikt voor de berekening van de vergoeding van het salaris van leerkrachten onjuist is. Eiseres stelt dat verweerder subsidie verleent slechts voor 27 uren voor een full time leraar met een werkweek van 40 uur. Met verweerder is het Gerecht van oordeel dat deze stelling op een onjuiste lezing berust. Verweerder heeft terecht verwezen naar de bijlage bij het LBHam. Hierin is opgenomen dat 27 “teachings hours” gelijk wordt gesteld met 40 “contact hours”. Verweerder heeft aangegeven dat het LS systeem de kosten voor een leerkracht die 27 uren per maand lesgeeft conform een 40-urige werkweek wordt toegekend. Het Gerecht is van oordeel dat eiseres onvoldoende nader heeft onderbouwd dan wel ter zitting duidelijk heeft gemaakt waar zij de stelling op baseert dat per leerkracht 32.5% te weinig subsidie wordt vergoed om salarissen te kunnen betalen.
De beroepsgrond faalt.
5.5.
Onbestreden is dat verweerder sedert 2010 de bekostiging van scholen baseert op een zogenaamd LS systeem. De onderhavige LBHam is een formalisering van de regelgeving. Zoals in de Nota van Toelichting bij het LBHam is vermeld is de toenmalig toepassing geëvalueerd in 2014 door de Stichting Overheidsaccountansbureau (SOAB). Bij de totstandkoming van het LBHam zijn de schoolbesturen betrokken geweest. Zij hebben feedback gegeven gedurende verschillende bijeenkomsten in 2015 en 2016. Op basis van de aanbevelingen van de SOAB en de input van de scholen is de huidige LBHam tot stand gekomen. Het Gerecht is van oordeel dat verweerder met deze werkwijze bij de totstandkoming van het LBHam het zorgvuldigheidsbeginsel voldoende in acht heeft genomen en zich dus in voldoende mate op de hoogte heeft gesteld van feiten en omstandigheden waaraan de beleidsregel raakt.
5.6.
Dat niet alle aanbevelingen en suggesties van de schoolbesturen één op één zijn overgenomen door verweerder, maakt niet dat het vastgestelde beleid onrechtmatig of onredelijk is. Verweerder heeft verwezen in de Nota van Toelichting naar het belang dat de financiële positie van het Land niet toelaat dat scholen ongelimiteerd kunnen worden gecompenseerd. Het Gerecht acht dit uitgangspunt niet onredelijk. Dit uitgangspunt houdt per definitie in dat er keuzes gemaakt moeten worden en er dus een belangenafweging plaatsvindt. Daarbij zal het bestuursorgaan het ene belang laten prevaleren boven het andere belang. Verweerder heeft in dit kader aangegeven dat uitgangspunt is dat scholen in staat worden gesteld om in het onderwijs voldoende te kunnen voorzien. De vraag die voorligt is of de belangenafweging van verweerder evenredig is.
5.7.
Eiseres heeft (kort samengevat) aangegeven dat het LS systeem onvoldoende rekening houdt met de kleine klasse in de HAVO en VWO bovenbouw en de hoogte van salarissen van VWO en HAVO leerkrachten die een bepaalde graad van bevoegdheid dienen te hebben. Voorts houdt de berekeningssysteem geen rekening met het feit dat eiseres veel praktijk onderwijs aanbiedt waarbij sommige klassen klein dienen te zijn en er vaak twee leerkrachten nodig zijn om de veiligheid te garanderen. Ook is praktijk onderwijs, zo stelt eiseres, veel duurder dan klassikaal onderwijs. Het bedrag dat in het LS systeem toegekend wordt van NAf 180 per jaar voor nascholing per leerkracht is volstrekt onvoldoende. Voorts schiet het LS systeem ernstig te kort met het toegekende bedrag voor onderhoud van gebouwen.
5.8.
In het LS systeem worden drie functies bekostigd voor bestuur, beheer en administratie. Eiseres stelt dat er meer fte’s nodig zijn om deugdelijk personeels- en administratie te voeren. Voorts stelt eiseres dat uit de feitelijke tekorten bij eiseres voldoende blijkt dat de toegekende subsidie niet de personeelskosten en de exploitatiekosten, vervanging inventaris en onderhoud gebouwen dekt. Hieruit blijkt dat het LS systeem geen rekening houdt met de werkelijkheid. Uit de audits van de onafhankelijk accountant is naar voren gekomen dat eiseres een tekort van bijna NAfl 2.4 mio heeft. Eiseres acht het onbegrijpelijk dat verweerder tot de conclusie komt dat er voldoende toelage met het oog op de goede verzorging van het onderwijs is verstrekt.
5.9.
Verweerder heeft aangegeven dat het LS systeem wel rekening houdt met kleinere klassen voor HAVO en VWO. Voorts stelt verweerder dat op advies van de SOAB de norm is teruggebracht tot 20 leerlingen, ook voor VSBO basis en TKL waarvoor de wettelijk norm 30 leerlingen is. Voor VSBO PBL en PKL wordt nu de norm van 16 leerlingen gehanteerd. Verweerder geeft aan dat de opmerkingen van schoolbesturen na de consultaties derhalve deels zijn overgenomen. Volledig tegemoetkoming zou hogere kosten voor het Land betekenden en de middelen van het Land zijn hiertoe niet toereikend. Omdat de meeste leerlingen in het VSBO instromen is er voor gekozen ook deze klassengroottes bij te stellen.
5.10.
Het Gerecht is van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot deze keuze kon komen. Immers enerzijds heeft verweerder beschikbare financiële middelen afgewogen tegen acceptabele klassengrote en anderzijds heeft het LS systeem de mogelijkheid aan scholen om zelf invulling te geven binnen het ter beschikking gestelde budget.
5.11.
Voorts is het Gerecht van oordeel dat de enkele stelling van eiseres dat de vergoeding verstrekt voor nascholing onvoldoende zou zijn. Eiseres heeft niet nader onderbouwd wat zij aan nascholing aanbiedt en in welke mate de vergoeding onvoldoende is. Ook hetgeen verweerder heeft aangegeven ten aanzien van onderhoud gebouwen heeft eiseres niet kunnen weerleggen.
5.12.
Met verweerder is het Gerecht van oordeel dat eiseres onvoldoende heeft kunnen onderbouwen dat personeelskosten structureel zijn opgelopen bij door verweerder gestelde afname van aantal scholieren. Verweerder heeft niet ten onrechte gesteld dat van kostenbesparende maatregelen genomen door eiseres niet is gebleken. De enkele stelling dat er feitelijke tekorten zijn in de begroting van eiseres is onvoldoende om te onderbouwen dat het beleid van verweerder onredelijk is.
5.13.
Gezien het vorenstaande kan het beroep van eiseres niet slagen. Het Gerecht is van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot de vaststelling van het LBHam heeft kunnen besluiten.
5.14.
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
6.
De beslissing
De beslissing
Het Gerecht:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Ghrib, rechter in het Gerecht in eerste aanleg te Sint Maarten, en uitgesproken in het openbaar in tegenwoordigheid van de griffier op 24 oktober 2022.
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open binnen zes weken na de dag van kennisgeving van deze uitspraak. Zie hoofdstuk 5 van de Landsverordening Administratieve Rechtspraak.