ECLI:NL:OGEAC:2022:296

• Datum uitspraak: 12 april 2022
• Publicatiedatum: 31 oktober 2022
• Zaaknummer: CUR2021902087
• Instantie: Gerecht in eerste aanleg van Curaçao
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Uitkomst: Overig
• Procedures: Eerste aanleg - enkelvoudig
• Rechters: S. Lanshage
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl
• Verwijzingen: 7 uitgaand

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Vernietiging weigering openbaarmaking concessieovereenkomst luchthaven Curaçao

Eiseres, een vliegtuigmaatschappij, verzocht op grond van de Landsverordening openbaarheid bestuur (Lob) om openbaarmaking van de concessieovereenkomst en de Operating Agreement (DOMA) tussen het Land Curaçao en Curaçao Airport Partners (CAP) betreffende de exploitatie van Hato International Airport. Verweerder weigerde dit verzoek en stelde dat er geen concessieovereenkomst tussen het Land en CAP was, en dat het verzoek niet onder de Lob viel.

Het Gerecht oordeelde dat het beroep tegen de fictieve weigering terecht was ingesteld omdat verweerder niet binnen de wettelijke termijn had beslist. Het beroep tegen de weigering om te beslissen werd niet-ontvankelijk verklaard. De bestreden beschikking werd vernietigd omdat de motivering onjuist was: het Land is wel partij bij de concessieovereenkomst en het verzoek betreft een bestuurlijke aangelegenheid.

Het Gerecht stelde vast dat de gevraagde documenten bestuurlijke aangelegenheden betreffen, omdat ze inzicht geven in het economisch ontwikkelingsbeleid van het Land en de exploitatie van de luchthaven. Echter, het Gerecht vond dat de belangen van het Land bij geheimhouding, zoals het voorkomen van benadeling in toekomstige concessieonderhandelingen, zwaarder wegen dan het belang van openbaarmaking.

Daarom liet het Gerecht de rechtsgevolgen van de vernietigde beschikking in stand en wees het verzoek tot openbaarmaking af. Verweerder werd veroordeeld tot vergoeding van proceskosten en griffierecht aan eiseres.

Uitkomst: Het beroep tegen de weigering om te beslissen is niet-ontvankelijk verklaard, de bestreden beschikking vernietigd, maar de rechtsgevolgen blijven in stand.

Uitspraak

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO

Uitspraak

in het geding tussen:

de besloten vennootschap [eiseres],

gevestigd op Curaçao,

eiseres,

gemachtigde: mr. A.C. van Hoof, advocaat,

en

de minister van Economische Ontwikkeling,

verweerder,

gemachtigde: mr. I.F. Moeniralam, advocaat.

Procesverloop

Bij brief van 15 mei 2019 heeft eiseres verzocht om openbaarmaking van de tussen het Land Curaçao en Curaçao Airport Partners gesloten concessieovereenkomst uit 2003 op grond van de Landsverordening openbaarheid bestuur (het Lob-verzoek).

Bij brief van 16 mei 2019 heeft het Hoofd van het Vergunningenloket eiseres bericht dat haar verzoek wordt doorgestuurd naar verweerder.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de weigering van verweerder om op het Lob-verzoek te beslissen.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en daarbij de beschikking van 26 juni 2019 op het Lob-verzoek overgelegd (de bestreden beschikking). In deze beschikking wijst verweerder het verzoek van eiseres af.

Het Gerecht heeft met toepassing van artikel 9c van de Lar eiseres in de gelegenheid gesteld om het beroep aan te vullen met gronden tegen de bestreden beschikking.

Eiseres heeft aanvullende gronden ingediend en heeft daarbij stukken overgelegd met het verzoek aan het Gerecht om vertrouwelijk kennis te nemen van deze stukken.

Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.

De openbare behandeling van het beroep heeft ter zitting van het Gerecht op 6 september 2021 plaatsgevonden. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens eiseres is ook [financieel adviseur], financieel adviseur, verschenen.

Het Gerecht heeft het onderzoek geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen in onderling overleg tot een oplossing van hun geschil te komen.

Bij brief van 11 oktober 2021 heeft verweerder het Gerecht geïnformeerd dat partijen niet in onderling overleg tot een oplossing zijn gekomen.

Bij brief van 16 november 2021 heeft eiseres gereageerd op de brief van 11 oktober 2021 van verweerder en nadere gronden ingediend tegen de bestreden beschikking.

Verweerder heeft op 4 februari 2022 nadere stukken ingediend.

Op 14 februari 2022 heeft een nadere zitting plaatsgevonden. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens eiseres zijn ook
[eigenaar], eigenaar van eiseres, en [financieel adviseur], financieel adviseur van eiseres, verschenen. Namens verweerder is verder mr. C. Marquez, jurist bij het ministerie van verweerder, verschenen.

