Uitspraak
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN BONAIRE
Uitspraak
in de zaak tussen:
REAL ESTATE & DEVELOPMENT N.V.,gevestigd te Bonaire,
eiseres,
gemachtigden: mr. ir. T.L.H. Peeters Msc en mr. P.H. de Lange,
tegen
het bestuurscollege van het Openbaar Lichaam Bonaire,
verweerder,
gemachtigden: mrs. L.M. Virginia, R.M.C.S. van der Heide en R. Bennink, advocaten.
Partijen worden hierna eiseres en het bestuurscollege genoemd.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om wijziging van een bestemming van gronden die zij in eigendom heeft.
1.1
Het bestuurscollege heeft dit verzoek afgewezen bij beschikking van
22 april 2024. Het bestuurscollege heeft bij beschikking op bezwaar van 10 april 2025 (de bestreden beschikking) het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de afwijzing van haar verzoek gehandhaafd.
22 april 2024. Het bestuurscollege heeft bij beschikking op bezwaar van 10 april 2025 (de bestreden beschikking) het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de afwijzing van haar verzoek gehandhaafd.
1.2
Eiseres heeft een beroepschrift met bijlagen ingediend. Het bestuurscollege heeft daarop met een verweerschrift met bijlagen gereageerd. Het bestuurscollege heeft bij brief van 20 mei 2026 nog een bijlage overgelegd.
1.3
Het Gerecht heeft het beroep behandeld op de zitting van 28 mei 2026, op verzoek en met toestemming van partijen in het gerechtsgebouw te Curaçao. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door een van haar aandeelhouders de heer
[naam aandeelhouder], bijgestaan door haar gemachtigden. Het bestuurscollege heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Verder zijn verschenen mevrouw [naam medewerker] en de heer [naam medewerker], beiden werkzaam bij het bestuurscollege.
[naam aandeelhouder], bijgestaan door haar gemachtigden. Het bestuurscollege heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Verder zijn verschenen mevrouw [naam medewerker] en de heer [naam medewerker], beiden werkzaam bij het bestuurscollege.
Beoordeling door het Gerecht
2.1
Het Gerecht beoordeelt de afwijzing van het verzoek door het bestuurscollege aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
2.2
Het beroep van eiseres is ongegrond. Het bestuurscollege heeft het verzoek van eiseres om een bestemmingswijziging terecht geweigerd. Aan een aantal van de in de wet (het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire, ROB) genoemde voorwaarden voor een bestemmingswijziging is namelijk niet voldaan. Het bestuurscollege heeft anders dan eiseres stelt ook geen rechtens te honoreren vertrouwen gewekt bij eiseres dat de bestemming zou worden gewijzigd.
2.3
Hierna legt het Gerecht uit hoe hij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wat is relevant om te weten in deze zaak?
3.1
Eiseres is sinds 2019 eigenaar van ongeveer 35 hectaren grond. Deze gronden liggen aan de Kaya ir. R.S. van Eps ten noordwesten van Lac Bay. Op deze gronden rust volgens het ROB de bestemming Open landschap.
3.2
Bij brief van 28 juni 2019 heeft eiseres het bestuurscollege verzocht om de bestemming Open landschap te wijzigen naar een bestemming die het bouwen van circa 250 woningen mogelijk maakt. Het beoogde project wordt ook wel aangeduid als Boka Kadushi.
3.3
De Directie Ruimte & Ontwikkeling (DRO) heeft in de periode daarna tot februari 2022 over het verzoek van eiseres meerdere negatieve ambtelijke adviezen uitgebracht.
3.4
Op 4 mei 2022 geeft DRO een positief advies onder negen voorwaarden aan het bestuurscollege. In een interne memo van 25 juli 2022 reageert de afdeling Juridische en Algemene Zaken (JAZ) op dit advies. Volgens JAZ zijn met dit advies niet alle juridische knelpunten weggenomen.
