ECLI:NL:OGEABES:2026:159

• Datum uitspraak: 17 juli 2026
• Publicatiedatum: 23 juli 2026
• Zaaknummer: BON202600022
• Instantie: Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht
• Uitkomst: Toewijzend
• Procedures: Eerste aanleg - enkelvoudig
• Rechters: S. Lanshage
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Vernietiging besluit bestuurscollege wegens onvoldoende onderzoek oppervlakteverharding perceel

Eiseres, exploitant van een restaurant, heeft beroep ingesteld tegen het bestuurscollege van Bonaire vanwege de afwijzing van haar handhavingsverzoek tegen vergunninghouder, eigenaar van een naastgelegen woning. Het verzoek betrof onder meer overtredingen van het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire (ROB) met betrekking tot de oppervlakteverharding van het perceel.

Het bestuurscollege had het verzoek afgewezen, stellende dat de verharding binnen de verleende bouwvergunning viel en dat houten vlonders waterdoorlatend waren. Het bestuurscollege vond ook dat handhaving onevenredig was vanwege het tijdsverloop en het rechtszekerheidsbeginsel.

Het Gerecht oordeelde dat het bestuurscollege onvoldoende onderzoek had gedaan naar het percentage niet-waterdoorlatende verharding, met name rond de houten vlonders en de onderliggende stenen. Hierdoor was de conclusie dat geen overtreding plaatsvond onvoldoende onderbouwd. De bestreden beschikking werd daarom vernietigd voor zover het handhavingsverzoek over de oppervlakteverharding werd afgewezen. Het bestuurscollege moet binnen zes weken een nieuw besluit nemen na nader onderzoek. Andere beroepsgronden, zoals het ontbreken van vergunningen voor het zwembad en het kunstmatig strand, werden afgewezen of konden niet worden beoordeeld wegens gebrek aan gegevens.

Het bestuurscollege werd veroordeeld tot vergoeding van griffierecht en proceskosten aan eiseres. De uitspraak kan binnen zes weken worden aangevochten bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie.

Uitkomst: Het bestuurscollege moet het besluit vernietigen en binnen zes weken een nieuwe beslissing nemen na nader onderzoek naar de oppervlakteverharding.

Uitspraak

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN BONAIRE

Uitspraak

in de zaak tussen:

de besloten vennootschap SEBASTIAN’S RESTAURANT B.V.,

gevestigd te Bonaire,

hierna: eiseres,

gemachtigde: mr. P.H. de Lange, advocaat,

tegen

het bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire,

verweerder,

hierna: het bestuurscollege,

gemachtigden: mrs. L.M. Virginia en R. Bennink, advocaten,

met als derde-belanghebbende:

[naam vergunninghouder],

hierna: vergunninghouder,

gemachtigde: mr. M.D. van den Brink.

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht het beroep van eiseres tegen de beslissing van het bestuurscollege om het handhavingsverzoek van eiseres af te wijzen. Het bestuurscollege heeft daartoe besloten bij beschikking van
10 december 2025.

1.1

Eiseres heeft een beroepschrift ingediend. Het bestuurscollege heeft een verweerschrift ingediend. Vergunninghouder heeft een schriftelijke reactie ingediend.

1.2

Het Gerecht heeft het beroep behandeld op de zitting van 21 mei 2026. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam oprichter eiseres] en haar gemachtigde. Haar gemachtigde was in het gerechtsgebouw aanwezig en de heer [oprichter eiseres] heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Het bestuurscollege heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Verder is mevrouw [naam medewerker] namens het bestuurscollege verschenen, werkzaam bij de afdeling toezicht en handhaving. Vergunninghouder heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Zijn gemachtigde was in het gerechtsgebouw bij de zitting aanwezig.

Beoordeling door het Gerecht

2.1

Het Gerecht beoordeelt de weigering van het bestuurscollege om handhavend op te treden vergunninghouder aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

2.2

Het Gerecht is van oordeel dat het beroep gegrond is. Het bestuurscollege heeft onvoldoende onderzoek gedaan naar het percentage van het perceel dat niet waterdoorlatend is verhard. De conclusie van het bestuurscollege dat op dit punt geen sprake is van een overtreding, is daarom onvoldoende onderbouwd. De bestreden beschikking is, voor zover daarbij dit onderdeel van het handhavingsverzoek is afgewezen, onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Zij moet in zoverre worden vernietigd. Het bestuurscollege moet nader onderzoek doen naar welk deel van het perceel niet waterdoorlatend is verhard en daarna een nieuwe beschikking nemen op het handhavingsverzoek op dit punt.

