Uitspraak
Vonnis van 20 maart 2012
Zaaknummer: AR 256/2009
Vonnisnr.
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN SINT MAARTEN
VONNIS
in de zaak van
1. de naamloze vennootschap BABITBAY BEACH DEVELOPMENT CORPORATION N.V.,
2. de vennootschap naar vreemd recht COLUMBIA SUSSEX,
gevestigd in Sint Maarten respectievelijk de Verenigde Staten,
eisers,
gemachtigde: mr. M. Le Poole,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon HET LAND SINT MAARTEN,
zetelend in Sint Maarten,
gedaagde,
gemachtigde: mr. R.F. Gibson Jr.
Partijen worden hierna ook aangeduid als Westin (in mannelijk enkelvoud) en het Land.
1. De procedure
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- het verzoekschrift van 31 december 2009;
- de conclusie van antwoord;
- de conclusie van repliek;
- de akte uitlating ex artikel 187 Rv Pro aan de zijde van het Land;
- de conclusie van dupliek.
Hierna is vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1 Colombia Sussex is eigenaar van circa 73 hotels in (voornamelijk) de Verenigde Staten. Zij houdt de aandelen in Babitbay Beach Development Corporation N.V.
2.2 In Dawn Beach te Sint Maarten heeft Columbia Sussex het hotel <i>The Westin Dawn Beach Resort & Spa</i> (hierna: het hotel) ontwikkeld.
2.3 Vóór de aanvang van deze projectontwikkeling heeft Columbia Sussex bij brief van 28 februari 2005 aan het Bestuurscollege van het Eilandgebied Sint Maarten (hierna: het Bestuurscollege), voorzover thans van belang, het volgende geschreven:
“<i>It is our intention to develop a 4-5 Star Hotel project consisting of:
(…).
This project will be developed at Dawn Beach & Oyster Pond in St. Maarten. Which project will carry a brand name Westin, Marriott or a comparable flag of equal or better quality.
This project will encompass a USD 80.000.000 – USD 100.000.000 investment from the partners and in order for this type of investment to qualify with lenders and brand standard flag hotels, it will be necessary for the Executive Council to grant us certain concessions which we request herein.
It is necessary for us to have a written & binding commitment from Government on the following items:
(…).
• To receive a waiver of the 5% room tax, which tax will be collected from all guests, and then be used in the resorts marketing budget for St. Maarten. Which marketing plan will be submitted to government on a yearly basis.
(…).</i>”
2.4 Het Bestuurscollege heeft bij brief van 11 maart 2005, voorzover thans van belang, het volgende geantwoord:
“<i>The Executive Council hereby informs you that our Council welcomes the proposed development of the former Dawn Beach/Oysterpond property as a Premium resort hotel and in particular the branding of the proposed resort as a Westin, Marriot or a comparable branded property.
In your letters dated March 1, 2005 and February 28, 2005 you requested several concessions some of which are outside of the competency of the Executive Council to provide. Our Council is however willing to lend support in terms of securing these concessions from the appropriate competent authority, i.e. the Federal Government of the Netherlands Antilles.
With reference to those matters that are within the competency of the Executive Council we hereby provide you with the following letter of comfort.
(…).
<u>Hotel Room Tax</u>
It is the intention of the Executive Council to revise the Island Ordinance regulating Room Tax in such a manner that a waiver of room taxes can be granted for brand name resort developments for a period of no more than 5 years, providing that the collected revenues are invested in marketing of the resort, training programs for local staff, innovation and maintenance of tourism infrastructure. We estimate that the revision of the ordinance will be completed by mid 2005. We see no reason, once this ordinance is finalized, why this particular resort development cannot come into consideration for this room tax incentive.
(…).</i>”
2.5 Na de opening in december 2006 van het hotel zijn aanslagen logeergastenbelasting opgelegd aan Babitbay Beach Development Corporation N.V.
2.6 Namens Babitbay Beach Development Corporation N.V. is bij brief van 6 juni 2007 aan het Bestuurscollege geprotesteerd tegen de opgelegde aanslagen logeergastenbelasting voor januari tot en met mei 2007. Ook tegen nadien opgelegde aanslagen heeft zij bezwaar doen maken.