3.5
Bij brief van 1 augustus 2022 schrijft eiseres een brief aan het bestuurscollege. In die brief staat onder andere:
“Na ons onderhoud eind maart lijkt de voortgang van het project Boka Kadushi wederom in een impasse te geraken. (…) Op grond van de gevoerde gesprekken hebben wij, ondanks het feit dat in onze perceptie niets aan het wijzigingsbesluit in de weg staat, een aantal aanpassingen/concessies doorgevoerd. (…) Er bereiken ons verder signalen dat ons ingediende plan wellicht als matig uitgewerkt wordt gezien. (…) Wij zouden het derhalve zeer op prijs stellen, wanneer een afvaardiging van ons nog voor de van toepassing zijnde BC vergadering in de gelegenheid gesteld wordt om u onze intenties en plannen toe te lichten, mogelijke bedenkingen weg te nemen en aandachtspunten te benoemen. (…)”
3.6
Op 2 december 2022 geeft DRO een positief advies onder veertien voorwaarden af aan het bestuurscollege. In een interne memo van 5 december 2022 reageert JAZ op dit advies. Volgens JAZ heeft geen integrale afstemming plaatsgevonden over dit advies.
3.7
Het bestuurscollege bespreekt het advies van 2 december 2022 in de vergadering van 7 december 2022 opiniërend. Er zijn blijkens het verslag van de bestuursvergadering op dit punt geen besluiten genomen.
3.8
Op 17 oktober 2023 neemt de eilandsraad een motie van wantrouwen aan tegen het bestuurscollege. Op 20 oktober 2023 ondertekent het nieuwe bestuurscollege een regeerakkoord.
3.9
In de openbare besluitenlijst van de vergadering van het bestuurscollege van 29 november 2023 staat dat het bestuurscollege niet beslist conform het advies Project Boka Kadushi gelet op het ROB en de verschillende eilandverordeningen.
3.1
Vervolgens komt het bestuurscollege tot de besluitvorming zoals in de inleiding van deze uitspraak staat vermeld.
Waarom heeft het bestuurscollege het verzoek afgewezen?
4.1
Het bestuurscollege heeft het verzoek om wijziging van de bestemming afgewezen omdat niet is voldaan aan de eerste drie voorwaarden uit artikel 40.5.3 van het ROB. Eiseres heeft namelijk geen onderzoeken overgelegd waaruit blijkt dat er geen afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke, natuurlijke, cultuurhistorische, hydrologische en ecologische waarden van de betreffende en de omliggende gronden. Verder blijkt evenmin uit onderzoek dat er geen negatieve effecten zijn op de rust en nestplaatsen van de lora. Ten slotte is niet aangetoond dat het initiatief financieel en economisch haalbaar is.
4.2
Het bestuurscollege geeft nog een andere reden om het verzoek af te wijzen, ook als wel aan de voorwaarden zou zijn voldaan. De door eiseres gewenste ontwikkeling van de gronden wijkt namelijk af van de Strategische Milieubeoordeling, van het algemene uitgangspunt van het ROB, van het voorontwerp Ruimtelijk Ontwikkelingsprogramma BED, van het beleid dat in de Woondeal Bonaire is vastgelegd en van de nota Grondbeleid Bonaire. Artikel 40.5.3 van het ROB geeft een bevoegdheid aan het bestuurscollege om de bestemming Open landschap ten behoeve van woningbouw te wijzigen, maar dat is geen verplichting. In dit geval wil het bestuurscollege die bestemming niet wijzigen ten behoeve van woningbouw vanwege de strijdigheid van de door eiseres gewenste ontwikkeling met het beleid dat is neergelegd in de hiervoor genoemde stukken.
Wat voert eiseres aan en wat vindt het Gerecht daarvan?
5. Eiseres voert allereerst aan dat wel aan de voorwaarden van artikel 40.5.3 is voldaan.
5.1
Als het gaat om de voorwaarde die ziet op de waarden van de betreffende en omliggende gronden en de rust en nestplaatsen van de lora, wijst eiseres op het door haar overgelegde onderzoek van Wild Conscience van 28 juni 2019 en op het bij de aanvraag overgelegde rapport “Verkenning Lac Bay”. Uit het onderzoek van Wild Conscience blijkt volgens eiseres genoegzaam dat zich geen belemmeringen voordoen voor de realisatie van haar project. Er worden weliswaar enkele “concerns” in het onderzoek opgeworpen, maar daarbij worden ook mitigerende maatregelen genoemd die de belemmeringen weg kunnen nemen. Carmabi heeft geconcludeerd dat het onderzoek van Wild Conscience volgens de juiste wetenschappelijke methoden is uitgevoerd. Ten aanzien van de hydrologische waarden in het gebied wijst eiseres op de door haar op 25 mei 2023 aan het bestuurscollege overgelegde onderbouwing, die zij als bijlage 16 bij haar beroepschrift heeft overgelegd.