2.3

Hierna legt het Gerecht dit oordeel uit.

Wat is relevant om te weten in deze zaak?

3.1

Eiseres exploiteert een restaurant dat ligt aan de [straatnaam]. Het restaurant beschikt over een pier.

3.2

Vergunninghouder is eigenaar van een woning. Deze woning ligt naast het restaurant van eiseres. Op 16 oktober 2018 is aan vergunninghouder een bouwvergunning verleend voor de aanleg van een zwembad, een terras en twee trappen naar zee. Vergunninghouder verhuurt de woning als vakantiewoning.

3.3

Vergunninghouder heeft het bestuurscollege verzocht om handhavend op te treden tegen het vergroten van de pier door eiseres.

3.4

Bij brief van 15 oktober 2025 heeft eiseres het bestuurscollege verzocht om handhavend op te treden tegen vergunninghouder. Volgens eiseres is sprake van een overtreding op een viertal punten op het perceel van vergunninghouder:

1. het perceel wordt in strijd gebruikt met het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire (ROB) omdat het terrein voor meer dan 65% is verhard;

2. op het perceel is een zwembad en een terras aangelegd zonder een benodigde aanlegvergunning;

3. op het perceel is het zwembad gebouwd binnen een afstand van 15 meter vanaf de hoogwaterlijn. De daarvoor benodigde vrijstelling ontbreekt;

4. ter hoogte van het perceel is direct grenzend aan het marinepark Bonaire een kunstmatig strand aangelegd en een keermuur geplaatst. De daarvoor benodigde vergunningen ontbreken en bovendien voldoet de keermuur niet aan de daartoe gestelde eisen.

3.5

Dit verzoek heeft geleid tot de besluitvorming van het bestuurscollege zoals weergeven in de inleiding van deze uitspraak.

Wat heeft het bestuurscollege beslist en wat ligt daaraan ten grondslag?

4. Het bestuurscollege heeft het handhavingsverzoek van eiseres afgewezen.

4.1

Als het gaat om de verharding van het perceel en het zwembad wijst het bestuurscollege in de bestreden beschikking op de aan vergunninghouder verleende bouwvergunning. De verharding valt binnen de verleende bouwvergunning en voor zover het gaat om de houten vlonders rond het zwembad geldt dat die waterdoorlatend zijn. De houten vlonders tellen dus niet mee voor het verhardingspercentage. Het zwembad is weliswaar gebouwd binnen een afstand van 15 meter van de hoogwaterlijn, maar omdat het zwembad een recreatief belang dient geldt deze afstandseis niet. Voor zover een vrijstelling wel is vereist, wordt deze geacht te zijn verleend met de bouwvergunning. Wel heeft vergunninghouder een natuurvergunning nodig voor de aanleg van het zwembad binnen een afstand van 15 meter van de hoogwaterlijn, de vergunninghouder dient die natuurvergunning alsnog aan te vragen.

4.2

Als het gaat om het strand en de keermuur wijst het bestuurscollege erop dat de relevante wet- en regelgeving pas op 1 september 2010 in werking is getreden, terwijl deze elementen reeds voor 2010 zijn aangelegd. Het bestuurscollege vindt dat deze regelgeving niet met terugwerkende kracht kan worden toegepast op bouwwerken die al voor de inwerkingtreding van de wet- en regelgeving aanwezig waren.

4.3

Ten slotte staat in de bestreden beschikking dat handhaving als gevolg van het tijdsverloop onevenredig en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is en dat deze belangen zwaarder wegen dan ingrijpen in deze specifieke situatie. Daarbij is volgens het bestuurscollege van belang dat het verzoek mogelijk is gedaan als reactie op een lopend handhavingstraject tegen verzoeker zelf.

Wat voert eiseres aan en wat vindt het Gerecht daarvan?

5. Eiser voert in de kern aan dat er overtredingen zijn en dat er geen redenen zijn om niet handhavend op te treden daartegen.

6.1

Het Gerecht stelt onder verwijzing naar vaste rechtspraak van het Hof (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 juli 2023, ECLI:NL:OGHACMB:2023:127) voorop dat gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dat niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

6.2

Het Gerecht zal gelet op de beroepsgronden van eiser en deze vaste rechtspraak eerst beoordelen of sprake is van overtredingen en zo ja, of er redenen zijn dat het bestuurscollege van handhavend optreden heeft kunnen afzien.

