Uitspraak
Vonnis van 13 mei 2009
Behorend bij A.R. no. 3132 van 2005
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN ARUBA
VONNIS in de zaak van:
de publiekrechtelijke rechtspersoon HET LAND ARUBA,
zetelend in Aruba,
eiseres,
hierna ook te noemen: het Land,
gemachtigde: de advocaat mr. E.J.M. Lotter Homan,
tegen:
[minister van Vervoer en Communicatie],
wonende in Aruba,
gedaagde,
hierna ook te noemen: [minister],
gemachtigden (thans): de advocaten mrs. K. de l’Isle, en H.S. Croes.
1. DE PROCEDURE
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- het verzoekschrift, met beslagbescheiden en producties;
- de conclusie van antwoord, met producties;
- de conclusie van repliek, met producties;
- de conclusie van dupliek.
2. DE VASTSTAANDE FEITEN
Als enerzijds gesteld en anderzijds erkend, dan wel niet of onvoldoende gemotiveerd betwist, alsmede op grond van de inhoud van de overgelegde producties voorzover niet of onvoldoende bestreden, staat tussen partijen onder meer het volgende vast.
2.1 Het Water- en Energiebedrijf Aruba behoorde jarenlang tot de openbare dienst. Haar werknemers waren ambtenaren. In het kader van privatisering is dat bedrijf in 1992 over- en opgegaan in de naamloze vennootschap WEB Aruba N.V. (hierna: het WEB). Bij die gelegenheid verloren voormelde werknemers de status van ambtenaar en werden zij werknemers naar burgerlijk recht (hierna: de werknemers).
2.2 De voor ambtenaren van toepassing zijn jaarlijkse indexering van hun bezoldigingen werd in verband met de economische situatie in 1983 bevroren. In 1994 heeft de toenmalige regering haar voornemen kenbaar gemaakt om te komen tot een (gedeeltelijke) herinvoering van bedoelde indexering. Na een periode van onderhandelingen heeft dat op 27 november 1996 geleid tot een akkoord tussen de regering en de overheidsvakbonden. De herinvoering van indexering per 1 januari 1996 werd gehandhaafd, terwijl de indexering voor 1 januari 1997 werd vastgesteld op 3,2% en, tenslotte, dat de bezoldigingen van ambtenaren ingaande 1 januari 1997 met 5% zouden worden verhoogd. Het akkoord is uitgevoerd.
2.3 Bij vonnis in kort geding van 12 februari 1997 van dit Gerecht is beslist dat de werknemers geen recht hadden op een vergoeding voor uitgebleven indexering van hun bezoldigingen over de periode 1983-1991. Dit vonnis is door het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba bij vonnis van 16 december 1997 bevestigd.
2.4 [minister] was onder meer in het jaar 2000 de Minister van Vervoer & Communicatie van Aruba.
2.5 Het aan de Minister van Vervoer & Communicatie gerichte schrijven van de Directeur van het Centraal Bureau Juridische en Algemene Zaken van 25 juli 2000 vermeldt onder meer:
<i>“(…).
Uw vraag is of ambtenaren die in 1991 in dienst zijn getreden van WEB NV recht zouden hebben op enige indexering. Deze vraag is inzet geweest van een procedure in kort geding in februari 1997, van welke uitspraak u zekerheidshalve hierbij nogmaals een copie ontvangt. In deze procedure maakte SIWA (Sindicato Indepediente WEB Aruba) aanspraak op een indexering voor de werknemers in dienst van het WEB betreffende de periode 1983-1991. Het Gerecht in Eerste Aanleg heeft in haar vonnis van 12 februari 1997 bepaald, dat de leden van SIWA geen aanspraak op enige financiele vergoeding jegens het Land hebben. Onder meer overwoog het Gerecht dat er geen sprake is geweest van enige financiele compensatie voor het in de periode 1983-1991 door alle ambtenaren bij gebrek aan indexering gederfde inkomen (…), zodat ook de voormalige ambtenaren die in dienst zijn getreden van WEB NV hier geen aanspraak op hebben. In betreffend kort geding werd tevens een beroep gedaan op de overeenkomst van 20 November 1996, die u mij heeft doen toekomen. Over deze overeenkomst heeft het Gerecht geoordeeld, dat deze is aangegaan in strijd met het publiekelijk kenbaar gemaakt regeringsbeleid, zodat het Land niet gedwongen kan worden de overeenkomst te honoreren (…). Ten overvloede wordt nog opgemerkt, dat het Gemeenschappelijk Hof van Justitie in hoger beroep de uitspraak van het Gerecht in Eerste Aanleg heeft bevestigd in het vonnis van 16 december 1997.