Overwegingen

Waar gaat de zaak over?

1.1

Eiseres is een vliegtuigmaatschappij die vluchten uitvoert vanaf onder andere Hato International Airport op Curaçao (Hato).

1.2

Op 12 november 2002 is tussen het voormalig eilandgebied Curaçao, Hato International Airport N.V. (HIA) en Curaçao Airport Partners N.V. (CAP) een concessieovereenkomst gesloten, waarbij het Land aan HIA een concessie heeft verleend voor de exploitatie van de luchthaven Hato. Verder heeft het Land in die overeenkomst erkend dat HIA het recht heeft om aan CAP de exploitatie van Hato te delegeren. Het Land heeft in de overeenkomst ook een concessie verleend aan CAP voor de exploitatie van Hato, onder de opschortende voorwaarde dat een “Operating Agreement” in werking treedt. De concessie is verleend voor een periode van 30 jaar.

1.3

Op 25 april 2003 is tussen CAP en HIA een “Delvelopment, Operation and Maintenance Agreement regarding Hato International Airport” (DOMA) gesloten.

1.4

CAP stelt de tarieven vast die vliegtuigmaatschappijen moeten betalen als zij opereren op Hato. Eiseres wil inzicht in de DOMA en de concessieovereenkomst. CAP verwijst namelijk bij het verhogen van de tarieven steeds naar de concession fee die CAP op grond van de DOMA verschuldigd is. Verweerder is niet bereid die twee documenten openbaar te maken.

De weigering van verweerder om te beslissen

2. Op grond van artikel 3, tweede lid, van de Lar wordt met een beschikking gelijkgesteld een weigering om een beschikking te geven. Wanneer de voor het geven van een beschikking gestelde termijn is verstreken, zonder dat een beschikking is gegeven of - bij het ontbreken van zo’n termijn - wanneer niet binnen een redelijke tijd een beschikking is gegeven, geldt dat ingevolge het derde lid als het weigeren van het geven van een beschikking.

Op grond van artikel 9c, eerste lid, heeft het beroep, indien dit aanhangig is tegen een weigering als bedoeld in artikel 3, tweede of derde lid, en het bestuursorgaan alsnog een beschikking geeft, mede betrekking op deze beschikking.

3. Het Gerecht zal het beroep van eiseres tegen de weigering om op het Lob-verzoek te beslissen niet-ontvankelijk verklaren. Eiseres heeft geen belang meer bij dat beroep, omdat verweerder met de bestreden beschikking op het verzoek van eiseres heeft beslist.

4. Eiseres heeft het beroep wel terecht ingesteld. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de beslistermijn nog niet was verstreken. Dat standpunt is niet juist. In artikel 6 van de Lob staat onder andere dat het bestuursorgaan uiterlijk beslist binnen drie weken na de dag waarop het verzoek is ontvangen. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste drie weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de verzoeker. Deze mededeling is in dit geval niet aan eiseres gedaan. Verweerder heeft dat ter zitting ook erkend. De bestreden beschikking had dus uiterlijk 6 juni 2019 gegeven moeten worden. Eiseres heeft op 11 juni 2019 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing.

5. Omdat het beroep tegen de fictieve weigering terecht is ingesteld, ziet het Gerecht ziet daarom aanleiding om te bepalen dat verweerder de proceskosten van eiseres vergoedt. Het Gerecht begroot de proceskosten op NAf 175,- (1 punt met een factor van 0,25 voor het indienen van het beroepschrift tegen de weigering van verweerder om te beslissen, waarde per punt NAf 700,-). Verder zal het Gerecht bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van NAf 150,- aan haar vergoedt.

De bestreden beschikking

6. Aan de weigering om de DOMA en de concessieovereenkomst openbaar te maken, heeft verweerder in de bestreden beschikking ten grondslag gelegd dat er geen concessieovereenkomst gesloten is tussen het Land Curaçao en CAP. Voor zover eiseres heeft beoogd openbaarmaking van de concessieovereenkomst gesloten tussen HIA en CAP betreft dit volgens verweerder een privaatrechtelijke overeenkomst tussen twee ondernemingen waar het Land Curaçao geen partij was. Het verzoek valt dus niet onder de reikwijdte van de Lob.

Belang eiseres

7. Eiseres voert in beroep aan dat verweerder ten onrechte stelt dat er geen concessieovereenkomst gesloten is tussen het Land en CAP. Ter onderbouwing van haar stelling verwijst eiseres naar de DOMA en de concessieovereenkomst. Beide documenten heeft eiseres in een gesloten envelop aan het Gerecht overgelegd. Er zijn geen omstandigheden op grond waarvan verweerder deze documenten niet openbaar kan maken.