Oppervlakteverharding

7. Eiseres voert aan dat sprake is van strijdig gebruik van het perceel door vergunninghouder omdat het terrein voor meer dan 65% is verhard. Ter zitting heeft eiseres daarbij gewezen op de houten vlonders die rondom de woning zijn aangebracht. Volgens eiseres valt nog te bezien of die waterdoorlatend zijn. In ieder geval heeft het bestuurscollege volgens eiseres onvoldoende onderzoek gedaan naar het percentage verharding op het terrein.

8. Deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht motiveert dat als volgt.

8.1

Artikel 67.2 van het ROB bepaalt dat tot een gebruik, strijdig met de gegeven bestemmingen, in ieder geval wordt gerekend het niet waterdoorlatend verharden van een terrein voor meer dan 65%.

8.2.1

Het Gerecht stelt op basis van de door het bestuurscollege in beroep overgelegde productie 11 vast dat de oppervlakte van het perceel van vergunninghouder 660 m2 is. Maximaal 65% mag worden verhard, dus 429 m2.

8.2.2

Op basis van dezelfde productie stelt het Gerecht vast dat in ieder geval is verhard de oppervlakte van de garage (42,86 m2), van het woonhuis (161,62 m2) en van het zwembad (35m2). Dat is een totale oppervlakte van 240 m2.

8.2.3

Op basis van de zich in het dossier bevindende foto’s en tekeningen kan het Gerecht niet vaststellen of de aangelegde vlonders waterdoorlatend zijn en evenmin wat de oppervlakte is van de rondom de woning aangelegde vlonders. Ook na raadpleging van Google Maps kan het Gerecht de oppervlakte van de aangelegde vlonders niet berekenen. Er zijn aanwijzingen dat de vlonders zelf wel waterdoorlatend zijn, maar vergunninghouder heeft ter zitting toegelicht dat de vlonders op de stenen zijn gelegd die in de oude situatie al aanwezig waren. Op basis van de zich in het dossier bevindende foto’s van de oude situatie kan het Gerecht niet vaststellen of die stenen waterdoorlatend zijn. Het tegendeel lijkt het geval. Het is echter aan het bestuurscollege om dat te onderzoeken. Het bestuurscollege heeft dus onvoldoende onderzoek gedaan naar het percentage van het perceel dat niet waterdoorlatend is verhard. De bestreden beschikking is onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.

8.2.4

Uit het voorgaande volgt dat het bestuurscollege onvoldoende onderzoek heeft gedaan om tot de conclusie te kunnen komen dat geen sprake is van overtreding van artikel 67.2 van het ROB. Het beroep is gegrond en de bestreden beschikking moet worden vernietigd.

Zwembad

9. Eiseres voert aan dat vergunninghouder niet beschikt over een vrijstelling als bedoeld in artikel 66.3 van het ROB, terwijl die vrijstelling voor het zwembad wel is vereist. Het zwembad ligt immers op een kortere afstand dan 15 meter vanaf de hoogwaterlijn. Ter zitting heeft eiseres hieraan toegevoegd dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat, omdat er nog geen begin is gemaakt met de besluitvormingsprocedure op de door vergunninghouder ingediende aanvraag voor de vrijstelling. Bovendien geldt die aanvraag om vrijstelling als fictief geweigerd. Het voorgaande geldt ook voor de door het bestuurscollege in de bestreden beschikking genoemde natuurvergunning als bedoeld in artikel 28 van het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire (EOB).

10. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.

10.1

Artikel 66.3 van het ROB bepaalt dat daar waar in de bouwvoorschriften geen voorschriften zijn gesteld ten aanzien van het plaatsen van gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten opzichte van de hoogwaterlijn, geldt dat er altijd op een afstand van minimaal 15 meter vanaf de hoogwaterlijn moet worden gebouwd. Deze bepaling geldt niet voor bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van de recreatie en het algemeen belang.

10.2

Artikel 66.3 van het ROB bepaalt verder dat het bestuurscollege vrijstelling kan verlenen van de hiervoor genoemde afstand indien de oppervlakte van de kavel hiertoe aanleiding geeft en wordt aangetoond dat het dichter bouwen op de hoogwaterlijn geen nadelige invloed heeft op de waarden en de kwaliteiten van het marinepark.

10.3

Artikel 28 van het EOB bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van het bestuurscollege in, op of boven het onderwaterpark pieren, trappen, ladders, overhangende constructies, platforms, drijvende steigers of andere bouwwerken aan te leggen.