2.7 In antwoord op deze brief heeft het Bestuurscollege bij brief van 30 juni 2009 aan de vertegenwoordiger van Babitbay Beach Development Corporation N.V. het volgende geschreven:
“<i>(…). In said Comfort Letter, The Executive Council expressed its intention to provide a positive advice to assist Westin Resort in procuring a tax holiday concession from the Federal Government of the Netherlands Antilles as it relates to the Hotel Operations of the Resort. Such has been fulfilled.
As regards to the Room Tax, in said Comfort Letter, the Executive Council indicated only</i> <b>its intention</b> <i>to revise the existing Ordinance governing Room Tax <b>(Logeergastenbelastingverordening Sint Maarten Article 6, a/b)</b>. However, at this time the said Ordinance is still undergoing revision. The existing Room Tax Ordinance makes no provisions for granting exemptions/waivers. Be advised that in the event of future changes to the existing ordinance, the hotel can qualify for tourism marketing incentives, only to be applied <b>to the future</b>, and will not cover the time the hotel has operated before the revised ordinance came into effect.
In light of the aforementioned, it is the position of the Island Government of Sint Maarten that Westin Resort must abide by the existing requirements, which requires a 1/20 (5%) tariff on room rates. All outstanding taxes and penalties must be settled with the Island Receiver’s office forthwith, to avoid action on behalf of the government.
(…).</i>”
2.8 De Eilandsontvanger heeft op 18 augustus 2009 een dwangschrift aan Babitbay Beach Development Corporation N.V. doen betekenen, houdende een bevel tot betaling van NAfl. 548.900,-- terzake aanslagen Logeerbelasting. Aan dat bevel is niet voldaan. De Ontvanger heeft executoriaal beslag op roerende zaken doen leggen.
2.9 Dit Gerecht heeft een vordering van Westin tot staking van de tenuitvoerlegging van de dwangschriften in kortgeding afgewezen. Bij de behandeling van het hoger beroep zijn partijen overeengekomen dat Westin een bedrag in depot stort en dat de uitspraak in een bodemzaak wordt afgewacht. Daaraan heeft Westin voldaan.
2.10 De Eilandsverordening logeergastenbelasting, die niet voorziet in een mogelijkheid tot vrijstelling of ontheffing, is niet gewijzigd. Ontheffing van de verplichting logeergastenbelasting te betalen is (dan ook) niet verleend.
3. Het geschil
3.1 Westin vordert – samengevat weergegeven – bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad primair voor recht te verklaren dat het Land onrechtmatig handelt door de bij brief van 11 maart 2005 gedane overheidstoezegging inhoudende dat Westin gedurende een periode van vijf jaren van betaling van logeergastenbelasting zou worden vrijgesteld niet na te komen danwel subsidiair voor recht te verklaren dat het Land toerekenbaar tekort is geschoten in de nakoming van de op het Land rustende verbintenis om Westin hiervan vrij te stellen.
Verder vordert Westin te bepalen dat het Land aansprakelijk is voor alle schade die Westin heeft geleden en zal lijden door voormelde onrechtmatige daad althans wanprestatie, welke schade nader bij staat wordt opgemaakt.
Ten slotte vordert Westin vergoeding van de buitengerechtelijke incassokosten; kosten rechtens
3.2 Het Land voert verweer dat hierna, voorzover voor de te nemen beslissing van belang, zal worden behandeld.
4. De beoordeling
4.1 Westin heeft aan zijn vordering ten grondslag gelegd dat het Land onrechtmatig heeft gehandeld althans toerekenbaar tekort is geschoten. Daarmee is de bevoegdheid van de burgerlijke rechter gegeven.
4.2 Als verweer van de verste strekking heeft het Land aangevoerd dat de brief van 30 juni 2009 een besluit is dat ‘formele rechtskracht’ heeft zodat de burgerlijke rechter van de rechtmatigheid daarvan moet uitgaan. Het Gerecht verwerpt dat verweer op de grond dat deze brief geen schriftelijk besluit in de zin van artikel 3 lid 1 Lar Pro is. Deze brief verwoordt (desgevraagd) een standpunt ter verduidelijking van de brief van 11 maart 2005.
4.3 Tegenover de stelling van Westin dat het Bestuurscollege in de brief van 11 maart 2005 heeft toegezegd hen vrij te stellen van logeergastenbelasting, heeft het Land aangevoerd – samengevat weergegeven – dat het Bestuurscollege in deze brief heeft aangegeven de intentie te hebben om de Eilandsverordening logeergastenbelasting zodanig te wijzigen dat bepaalde grote hotels een verzoek tot ontheffing van betaling daarvan konden indienen. Het betrof hier slechts verstrekking van informatie van reeds voor de komst van Westin naar Sint Maarten geldende plannen terzake de logeergastenbelasting.