8. Verweerder heeft zich naar aanleiding van deze beroepsgrond op het standpunt gesteld dat eiseres geen belang meer heeft bij dit Lob-verzoek nu zij kennelijk al over de verzochte stukken beschikt.

9.1

Het Gerecht stelt voorop dat hij voorafgaand aan de eerste zitting geen kennis heeft genomen van de door eiseres overgelegde stukken in de gesloten envelop. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres toegelicht dat eiseres openbaarmaking wenst van de DOMA en de concessieovereenkomst en dat hij over deze stukken beschikt. De gemachtigde van eiseres is echter niet bevoegd om deze stukken met eiseres te delen, omdat hij uit andere hoofde dan als advocaat van eiseres over deze stukken beschikt. Gelet hierop volgt het Gerecht verweerder niet in zijn standpunt dat eiseres geen belang meer heeft bij deze procedure. Eiseres zelf beschikt immers niet over de stukken.

9.2

Tijdens de eerste zitting heeft het Gerecht met toestemming van partijen kennis genomen van beide stukken. Tijdens die zitting is duidelijk geworden dat eiseres openbaarmaking beoogd van beide documenten. Naar het oordeel van het Gerecht had het op de weg van verweerder gelegen om na ontvangst van het Lob-verzoek van eiseres bij haar duidelijk te krijgen welke stukken zij openbaargemaakt wenste te zien. De tekst van het verzoek van eiseres gaf daar voldoende aanleiding toe. Bij de concessieovereenkomst is het Land anders dan verweerder in het bestreden beschikking stelt wel partij. Alleen al om deze reden kan de door verweerder in de bestreden beschikking gegeven motivering de afwijzing niet dragen. Het beroep is gegrond en het Gerecht zal de bestreden beschikking vernietigen.

10. Met het oog op finale geschilbeslechting zal het Gerecht vervolgens beoordelen of de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden beschikking in stand kunnen blijven.

Nader standpunt verweerder over de weigering tot openbaarmaking

11. Verweerder heeft zich in de nadere stukken en tijdens de tweede zitting op het standpunt gesteld dat beide stukken geen betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid. Het gaat om overeenkomsten tussen twee privaatrechtelijke partijen die zien op privaatrechtelijke aangelegenheden. De inhoud van beide overeenkomsten ziet niet toe op informatie over het extern optreden, de interne organisatie of de bedrijfsvoering van het Land. Verweerder heeft gewezen op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van
3 oktober 1996 (ECLI:NL:RVS:1996:AA6767) en 14 mei 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1723). Als het Gerecht van oordeel zou zijn dat de overeenkomsten wel een bestuurlijke aangelegenheid betreffen, stelt verweerder zich op het standpunt dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de economische en financiële belangen van het Land en het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. Omdat de looptijd van de overeenkomsten binnen een aantal jaren eindigt, zal het Land via verweerder nieuwe concessieovereenkomsten aangaan. Bij openbaarmaking van de beide documenten zal dat de toekomstige onderhandelingspartners van het Land een veel stevigere positie geven in die onderhandelingen en dat leidt tot benadeling van het Land en de betrokken rechtspersonen.

Bestuurlijke aangelegenheid?

12. Eiseres voert allereerst aan dat wel sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid. Het gaat volgens eiseres immers om een onderdeel van het economisch ontwikkelingsbeleid en daarvoor is verweerder verantwoordelijk. De delegatie van de exploitatie van de luchthaven door het Land is onderdeel van het beleid van het Land.

13. Artikel 3, eerste lid, van de Lob bepaalt voor zover hier relevant dat een ieder verzoeken om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan. Artikel 1, aanhef en onder c, bepaalt dat onder een bestuurlijke aangelegenheid wordt verstaan een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.

14. Het begrip 'bestuurlijk' in artikel 3 van de Lob moet, gelet op het doel van de Lob, ruim worden uitgelegd en ziet op het openbaar bestuur in al zijn facetten. Het betreft niet alleen het externe optreden van het bestuur, maar ook de interne organisatie en de wijze waarop het de taken van het bestuursorgaan vervult. Niet een document als zodanig, maar de aangelegenheid die de verzoeker op het oog heeft gehad, bepaalt de bestuurlijke relevantie.