5.2
Als het gaat om de voorwaarde die ziet op de lora, blijkt volgens eiseres uit het onderzoek van Wild Conscience dat er slechts vier inactieve vogelnesten zijn aangetroffen tijdens het veldonderzoek. In het rapport staat dat het onderzoeksgebied niet een belangrijk nestgebied voor vogels blijkt te zijn.
5.3
Eiseres verzoekt het Gerecht in dit verband ten slotte om bij twijfel over de inhoud van het natuuronderzoek de STAB te verzoeken een expertise uit te brengen over het betreffende natuuronderzoek.
5.4
Als het gaat om de voorwaarde die ziet op de financiële en economische haalbaarheid van het project wijst eiseres op de door haar overgelegde exploitatiebegrotingen en haar bereidheid om een exploitatieovereenkomst te sluiten. Volgens eiseres volgt hieruit dat niet op voorhand kan worden ingezien dat het plan om financieel-economische redenen niet uitvoerbaar is.
6. Deze grond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.
6.1
Artikel 40.5.3 van het ROB luidt als volgt:
40.5.3
Initiatieven in het gebied ten noorden van de Kaya Van Eps
Het Bestuurscollege kan deze bestemming, voor zover gelegen ten noorden van de Kaya Van Eps en gelegen buiten de aanduiding Ramsargebied, wijzigen indien zich een initiatief aandient voor:
a. woningbouw;
b. verblijfsrecreatie;
c. dagrecreatie;
d. een golfbaan;
De wijziging is gericht op het planologisch mogelijk maken van het initiatief.
De wijziging kan alleen plaatsvinden indien:
1. uit onderzoek blijkt dat er geen afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke, natuurlijke, cultuurhistorische, hydrologische en ecologische waarden van de betreffende en de omliggende gronden;
2. uit onderzoek blijkt dat er geen negatieve aspecten zijn op de rust en nestplaatsen van de lora;
3. aangetoond is dat het initiatief financieel en economisch haalbaar is;
4. rekening is gehouden met de bouwbeperkingen als gevolg van de luchthaven;
5. het bebouwingspercentage is afgestemd op de bebouwingsbehoefte van het initiatief en niet groter is dan 40% van het perceel waarop het initiatief wordt ontwikkeld;
6. de goothoogte van gebouwen niet meer bedraagt dan 4 meter en de bouwhoogte niet meer dan 6 meter.
6.2
Het Gerecht is van oordeel dat niet is voldaan aan de eerste twee voorwaarden voor het wijzigen van de bestemming zoals genoemd in artikel 40.5.3. Uit de tekst van dit artikel volgt dat uit onderzoek moet blijken dat het initiatief voor woningbouw waarvoor vrijstelling wordt verzocht geen afbreuk doet aan de genoemde waarden en dat er geen negatieve aspecten zijn op de rust en nestplaatsen van de lora.
6.2.1
In het rapport van Wild Conscience wordt gesproken over “residentially development”. Wat deze residentially development precies inhoudt, volgt niet uit het rapport. In ieder geval volgt niet uit het rapport welk effect het door eiseres beoogde initiatief waarvoor het verzoek om wijziging van de bestemming is gedaan op de genoemde waarden heeft. Het onderzoek van Wild Conscience brengt slechts in beeld welke waarden in het gebied aanwezig zijn. Het moge zo zijn dat Carmabi vindt dat dat is gebeurd volgens de juiste wetenschappelijke methoden, maar alleen het in beeld brengen van die waarden is dus niet genoeg. Overigens zijn de hydrologische waarden onvoldoende in beeld gebracht in het rapport van Wild Conscience en die waarden volgen evenmin uit de door eiseres overgelegde bijlage 16.
6.2.2
Het voorgaande geldt ook voor het rapport “Verkenning Lac Bay”. Daarin wordt onderzocht op welke wijze het ontwikkelen van woningen ruimtelijk inpasbaar is in het landschap. Welk effect het door eiseres beoogde project waarvoor een wijziging van de bestemming is gevraagd op de in het gebied aanwezige waarden heeft, blijkt niet uit dit rapport.