10.4

Het bestuurscollege heeft in het verweerschrift en ter zitting toegelicht dat bij de voorbereiding van deze zaak gebleken is dat vergunninghouder al op
24 september 2018 respectievelijk 27 september 2018 een aanvraag heeft ingediend voor een vrijstelling als bedoeld in artikel 66.3 van het ROB en een vergunning als bedoeld in artikel 28 van het EOB. Het is onduidelijk waarom op die aanvragen al deze tijd niet is beslist. Het bestuurscollege is in ieder geval bereid om beide te verlenen en het proces om tot besluitvorming te komen is opgestart en loopt.

10.5

Ten aanzien van de vrijstelling is het Gerecht van oordeel dat die wel is vereist. Tussen partijen is niet in geschil dat het zwembad op een kortere afstand dan 15 meter van de hoogwaterlijn ligt. Anders dan in de bestreden beschikking staat, heeft het bestuurscollege zich tijdens de zitting op het standpunt gesteld dat de vrijstelling inderdaad is vereist. De vergunninghouder vindt van niet. Hij stelt zich op het standpunt dat het zwembad een bouwwerk is ten behoeve van de recreatie als bedoeld in artikel 66.3 van het ROB. Het Gerecht volgt vergunninghouder daarin niet. Een bouwwerk ten behoeve van de recreatie is niet nader omschreven in het ROB en ook niet in de toelichting. Naar het oordeel van het Gerecht valt een zwembad bij een woonhuis echter niet onder deze omschrijving. Uit de toelichting bij dit artikel uit het ROB blijkt dat dit bouwvoorschrift dient ter bescherming van het Marinepark en het koraalrif en voor de veiligheid van de bewoners in verband met het veranderde klimaat en de zeespiegelstijging. Gelet op deze toelichting kan de planwetgever naar het oordeel van het Gerecht niet voor ogen hebben gehad dat voor een particulier zwembad bij een woonhuis binnen een afstand van 15 meter van de hoogwaterlijn geen vrijstelling benodigd is.

10.6

Het Gerecht kan niet beoordelen of een vergunning als bedoeld in artikel 28 van het EOB voor het zwembad nodig is. Daarvoor moet immers beoordeeld worden of het zwembad in het onderwaterpark ligt. Onder verwijzing naar de uitspraak van het Gerecht van 10 januari 2025 (ECLI:NL:OGEABES:2025:1) overweegt het Gerecht dat voor die beoordeling in deze zaak te weinig gegevens beschikbaar zijn.

10.7

Ook als zowel de vrijstelling als de vergunning nodig zouden zijn, is het Gerecht van oordeel dat het bestuurscollege zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Voor zowel de vrijstelling als de vergunning zijn aanvragen ingediend en het bestuurscollege heeft aangegeven bereid te zijn deze te verlenen en dat de besluitvormingsprocedure inmiddels is opgestart. In wat eiseres aanvoert, ziet het Gerecht geen grond voor het oordeel dat het door het bestuurscollege ingenomen standpunt dat het bereid is om de vergunning en de vrijstelling te verlenen rechtens onhoudbaar is. Het betoog van eiseres ter zitting dat de aanvragen fictief zijn geweigerd, leidt niet tot de conclusie dat er geen concreet zicht op legalisatie is. Het bestuurscollege blijft immers ondanks de fictieve weigering gehouden om een inhoudelijke beslissing te nemen op de aanvragen.

Strand en keermuur

11. Eiseres voert aan dat het strand is aangelegd zonder vergunning terwijl die wel is benodigd op grond van artikel 34 van het EOB. Voor de keermuur is ook een vergunning nodig op grond van artikel 28 van het EOB. Weliswaar heeft vergunninghouder het strand en de keermuur niet aangelegd, maar het is ook verboden om deze verboden gedragingen in stand te houden. Volgens eiseres heeft vergunninghouder de gronden in eigendom verkregen op 29 augustus 2018 en dus na inwerkingtreding van het EOB. Vergunninghouder kan zich als opvolgend eigenaar dus niet beroepen op het ontbreken van overgangsrecht in het EOB. De rechtszekerheid beschermt overtreders die hebben gebouwd voor inwerkingtreding van het EOB in 2010 maar niet de eigenaren die na 2010 gronden in eigendom hebben verworven.

12. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.

12.1

Artikel 28 van het EOB bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van het bestuurscollege in, op of boven het onderwaterpark pieren, trappen, ladders, overhangende constructies, platforms, drijvende steigers of andere bouwwerken aan te leggen.