4.4 Het Gerecht overweegt het volgende. Het standpunt van het Bestuurscollege, verwoord in de brief van 11 maart 2005 die als <i>letter of comfort</i> wordt aangeduid, is als een toezegging te beschouwen; deze brief bevat immers een positief standpunt over de specifieke vraag naar een vrijstelling voor logeergastenbelasting. Voor de beantwoording van de vraag welke rechtsgevolgen aan een toezegging van een bestuursorgaan moeten worden gehecht, is in de eerste plaats de inhoud van die toezegging van belang (zie HR 20 september 2002, NJ 2004, 148). De vraag wat de toezegging inhoudt moet worden beantwoord aan de hand van de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer aan elkaars wilsuitingen mochten toekennen en van hetgeen zij redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten. Hierbij zijn allereerst van belang de brief van Columbia Sussex van 28 februari 2005 aan het Bestuurscollege en de beantwoording bij voormelde brief van het Bestuurscollege van 11 maart 2005. Deze laatste brief is gericht aan Columbia Sussex maar heeft het door Babitbay Beach Development Corporation N.V. te ontwikkelen <i>resort</i> tot onderwerp. Het Gerecht zal (in navolging van verzoekers, verz. nr. 2.3) Westin als ‘geadresseerde’ beschouwen.
4.5 In de brief van 11 maart 2005 spreekt het Bestuurscollege onder de kop <i>Hotel Room Tax</i> van zijn intentie om de Eilandsverordening logeergastenbelasting te wijzigen. Het Bestuurscollege verwacht dat deze verordening medio 2005 zal zijn gewijzigd. Deze passage in de brief vervolgt met de mededeling dat zij geen reden ziet waarom Westin na wijziging niet in aanmerking kan komen voor een ontheffing. Voor Westin moet het redelijkerwijze duidelijk zijn geweest dat nog twee fasen doorlopen moesten worden om ontheffing te krijgen: 1. de wijziging van de Eilandsverordening logeergastenbelasting en 2. het verkrijgen van ontheffing. Ten aanzien van deze fasen heeft het Bestuurscollege: 1. de verwachting uitgesproken dat deze medio 2005 is afgerond en 2. de inschatting overgebracht dat het geen reden ziet op grond waarvan Westin niet in aanmerking zou kunnen komen voor ontheffing.
4.6 Het Gerecht verwerpt het standpunt van Westin dat in de toezegging bij brief van 11 maart 2005 van het Bestuurscollege méér dan een verwachting en een inschatting tot uiting komt. In de brief van 28 februari 2005 heeft Westin een veelheid aan onderwerpen onder de aandacht van het Bestuurscollege gebracht, waarvan de beoogde ontheffing van logeergastenbelasting er één was. Deze onderwerpen zijn in de brief van 11 maart 2005 van het Bestuurscollege besproken en hieruit ontstaat niet een algemeen beeld dat de verzoeken van Westin worden ingewilligd. Veeleer blijkt van een per onderwerp genuanceerde uiteenzetting, waarbij in het vooruitzicht wordt gesteld dat: i) sommige verzoeken in beginsel worden ingewilligd (bijv. <i>work permits</i> en <i>business license</i>); ii) andere aan nadere beoordeling onderhevig zullen zijn (bijv. <i>hotel room tax</i>); iii) weer andere worden afgewezen (bijv. <i>waiving of building permit fee</i>). Bij onderwerpen die positief worden beoordeeld springt in het oog dat telkens tevens wordt aangegeven dat Westin aan bepaalde beleidseisen moet voldoen. Met betrekking tot de <i>tax holiday</i> en de <i>turn over taxes</i> heeft het Bestuurscollege gesteld dat deze niet tot zijn competentie behoren. Het Bestuurscollege heeft aangegeven dat zij een aan de Minister van Financiën gericht verzoek van Westin zullen ondersteunen.
4.7 De vraag is vervolgens of op de hiervóór in 4.5 genoemde verwachting respectievelijk inschatting van het Bestuurscollege, verwoord in zijn brief van 11 maart 2005, een rechtens gerechtvaardigd vertrouwen van Westin kan worden gebaseerd.
