Uitspraak
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN BONAIRE
Uitspraak
in de zaak tussen:
de besloten vennootschap OCEAN OASIS BONAIRE B.V.,
gevestigd te Bonaire,
hierna: eiseres,
gemachtigde: mr. ir. T.L.H. Peeters, advocaat,
tegen
het bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire,
verweerder,
hierna: het bestuurscollege,
gemachtigden: mrs. L.M. Virginia, R.M.C.S. van der Heide en R. Bennink, advocaten.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht het beroep van eiseres tegen de beslissing van het bestuurscollege om eiseres een vergunning voor het aanleggen van een keermuur te weigeren. Het bestuurscollege heeft daartoe besloten bij beschikking van 20 mei 2025.
1.1
Partijen hebben eerder een procedure gevoerd bij het Gerecht. Die procedure is geregistreerd onder nummer BON202400006 en heeft geleid tot de uitspraak van 10 januari 2025 (ECLI:NL:OGEABES:2025:1). Daarbij is het bestuurscollege opgedragen om opnieuw te beslissen op de aanvraag van eiseres om een vergunning op grond van artikel 28 van Pro het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire. Deze uitspraak heeft geleid tot de beschikking van 20 mei 2025.
1.2
Eiseres heeft een beroepschrift ingediend. Het bestuurscollege heeft een verweerschrift ingediend.
1.3
Het Gerecht heeft het beroep behandeld op de zitting van 28 mei 2026, op verzoek en met toestemming van partijen in het gerechtsgebouw te Curaçao. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1], [naam 2] en haar gemachtigde. Het bestuurscollege heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Verder zijn verschenen mevrouw [naam medewerker 1] en de heer [naam medewerker 2], beiden werkzaam bij het bestuurscollege.
Beoordeling door het Gerecht
2.1
Het Gerecht beoordeelt de weigering van het bestuurscollege om eiseres een vergunning te verlenen aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
2.2
Het Gerecht is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Het bestuurscollege heeft terecht geoordeeld dat de gerealiseerde keermuur in ieder geval deels op de hoogwaterlijn ligt en daarmee in het onderwaterpark Bonaire. Voor de keermuur is dus een vergunning nodig. Het Gerecht volgt eiseres niet in haar betoog dat sprake is van schending van haar recht op ongestoord genot van haar eigendom.
2.3
Hierna legt het Gerecht dit oordeel uit.
Wat is relevant om te weten in deze zaak?
3.1
Eiseres heeft een beachclub op Bonaire op een stuk strand dat lokaal bekend is onder de naam Esmeralda beach. Eiseres is in 2019 begonnen met de bouw van de beachclub. Er is ten behoeve van het aanleggen van de fundering zand uitgegraven en elders op het perceel van eiseres neergelegd. Op het perceel ligt alleen van nature aanwezig zand. Eiseres beoogt een resort of een hotel te realiseren op het perceel bij de beachclub. Voordat zij verdere investeringen doet, wil eiseres duidelijkheid over de vraag wat wel en niet is toegestaan op het perceel.
3.2
Over een groot deel van het perceel van eiseres is aan de kust een keermuur gebouwd. Vanuit de zee bezien, is het westelijke deel van de keermuur al voor 2010 gebouwd. Daarvoor was een bouwvergunning verleend op 13 september 2001. Het oostelijke deel van de keermuur heeft eiseres tussen 2019 en 2020 gebouwd. Vanwege de coronamaatregelen heeft de bouw van de keermuur tot juni 2021 stilgelegen. Toen eiseres destijds weer is begonnen met de bouw, is haar een bouwstop opgelegd vanwege het bouwen van de keermuur zonder benodigde natuurvergunning.
3.3
Voorafgaand aan de start van de bouw van de beachclub en de keermuur door eiseres hebben gesprekken tussen het bestuurscollege en eiseres plaatsgevonden. Daaruit volgde onder meer dat eiseres een natuurvergunning nodig had voor de bouw van de keermuur. Op 1 februari 2019 heeft eiseres een aanvraag op grond van artikel 28 van Pro het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire ingediend voor de bouw van een keermuur.