15. Het informatieverzoek van eiseres ziet op de exploitatie van Hato en de totstandkoming van tarieven voor het gebruik maken van Hato door luchtvaartmaatschappijen. Naar het oordeel van het Gerecht is sprake van een bestuurlijke aangelegenheid, de documenten geven immers inzicht in hoe het Land omgaat met de exploitatie van het nationale vliegveld van Curaçao. Het enkele feit dat sprake is van privaatrechtelijke overeenkomsten is onvoldoende voor de conclusie dat geen sprake kan zijn van een bestuurlijke aangelegenheid. Het Gerecht volgt verweerder ook niet in zijn verwijzingen naar de uitspraken van de AbRS van 3 oktober 1996 en 14 mei 2014. In de eerst genoemde uitspraak speelde de weigering van de Luchthaven Schiphol N.V. (Schiphol) om afschriften te verstrekken van goedkeuringsbesluiten van haar raad van commissarissen betreffende de vaststelling van de tarieven over 1991 tot en met 1993. Schiphol weigerde te besluiten op de ingediende bezwaarschriften. De AbRS oordeelde dat Schiphol geen bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Nederlandse Algemene wet bestuursrecht. Toepassing van de Nederlandse Wet openbaarheid van bestuur was om die reden niet aan de orde. In de tweede genoemde zaak ging het om een informatieverzoek van RTL Nederland B.V. aan ProRail B.V. en was de vraag of ProRail B.V. onder de verantwoordelijk van een bestuursorgaan werkzaam was. De AbRS was van oordeel dat dat niet het geval was en dus viel de gevraagde informatie niet onder de reikwijdte van de Wob. In beide zaken ging het dus niet om de vraag of sprake was van een bestuurlijke aangelegenheid, terwijl die vraag hier wel aan de orde is.

Belang van openbaarheid versus financiële belangen Land / benadeling rechtspersonen

16. Eiseres voert vervolgens aan dat een situatie als bedoeld in artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a en f, van de Lob niet aan de orde is. Volgens eiseres eindigt de huidige concessie pas in 2033. Voor zover dan al gezocht gaat worden naar een nieuwe exploitant via een aanbestedingsprocedure, dan is het niet waarschijnlijk dat in 2033 dezelfde uitgangspunten en gegevens worden gehanteerd als ten tijde van het sluiten van de huidige concessieovereenkomst. Het openbaar maken van de inhoud van de documenten kan niet van invloed zijn op de onderhandelingspositie van het Land of nadelig zijn voor haar economische of financiële belangen. De resultaten van het in 2003 ingezette beleid zoals neergelegd in de concessieovereenkomst en de DOMA zijn immers niet goed en openbaarmaking kan dus geen nadelige gevolgen hebben. Verweerder zou ook kunnen kiezen voor het weglakken van passages.

17. Het Gerecht is na kennisneming van de inhoud van de concessieovereenkomst en de DOMA van oordeel dat verweerder in redelijkheid zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het openbaar maken van die documenten niet opweegt tegen de economische of financiële belangen van het Land en tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken rechtspersonen. Verweerder heeft tijdens de tweede zitting onweersproken gesteld dat op dit moment al voorbereidingen getroffen worden voor een nieuwe concessieverlening in 2033. Als deze documenten openbaar worden gemaakt, kunnen gegadigden voor de nieuwe concessie hun onderhandelingspositie op de informatie uit de overeenkomsten afstemmen. Bijvoorbeeld op de informatie over de huidige hoogte van de te betalen concessievergoeding of andere in de huidige overeenkomsten opgenomen verplichtingen van het Land en HIA. Dat kan tot financieel nadeel leiden bij het Land of bij HIA. Ook de concurrentiepositie van CAP wordt hierdoor aangetast. Naar het oordeel van het Gerecht leidt het weglakken van de passages die betrekking hebben op financiële en economische belangen tot een document dat geen samenhangende en zinnige informatie bevat.

18. Het Gerecht is van oordeel dat verweerder met een beroep op artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a en f, van de Lob openbaarmaking van de concessieovereenkomst en de DOMA heeft mogen weigeren. Het Gerecht zal dan ook de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand laten.

19. Omdat het beroep gegrond is, zal het Gerecht verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van NAf 2.100,- (1 punt voor het indienen van de beroepsgronden tegen de bestreden beschikking, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van 6 september 2021, 0,5 punt voor het indienen van een reactie bij brief van 16 november 2021 en 0,5 voor het verschijnen ter zitting van
14 februari 2022, waarde per punt NAf 700,-) voor verleende rechtsbijstand.

Beslissing

Het Gerecht:

• verklaart het beroep tegen de weigering van verweerder om op het Lob-verzoek te beslissen
  niet-ontvankelijk ;
• verklaart het beroep tegen de bestreden beschikking
  gegrond;
• vernietigt de bestreden beschikking;
• bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden beschikking in stand blijven;
• veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
  Naf 2275,-;
• bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van NAf 150,- aan haar vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter in het Gerecht, en uitgesproken in het openbaar op 12 april 2022, in aanwezigheid van mr. S.N. Aswani, griffier.

Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open binnen
zes weken na kennisgeving van deze uitspraak. zie hoofdstuk 5 van de Lar.