12.2

Artikel 34 van het EOB bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van het bestuurscollege in of grenzend aan het onderwaterpark een strand aan te leggen of aan te vullen of te doen ontstaan.

12.3

Het Gerecht is op basis van de zich in het dossier bevindende foto’s en de door het bestuurscollege gegeven toelichting van oordeel dat het strand tussen het perceel van vergunninghouder en de zee niet is aangelegd noch in aangevuld of doen ontstaan. In wat eiseres aanvoert, ziet het Gerecht geen grond voor een ander oordeel. Van een strand als bedoeld in artikel 34 EOB is dus geen sprake. Het bestuurscollege heeft ten aanzien van het strand dus terecht afgezien van handhavend optreden.

12.4

Het Gerecht kan niet beoordelen of een vergunning als bedoeld in artikel 28 van het EOB voor de keermuur nodig is. Daarvoor verwijst het Gerecht naar wat in 10.6 is overwogen. Voor zover al sprake zou zijn van een overtreding, kan vergunninghouder naar het oordeel van het Gerecht niet als overtreder worden aangemerkt. Het bestuurscollege heeft onder verwijzing naar een foto in het dossier onweersproken gesteld dat de keermuur op het perceel van het OLB en niet op het perceel van vergunninghouder is gerealiseerd. Het is aan het bestuurscollege om verder te onderzoeken of dan handhavend tegen het OLB moet worden opgetreden. Nu het verzoek van eiseres aan het bestuurscollege expliciet inhoudt om op te treden tegen vergunninghouder en de op zijn perceel gepleegde overtredingen, kon het bestuurscollege het verzoek afwijzen zonder nader onderzoek te doen naar eventuele overtredingen van het OLB.

Conclusie en gevolgen

13.1

Alleen de beroepsgrond die ziet op de oppervlakteverharding slaagt. Het beroep is gegrond. De bestreden beschikking is, voor zover daarbij dit onderdeel van het handhavingsverzoek is afgewezen, onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Zij moet in zoverre worden vernietigd wegens strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel.

13.2

Het bestuurscollege moet nader onderzoek doen naar de vraag welk gedeelte van het perceel niet waterdoorlatend verhard is. Daarbij dient het bestuurscollege ook te onderzoeken of de houten vlonders en de daaronder liggende verharding waterdoorlatend is. Als dat niet het geval is, dient het bestuurscollege ook die verharding mee te nemen in de berekening van het percentage als bedoeld in artikel 67.2 van het ROB. Vervolgens dient het bestuurscollege opnieuw te beslissen op het handhavingsverzoek van eiseres voor zover dat ziet op strijdig gebruik van het perceel door vergunninghouder omdat het terrein voor meer dan 65% zou zijn verhard. Het Gerecht stelt daarvoor een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak.

14. Omdat het beroep gegrond is, moet het bestuurscollege het door eiseres betaalde griffierecht van USD 84,- aan haar vergoeden. Het bestuurscollege moet eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten betalen. Omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, waarde per punt USD 391,-) bedraagt die vergoeding USD 782,-.

Beslissing

Het Gerecht:

• verklaart het beroep van eiseres
  gegrond ;
• vernietigt de bestreden beschikking voor zover daarin het handhavingsverzoek dat ziet op de oppervlakteverharding is afgewezen;
• draagt het bestuurscollege
  op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beschikking te nemen op dat gedeelte van het handhavingsverzoek met inachtneming van deze uitspraak;
• veroordeelt het bestuurscollege in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van USD 782,-;
• bepaalt dat het bestuurscollege het door eiseres betaalde griffierecht van
  USD 84,- aan haar vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2026, in tegenwoordigheid van mr. H. van der Schaft, griffier.

Informatie over hoger beroep

Tegen deze uitspraak kunnen alle partijen hoger beroep instellen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie.

Het hoger beroepschrift moet worden ingediend
binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Het hoger beroep moet worden ingediend bij het Gerecht dat de uitspraak heeft gedaan.

De indiener van het hoger beroep moet in ieder geval:

• het hoger beroepschrift indienen in tweevoud;
• een afschrift van deze uitspraak bijvoegen;
• vermelden waarom hij het niet eens is met de uitspraak (hoger beroepsgronden).

Partijen kunnen gebruik maken van de mogelijkheid om binnen de gegeven hoger beroepstermijn te volstaan met een pro-forma hoger beroepschrift. Dit betekent dat de hoger beroepsgronden op een later moment kunnen worden ingediend.

Voor het instellen van hoger beroep is griffierecht verschuldigd.