3.4
Deze aanvraag heeft geleid tot de besluitvorming van het bestuurscollege zoals weergeven in de inleiding van deze uitspraak.
Wat heeft het bestuurscollege beslist en wat ligt daaraan ten grondslag?
4.1
Het bestuurscollege heeft de op grond van artikel 28 van Pro het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire aangevraagde vergunning geweigerd, omdat de keermuur in het onderwaterpark is gerealiseerd. Het bestuurscollege heeft de feitelijke ligging van de gebouwde keermuur geprojecteerd op de kaart die hoort bij de Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire. Het bestuurscollege concludeert op basis van deze projectie dat de keermuur deels op de hoogwaterlijn is gebouwd en deels direct aan de hoogwaterlijn grenst. Op grond van artikel 28 van Pro het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire is het verboden om zonder vergunning de keermuur te bouwen. Het bestuurscollege hanteert een terughoudend beleid als het gaat om de aanleg van constructies en/of bouwwerken in, boven of grenzend aan het onderwaterpark en in het kustgebied. Vergunningen hiervoor worden niet verleend, behalve voor gevallen in het algemeen belang voor gevallen met specifieke commerciële doeleinden als het bijvoorbeeld om pieren gaat. Ten zuiden van Punt Vierkant worden op grond van artikel 31 van Pro het Eilandsbesluit Onderwaterpark Bonaire in het geheel dergelijke constructies niet vergund. Het terrein van eiseres ligt volgens het bestuurscollege ten zuiden van dit punt.
4.2
In het verweerschrift en tijdens de zitting heeft het bestuurscollege toegelicht dat met een natuurvergunning wat het bestuurscollege betreft steeds is bedoeld een vergunning op grond van de artikelen 34 en 35 van het Eilandbesluit Onderwaterpark Bonaire. Volgens het bestuurscollege is namelijk sprake van het aanleggen van een kunstmatig strand met een keermuur. Het bestuurscollege heeft in het verweerschrift aangegeven dat indien eiseres een concrete aanvraag op grond van de artikelen 34 en 35 van het Eilandbesluit Onderwaterpark Bonaire indient, het bestuurscollege bereid is daarover in overleg te treden en samen naar een oplossing te zoeken. Tijdens de zitting heeft het bestuurscollege dat aanbod herhaald.
Wat voert eiseres aan en wat vindt het Gerecht daarvan?
5. Eiseres bestrijdt dat de keermuur in het onderwaterpark ligt. De vaststelling van het bestuurscollege dat dat wel zo is, is onzorgvuldig tot stand gekomen. Het bestuurscollege heeft de keermuur op de verkeerde kaart geprojecteerd, de door het bestuurscollege gehanteerde kaart met projectie van de keermuur ligt niet ten grondslag aan de Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire. Uit de door eiseres opgevraagde en verkregen informatie in een Wob-procedure blijkt ook dat degene die de projectie van de keermuur op de kaart heeft gedaan vindt dat “het een beetje behelpen blijft met de aangeleverde kaartjes”. Ook als wel moet worden uitgegaan van de projectie op de door het bestuurscollege gehanteerde kaart, ligt de keermuur volgens eiseres niet in het onderwaterpark. De keermuur ligt in het geheel niet in het op de kaart geduide blauwe gedeelte. Wel ligt een deel van de keermuur op de hoogwaterlijn, maar het onderwaterpark begint pas
vanafde hoogwaterlijn. De hoogwaterlijn maakt dus zelf geen deel uit van het onderwaterpark. Eiseres vindt voor haar betoog dat de keermuur niet in het onderwaterpark ligt steun in de eigen projectie die zij heeft laten maken door bureau [naam bureau]. De ligging van de keermuur is door [naam bureau] geprojecteerd op basis van de plankaart die onderdeel uitmaakt van het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire. De afstand tussen de keermuur tot aan de ROB-waterlijn is minimaal 6,87 meter en loopt op tot 14,24 meter.
vanafde hoogwaterlijn. De hoogwaterlijn maakt dus zelf geen deel uit van het onderwaterpark. Eiseres vindt voor haar betoog dat de keermuur niet in het onderwaterpark ligt steun in de eigen projectie die zij heeft laten maken door bureau [naam bureau]. De ligging van de keermuur is door [naam bureau] geprojecteerd op basis van de plankaart die onderdeel uitmaakt van het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire. De afstand tussen de keermuur tot aan de ROB-waterlijn is minimaal 6,87 meter en loopt op tot 14,24 meter.
6. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.
6.1
Artikel 28 van Pro het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van het bestuurscollege in, op of boven het onderwaterpark pieren, trappen, ladders, overhangende constructies, platforms, drijvende steigers of andere bouwwerken aan te leggen.
6.2
In artikel 1, eerste lid, van het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire staat een aantal definities. Onder onderwaterpark wordt verstaan: natuurpark ingesteld bij de Verordening Marien Milieu (A.B. 1991, no. 8) dan wel als onderwaterpark ingesteld krachtens artikel 4 van Pro de eilandsverordening.
6.3
Artikel 4, eerste lid, van de Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire bepaalt dat de instelling van een natuurpark als bedoeld in artikel 10 geschiedt Pro bij eilandsverordening en vergezeld gaat van:
a. een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven en
b. een toelichting, waarin in elk geval wordt vermeld welke de wezenlijke kenmerken zijn van het natuurpark en op welke wijze de instandhouding en de doelstelling van het natuurpark wordt verwezenlijkt.
6.4
In artikel 1 van Pro de Eilandsverordening van 27 maart 2018, no. II, inzake het aanwijzen van het onderwaterpark als natuurpark als bedoeld in artikel 4 jo Pro. artikel 24 van Pro de Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire en tot intrekking van de Verordening Marien Milieu (A.B. 1911, no. 8) (hierna: Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire) staat het volgende:
Er is een onderwaterpark Bonaire.
Het onderwaterpark omvat de wateren rondom het eilandgebied Bonaire vanaf de hoogwaterlijn tot aan de zestig meter dieptelijn. Het eiland Klein Bonaire maakt tevens deel uit van het onderwaterpark.
Een kaart en een toelichting als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire, maakt deel uit van deze verordening.
6.5
De begrenzing van het onderwaterpark volgt uit de wet. In artikel 1, tweede lid, van de Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire is de begrenzing voor zover hier relevant als volgt aangegeven: vanaf de hoogwaterlijn tot aan de zestig meter dieptelijn. Het derde lid verwijst naar een kaart die deel uitmaakt van de Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire. Volgens de toelichting staat op die kaart de begrenzing van het onderwaterpark nauwkeurig aangegeven.
6.6
Bij email van 10 december 2024 heeft het bestuurscollege in de zaak BON202400006 een digitale versie van de bij de eilandsverordening horende kaart overgelegd. Het Gerecht stelt vast dat bij deze email twee kaarten zijn overgelegd. Op beide kaarten is Bonaire en klein Bonaire zichtbaar. Op een van de twee kaarten zijn met meerdere lijnen waterdieptes weergegeven. Op de andere kaart is om Bonaire heen een blauw vlak zichtbaar. Het blauwe vlak wordt begrensd door een blauwe stippellijn aan de ene kant en een zwarte doorgetrokken lijn aan de andere kant. Hoewel een legenda bij de kaart ontbreekt, kan de kaart naar het oordeel van het Gerecht niet anders worden gelezen dan dat daarop met de blauwe stippellijn de zestig meter dieptelijn is aangegeven en met de zwarte doorgetrokken lijn de hoogwaterlijn als bedoeld in de eilandsverordening is aangegeven.
6.7
Het Gerecht volgt het bestuurscollege in de in het verweerschrift en ter zitting gegeven toelichting dat het in feite om dezelfde kaarten gaat. Op de kaart met het blauwe vlak zijn de meeste hoogwaterlijnen weggelaten en is het onderwaterpark zichtbaar gemaakt. Het Gerecht volgt eiseres dus niet in haar stelling dat de door het bestuurscollege gehanteerde kaart met projectie van de keermuur niet ten grondslag ligt aan de Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire.