4.8 De Hoge Raad heeft geoordeeld dat de stelling dat slechts sprake kan zijn van gerechtvaardigd vertrouwen indien de overheid een uitdrukkelijke toezegging heeft gedaan in zijn algemeenheid te ver gaat. Het komt aan op een beoordeling van alle omstandigheden van het geval (zie HR 16 juni 1989, NJ 1990, 214; een arrest van de civiele kamer<sup>1</sup>). Volgens de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in de regel een expliciete, ondubbelzinnige, schriftelijke toezegging van een bestuursorgaan vereist (zie CRvB 10 juni 2004, LJN: AP1520). De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State verlangt een concrete toezegging waaraan iemand een in rechte te honoreren vertrouwen kan ontlenen (zie ABRvS 7 april 2010, LJN: BM0175 en 21 december 2011, LJN: BU 8861). Tevens overwoog de Afdeling dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde derde, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie ABRvS 22 juni 2011, LJN: BQ8834 en 16 november 2011, LJN: BU 4576). Voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel dient het in de bestuursrechtelijke rechtspraak dus te gaan om een concrete en ondubbelzinnige toezegging.
4.9 De Hoge Raad overwoog in het arrest HR 21 januari 2005, NJ 2005, 325 over civiele aansprakelijkheid van de overheid ingeval een regeling niet tot stand komt: “<i>(…)dat in het algemeen iemand die vooruitlopend op de totstandkoming van een bepaalde regeling bepaalde handelingen verricht, zulks op eigen risico doet in die zin dat de omstandigheid dat de regeling niet tot stand komt of achteraf blijkt geheel of gedeeltelijk onverbindend te zijn, voor zijn risico komt, maar dat dit onder bijkomende omstandigheden anders kan zijn, waarbij met name valt te denken aan het geval dat van overheidswege wordt geëist dat op de totstandkoming van de regeling wordt vooruitgelopen (…).</i>” Naar het oordeel van het Gerecht geldt deze maatstaf eveneens in het onderhavige geval waarin een beoogde wijziging van een bestaande regeling niet wordt gerealiseerd.
4.10 Tegen de achtergrond van bovengenoemde rechtspraak heeft het Bestuurscollege met zijn als toezegging aangemerkte uitlatingen in de brief van 11 maart 2005 onvoldoende concrete verwachtingen omtrent een ontheffing van logeergastenbelasting bij Westin gewekt. Westin is op eigen risico vooruitgelopen op zijn verwachting dat de Eilandsverordening logeergastenbelasting zou worden gewijzigd per medio 2005. De inschatting van het Bestuurscollege dat zij geen redenen ziet op grond waarvan Westin – na de per medio 2005 beoogde wijziging van de Eilandsverordening logeergastenbelasting – niet in aanmerking zou kunnen komen voor ontheffing, is te vaag om vertrouwen bij Westin te rechtvaardigen.
4.11 Het Gerecht verwijst ten slotte naar de volgende passage aan het einde van de brief van 11 maart 2005 van het Bestuurscollege aan Westin: “<i>Please be informed that all aforementioned permits, licenses etc are subject to final approval in accordance with the existing laws, rules, regulations and policy governing these specific licences or permits.</i>” Ook dit algemeen geformuleerde voorbehoud laat zien dat geen sprake is van een situatie waarin een burger – laat staan een professionele eigenaar van circa 73 hotels – zou aannemen dat het verstandig was uit te gaan van een aanstaande ontheffing van logeergastenbelasting.
4.12 Er is geen grondslag voor toewijzing van het gevorderde. Als de in het ongelijk gestelde partij zal Westin worden veroordeeld in de kosten van de procedure.
5. De beslissing
Het Gerecht in eerste aanleg:
5.1 wijst de vordering af;
5.2 veroordeelt Westin in de kosten van de procedure tot op heden aan de zijde van het Land begroot op NAfl. 1.800,-- aan salaris gemachtigde;
5.3 verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. D.M. Thierry, rechter in dit gerecht en in het openbaar uitgesproken op 20 maart 2012 in aanwezigheid van de griffier.
<small>
<sup>1</sup> De strafkamer oordeelde in HR 22 mei 1979, NJ 1979, 301 dat van gerechtvaardigd vertrouwen pas sprake kan zijn indien dit vertrouwen zijn grondslag vond in een uitdrukkelijke en onvoorwaardelijke toezegging.</small>