6.2.3
Uit deze twee rapporten kan evenmin de conclusie worden getrokken dat er geen negatieve effecten zijn op de rust- en nestplaatsen van de lora. Dat het gebied niet een belangrijk nestgebied voor vogels lijkt te zijn, sluit niet uit dat er negatieve gevolgen kunnen zijn voor de rust- en nestplaatsen van de lora. Het bestuurscollege heeft er terecht op gewezen dat op pagina 11 van het rapport van Wild Conscience wordt vermeld dat de lora in het gebied is waargenomen.
6.3
Het Gerecht volgt het bestuurscollege niet in zijn standpunt dat ook aan de derde voorwaarde van de financieel economische haalbaarheid niet is voldaan. Gelet op de door eiseres aangeleverde stukken en haar bereidverklaring een exploitatieovereenkomst op te stellen, heeft het bestuurscollege onvoldoende gemotiveerd waarom aan deze voorwaarde niet is voldaan. Het Gerecht ziet daarin echter geen reden om de bestreden beschikking te vernietigen. De conclusie dat aan de voorwaarden niet is voldaan, is immers gelet op wat in 6.3 is overwogen juist.
6.4
Nu het bestuurscollege terecht heeft geoordeeld dat niet aan de voorwaarden voor een wijziging van de bestemming als bedoeld in artikel 40.5.3 is voldaan, heeft het bestuurscollege het verzoek van eiseres daartoe terecht afgewezen. De discussie tussen partijen over de vraag of de wijziging van de bestemming ten behoeve van de door eiseres beoogde woningbouw in strijd is met het vigerende beleid laat het Gerecht daarom onbesproken. Verder ziet het Gerecht geen aanleiding om de STAB in te schakelen. Het ligt in dit geval op de weg van eiseres om met deugdelijke rapporten te onderbouwen waarom het door haar beoogde project voldoet aan de in het ROB genoemde voorwaarden voor een bestemmingswijziging.
7 Eiseres voert verder aan dat het bestuurscollege in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door haar verzoek om bestemmingswijziging af te wijzen. Volgens eiseres zijn er meerdere momenten aan te wijzen waarop bij haar door het bestuurscollege vertrouwen is gewekt dat de bestemmingswijziging er zou komen.
7.1
Eiseres wijst in de eerste plaats op de brief die aan haar is verstuurd door het bestuurscollege naar aanleiding van het positieve advies van DRO van 4 mei 2022. Die brief heeft zij overgelegd als bijlage 11 bij haar beroepschrift en daarin staat volgens eiseres dat “er een exploitatie- c.q. intentieovereenkomst komt tussen OLB en Redeco over de verdere planontwikkeling Boka Kadushi met als doel o.a. verrekening van bepaalde planontwikkelingskosten aan de zijde van OLB en tevens het project verder aan te pakken conform een vastgesteld plan.”
7.2
Eiseres wijst in de tweede plaats op gesprekken die in januari en oktober 2022 tussen haar en het bestuurscollege hebben plaatsgevonden. Tijdens die gesprekken is volgens eiseres het project verruimd en is naar aanleiding van een verzoek van het bestuurscollege afgesproken dat er woningen voor de lokale gemeenschap gebouwd zullen worden. Destijds gedeputeerde [naam voormalig gedeputeerde] verklaart in zijn door eiseres overgelegde verklaring dat hierop akkoord is gegeven mits het advies sensitiever is en er enkele punten worden aangepast. Vervolgens is Grant Thornton door het bestuurscollege ingeschakeld om het advies beter te onderbouwen.