6.8
Het bestuurscollege heeft toegelicht hoe de keermuur op de bij de Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire behorende kaart is geprojecteerd. Eerst is de kaart gegeorefereerd op een satellietfoto met hoge resolutie. Daarna is de foto met keermuur gegeorefereerd op de satellietfoto met hoge resolutie. Vervolgens is de keermuur gedigitaliseerd op de satellietfoto met hoge resolutie en ten slotte is de keermuur geprojecteerd op de gegeorefereerde kaart uit de eerste stap. Gelet op deze stappen is het Gerecht van oordeel dat het bestuurscollege bij het projecteren van de keermuur op de kaart die hoort bij de Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire ook verder niet onzorgvuldig heeft gehandeld.
6.9
Het Gerecht stelt op basis van deze projectie vast dat de keermuur deels op de zwarte doorgetrokken lijn en dus op de hoogwaterlijn ligt. Anders dan eiseres betoogt, is het Gerecht van oordeel dat de hoogwaterlijn ook in het onderwaterpark ligt. Dat volgt juist uit het woord “vanaf” in de tekst van artikel 1 van Pro de Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire.
6.1
De projectie die eiseres heeft laten maken door bureau Skywise brengt het Gerecht niet tot een ander oordeel. Bij die projectie is gebruikt gemaakt van de plankaart die onderdeel uitmaakt van het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire, terwijl de Eilandsverordening instelling onderwaterpark Bonaire niet uitgaat van deze plankaart maar van de kaart die bij de eilandsverordening hoort.
7. Eiseres betoogt verder dat afwijzing van de aanvraag van eiseres in strijd is met artikel 1 van Pro het eerste protocol van het EVRM. Eiseres heeft recht op ongestoord genot van haar eigendom. Eiseres heeft haar betoog onderbouwd aan de hand van de lawfullness-toets, de general interest-toets en de fair balance-toets.
8. Dit betoog slaagt ook niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt. Nog daargelaten of de afwijzing van de aanvraag van eiseres leidt tot een inmenging in het eigendomsrecht van eiseres, was het bestuurscollege bevoegd de gevraagde vergunning te weigeren op grond van artikel 28 van Pro het Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire. Het reguleren van het gebruik van eigendom door middel van een bepaling als deze dient een gerechtvaardigd algemeen belang. Verder is het niet zo dat dit voorschrift het eiseres onmogelijk maakt haar perceel te bebouwen of te gebruiken. Van een individuele of buitensporige last is dan ook geen sprake.
Conclusie en gevolgen
9. De twee beroepsgronden die eiseres aanvoert, slagen niet. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de afwijzing van de aanvraag om een vergunning in stand blijft. Het bestuurscollege hoeft geen proceskosten te vergoeden.
10. Het Gerecht geeft partijen in overweging over in onderling overleg een oplossing voor de ontstane situatie te onderzoeken. Zowel in de primaire beschikking als in het verweerschrift heeft het bestuurscollege aangegeven bereid en beschikbaar te zijn voor overleg als het gaat om het aanvragen van een vergunning op grond van de artikelen 34 en 35 van het Eilandbesluit Onderwaterpark Bonaire. Tijdens de zitting heeft het bestuurscollege dat herhaald.
Beslissing
Het Gerecht:
-
verklaarthet beroep van eiseres
ongegrond.
verklaarthet beroep van eiseres
ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 9 juli 2026, in tegenwoordigheid van mr. H. van der Schaft, griffier.
Informatie over hoger beroep
Tegen deze uitspraak kunnen alle partijen hoger beroep instellen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie.
Het hoger beroepschrift moet worden ingediend
binnen zes wekenna de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
binnen zes wekenna de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Het hoger beroep moet worden ingediend bij het Gerecht dat de uitspraak heeft gedaan.
De indiener van het hoger beroep moet in ieder geval:
- het hoger beroepschrift indienen in tweevoud;
- een afschrift van deze uitspraak bijvoegen;
- vermelden waarom hij het niet eens is met de uitspraak (hoger beroepsgronden).
Partijen kunnen gebruik maken van de mogelijkheid om binnen de gegeven hoger beroepstermijn te volstaan met een pro-forma hoger beroepschrift. Dit betekent dat de hoger beroepsgronden op een later moment kunnen worden ingediend.
Voor het instellen van hoger beroep is griffierecht verschuldigd.