7.3
Eiseres wijst in de derde plaats op een samenhang van gebeurtenissen in de zomer en het najaar van 2023. Op 9 augustus heeft projectmanager [naam projectmanager] in een audiobericht aan eiseres laten weten: “in ieder geval tussen ons en jou gezegd en gezwegen in ieder geval een bepaalde oplossingsrichting, dus als het goed is komt het nog goed”. Eind augustus 2023 bereikte eiseres een verzoek via [naam projectmanager] om de bestemmingen in het ontwerp te wijzigen van Gemengd 4 naar wonen 1 en wonen 2. Daarop heeft eiseres vlekkenplannen opgesteld, een omschrijving gegeven van de bestemmingen en een aangepaste exploitatiebegroting opgesteld. Volgens eiseres wordt deze gang van zaken bevestigd door de verklaring van voormalig gedeputeerde [naan voormalig gedeputeerde]. Op 18 oktober 2023 komt vervolgens bericht van de heer [naam voormalig gedeputeerde] aan de heer [naam aandeelhouder]: “Dag [voornaam aandeelhouder], ja [voornaam directeur R&O] [directeur R&O] is ermee bezig. We gaan proberen dit vandaag, morgen af te ronden.” Op 19 oktober 2023 stuurt programmamanager natuur en milieubeleidsplan [naam programmamanager] een email aan een aantal vanuit het bestuurscollege betrokken personen met de heer [naam aandeelhouder] in de cc waarin staat: “Gisteren zaten wij aan tafel in de kantoor van directeur R&O, inzake het project BK. Het BC heeft gevraagd aan de directie om dit project verder te brengen en knelpunten op te lossen. Wij schatten in dat het traject tot en met publicatie ongeveer 4 weken duurt. Maw het streven is om per eind november het geregeld te hebben.” Volgens eiseres wordt ook dit punt bevestigd door de verklaring van voormalig gedeputeerde [naam voormalig gedeputeerde]: “19 oktober 2023 keurt de toenmalig, die door BC bevoegd was, directeur R&O [naam directeur R&O] formeel het plan goed.” Op 2 november 2023 stuurt de heer [naam] een whatsappbericht aan de heer [naam aandeelhouder] waarin vijf stappen worden beschreven die nog moeten worden gezet. Onder andere staat beschreven dat de directeur R&O al goedkeuring heeft gegeven voor bestemmingswijziging waardoor het niet meer naar het BC hoeft en dat na antwoord van BK met meer informatie het plan ter inzage wordt gelegd.
7.4
In ieder geval is volgens eiseres vertrouwen gewekt door deze onder 7.1 tot en met 7.3 genoemde momenten tezamen in combinatie met de lange voorgeschiedenis van dit project. Eiseres heeft het Gerecht verzocht om de betrokken personen als getuige te horen om zodoende haar standpunt nader te kunnen onderbouwen.
8. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.
8.1
Het Gerecht zal voor de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel het stappenplan hanteren zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
8.2
Bij de eerste stap, de vraag of die uitlating en of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging, is het aan eiseres om aannemelijk te maken dat ambtenaren van het bestuurscollege of het bestuurscollege zelf uitlatingen of gedragingen hebben gedaan die bij eiseres redelijkerwijs de indruk hebben kunnen wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuurscollege over de manier waarop de bevoegdheid tot wijziging van de bestemming zal worden uitgeoefend.
8.3
Naar het oordeel van het Gerecht kan uit de door eiseres genoemde uitlatingen of gedragingen niet worden geconcludeerd dat die bij haar redelijkerwijs de indruk hebben kunnen wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuurscollege over het toewijzen van haar verzoek om bestemmingswijziging.
8.3.1
Ten aanzien van het door eiseres genoemde positieve advies van DRO van
4 mei 2022 en de door haar als bijlage 11 bij haar beroepschrift overgelegde brief geldt dat deze brief een conceptbrief betreft die was gevoegd bij het advies van 4 mei 2022. Het bestuurscollege heeft zich op het standpunt gesteld dat deze brief nooit aan eiseres is verzonden. Eiseres heeft ter zitting dit standpunt onvoldoende weersproken. Uit de stukken kan inderdaad worden afgeleid dat dit een conceptbrief is. Bovendien verhoudt zich de verzending van deze (concept)brief niet met de door eiseres aan het bestuurscollege gestuurde brief van 1 augustus 2022 waarin zij het bestuurscollege verzoekt om duidelijkheid. Als de als bijlage 11 overgelegde brief daadwerkelijk was verzonden na het advies van 4 mei 2022, ligt het niet voor de hand dat eiseres verzoekt om duidelijkheid bij brief van 1 augustus 2022. Bij eisers kan geen vertrouwen zijn gewekt op basis van een niet verzonden conceptbrief.
4 mei 2022 en de door haar als bijlage 11 bij haar beroepschrift overgelegde brief geldt dat deze brief een conceptbrief betreft die was gevoegd bij het advies van 4 mei 2022. Het bestuurscollege heeft zich op het standpunt gesteld dat deze brief nooit aan eiseres is verzonden. Eiseres heeft ter zitting dit standpunt onvoldoende weersproken. Uit de stukken kan inderdaad worden afgeleid dat dit een conceptbrief is. Bovendien verhoudt zich de verzending van deze (concept)brief niet met de door eiseres aan het bestuurscollege gestuurde brief van 1 augustus 2022 waarin zij het bestuurscollege verzoekt om duidelijkheid. Als de als bijlage 11 overgelegde brief daadwerkelijk was verzonden na het advies van 4 mei 2022, ligt het niet voor de hand dat eiseres verzoekt om duidelijkheid bij brief van 1 augustus 2022. Bij eisers kan geen vertrouwen zijn gewekt op basis van een niet verzonden conceptbrief.
8.3.2
Als het gaat om de gesprekken die hebben plaatsgevonden in januari 2022 en oktober 2022 bevinden zich in het dossier geen stukken die steun bieden voor het standpunt van eiseres dat sprake is van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuurscollege over het wijzigen van de bestemming. Uit de stukken in het dossier blijkt eerder het tegendeel. Zo heeft het bestuurscollege als bijlage 6 en bijlage 9 bij het verweerschrift stukken overgelegd waaruit de context van de gesprekken in januari en oktober 2022 kan worden afgeleid. Zo blijkt uit die stukken dat aan eiseres is uitgelegd dat intensieve woningbouw niet kan op deze locatie. Verder blijkt dat tijdens de gesprekken aan de orde is gekomen dat de initiatiefnemers inzetten op een ander spoor, namelijk hoogwaardige toeristische accommodatie. Ook blijkt uit die stukken “dat de conclusie van de vergadering op 20 oktober 2022 was dat gedeputeerden [naam voormalig gedeputeerde] en [naam voormalig gedeputeerde 2] in principe geen bezwaar hebben met de locatie van het project, echter -mede gelet op de laatste ontwikkelingen t.a.v. grote projecten- voelen zij zich niet geroepen om staande de vergadering verdere beslissingen te nemen over dit specifieke project.”
8.3.3
Ook de door eiseres genoemde gebeurtenissen in de zomer en het najaar van 2023 baten haar niet. De bewoordingen van de door eiseres genoemde berichten laten geen welbewuste standpuntbepaling zien van het bestuurscollege. Uit de door eiseres genoemde mail van 19 oktober 2023 van de heer [naam projectmanager] blijkt behalve de door eiseres genoemde passage bijvoorbeeld ook dat nog drie stappen gezet moeten worden. Zo moet eerst het advies aan het bestuurscollege gefinaliseerd worden om het traject voor een bestemmingswijziging te doorlopen en zal de heer [naam aandeelhouder] worden genotificeerd zodra er akkoord is. Alleen al hieruit volgt dat van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuurscollege nog geen sprake was.
8.3.4
Ook de samenhang van alle gebeurtenissen en het tijdsverloop leiden niet tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Het Gerecht ziet verder geen aanleiding om getuigen te horen in deze zaak. Ook als wordt uitgegaan van de juistheid van wat eiseres naar voren heeft gebracht over wat door de betrokken personen is gezegd of geschreven, is dat onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
9. Eiseres betoogt dat ook als het vertrouwensbeginsel niet geschonden zou zijn, de door het bestuurscollege te maken belangenafweging in het voordeel van eiseres zou moeten uitvallen. De door het bestuurscollege gegeven medewerking in de loop der jaren is daarbij van belang. Eiseres heeft ter zitting ter onderbouwing van dit betoog gewezen op de uitspraak van de AbRS van 5 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1874).
10. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Het is invoelbaar dat eiseres gehoopt had op een andere uitkomst van dit lange traject. Echter, artikel 40.5.3 van het ROB geeft het bestuurscollege een bevoegdheid waarvan het gebruik kan maken als aan de voorwaarden is voldaan. In dit geval is aan de voorwaarden niet voldaan. Daardoor is een belangenafweging niet aan de orde. De verwijzing naar de uitspraak van de AbRS van 5 augustus 2020 baat eiseres niet. In die zaak is geoordeeld dat de weigering om een bestemmingsplan vast te stellen onvoldoende was gemotiveerd. De raad had in die zaak aan de weigering een reden ten grondslag gelegd die zich zonder nadere motivering niet verhield tot de voorwaarden voor toepassing van de ruimte-voor-ruimte regeling in artikel 3.11 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening van de provincie Utrecht. In dit geval is de wijziging van de bestemming geweigerd omdat niet aan de voorwaarden uit het ROB is voldaan. Aan deze weigering is geen reden ten grondslag gelegd die zich niet verhoudt tot de voorwaarden en bovendien heeft het bestuurscollege de weigering voldoende gemotiveerd.
11. Eiseres voert ten slotte nog een procedureel argument aan waarom de bestreden beschikking volgens haar moet worden vernietigd. Volgens eiseres handelt het bestuurscollege in strijd met artikel 17, derde lid, van de Eilandsverordening ruimtelijke ontwikkelingsplanning Bonaire. Er ontbreekt immers een gezamenlijk advies van de directeur van de DRO en het hoofd van de JAZ.
12. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.
12.1
Artikel 17 van Pro Eilandsverordening ruimtelijke ontwikkelingsplanning Bonaire (Erob) luidt als volgt:
1. Een uitwerkings- of wijzigingsplan alsmede een ontwerp daarvan bestaat uit:
a. een of meer uitwerkings- of wijzigingskaarten met bijbehorende verklaring, waarop de uitgewerkte of gewijzigde bestemmingen van de grond worden aangewezen;
a. een of meer uitwerkings- of wijzigingskaarten met bijbehorende verklaring, waarop de uitgewerkte of gewijzigde bestemmingen van de grond worden aangewezen;
b. bepalingen in verband met de uitgewerkte of gewijzigde bestemmingen;
c. een toelichting waarin de aan de uitwerking of wijziging ten grondslag liggende gedachten zijn weergegeven.
2. De uitwerking of wijziging geschiedt zoveel mogelijk in overleg met belanghebbenden.
3. Alvorens het bestuurscollege omtrent een uitwerking of wijziging beslist, brengen de directeur van de directie ruimte en ontwikkeling en het hoofd van de afdeling juridische en algemene zaken een gezamenlijk advies uit, binnen veertien dagen na kennisgeving daarvan.
12.2
Het Gerecht volgt het door het bestuurscollege ingenomen standpunt dat de systematiek van de Erob met zich brengt dat een gezamenlijk advies als bedoeld in het derde lid van artikel 17 in Pro dit geval niet nodig is. Uit artikel 18 van Pro de Erob volgt dat het ontwerp van een uitwerkings- of wijzigingsplan ter inzage moet worden gelegd. Uit artikel 19, eerste lid, van de Erob volgt dat het bestuurscollege het uitwerkings- of wijzigingsplan vaststelt na de terinzagelegging. Naar het oordeel van het Gerecht moet in deze context de verplichting in artikel 17, derde lid, van de Erob worden gelezen. Die verplichting geldt als het bestuursorgaan wil overgaan tot een uitwerking of een wijziging. In dit geval wil het bestuurscollege dat niet en is een gezamenlijk advies niet nodig.
Conclusie en gevolgen
13. De beroepsgronden van eiseres slagen niet. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de afwijzing van het verzoek van eiseres om de bestemming van haar gronden te wijzigen van Open landschap naar een bestemming die woningbouw mogelijk maakt in stand blijft. Het bestuurscollege hoeft geen proceskosten aan eiseres te vergoeden.
Beslissing
Het Gerecht:
-
verklaarthet beroep
ongegrond.
verklaarthet beroep
ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 19 juni 2026, in tegenwoordigheid van mr. H. van der Schaft, griffier.
Informatie over hoger beroep
Tegen deze uitspraak kunnen alle partijen hoger beroep instellen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie.
Het hoger beroepschrift moet worden ingediend
binnen zes wekenna de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
binnen zes wekenna de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Het hoger beroep moet worden ingediend bij het Gerecht dat de uitspraak heeft gedaan.
De indiener van het hoger beroep moet in ieder geval:
- het hoger beroepschrift indienen in tweevoud;
- een afschrift van deze uitspraak bijvoegen;
- vermelden waarom hij het niet eens is met de uitspraak (hoger beroepsgronden).
Partijen kunnen gebruik maken van de mogelijkheid om binnen de gegeven hoger beroepstermijn te volstaan met een pro-forma hoger beroepschrift. Dit betekent dat de hoger beroepsgronden op een later moment kunnen worden ingediend.