Evenmin biedt het protocol van (…) 17 februari 2000 dat u mij heeft doen toekomen, een mogelijkheid om een indexering/compensatie voor de periode 1983-1991 toe te kennen, aangezien dit protocol slechts verwijst naar de periode vanaf 1996.
<b>Conclusie: </b>
Op basis van de overgelegde stukken bestaat er geen recht voor voormalige ambtenaren die in 1991 in dienst van WEB NV zijn getreden, op indexering of enige financiele compensatie, zoals door het Gerecht in Eerste Aanleg reeds in februari 1997 is bepaald. (…).”.</i>
2.6 In zijn hoedanigheid van Minister van Vervoer & Communicatie van Aruba heeft [minister] op 19 september 2000 samen met het Sindicato Independiente di WEB Aruba een protocol ondertekend (hierna: het protocol). Op grond van het protocol zouden de werknemers als vergoeding voor het uitblijven van indexering van hun bezoldi-gingen tot 1992 een bedrag ontvangen van in totaal Afl. 677.003,87 (hierna: het bedrag).
2.7 De toenmalige Ministerraad, waarvan [minister] deel uitmaakte, heeft ingestemd met de ondertekening van het protocol door [minister].
2.8 Utilities N.V. (hierna: Utilities) heeft op 29 november 2000 het bedrag op een bankrekening van de Landsbemiddelaar gestort, die vervolgens voor doorbetaling aan de werknemers heeft gezorgd. [minister] heeft namens het Land de opdracht tot voormelde storting gegeven aan (de directeur van) Utilities, waarvan het Land enig aandeelhouder is. [minister] beheerde als Minister deze aandelen van het Land. In de vaststelling bij Landsverordening van de begroting van het ministerie van [minister] voor het desbetreffende dienstjaar was met de betaling van het bedrag geen rekening gehouden.
2.9 Utilities heeft het door haar gestorte bedrag verrekend met een schuld die zij had aan het Land.
2.10 In zijn vergadering van 4 november 2003 heeft de toenmalige Ministerraad, in een andere samenstelling dan die waarvan [minister] voorheen deel uit maakte, beslist dat [minister] persoonlijk aansprakelijk zou worden gesteld voor de financiële gevolgen voor het Land van het door hem ondertekende protocol.
2.11 Bij op 3 november 2005 betekende brief van 31 oktober 2005 heeft het Land bij [minister] aanspraak gemaakt op vergoeding van het bedrag. Het Land heeft daartoe onrechtmatig handelen van [minister] ten gronde gelegd.
2.12 Na daartoe verkregen verlof van dit Gerecht op 23 september 2005 heeft het Land - tot meerdere zekerheid van verhaal van zijn vordering op [minister] - te zijner laste op respectievelijk 23 en 24 november 2005 conservatoir derdenbeslag gelegd onder zichzelf en vervolgens onder RBBT Bank Aruba N.V. op alle geldswaarden die zij onder zich hebben of krijgen ten behoeve van [minister]. De eis in de hoofdzaak is ingesteld op 7 december 2005.
2.13 Besluiten van de Ministerraad binden het Land niet. Derden kunnen aan besluiten van de Ministerraad geen rechten ontlenen. De Ministerraad is niet bevoegd om namens het Land afstand te doen van het recht tot persoonlijke aansprakelijkstelling van een minister.
3. DE STANDPUNTEN VAN PARTIJEN
3.1 Het Land vordert - zakelijk weergegeven - dat het Gerecht bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis:
- voor recht verklaart dat [minister] onrechtmatig jegens het Land heeft gehandeld door in strijd met de Comptabiliteitsverordening het bedrag beschikbaar te stellen en te laten uitbetalen aan de werknemers, althans die rechtshandelingen nietig te verklaren;
- [minister] veroordeelt om tegen finale kwijting aan het Land te betalen een bedrag van Afl. 677.003,87 aan schadevergoeding, te vermeerderen met de wettelijke rente gerekend vanaf 7 december 2005 en een bedrag van Afl. 10.000,-- aan buitengerechtelijke incassokosten;
- [minister] veroordeelt in de proceskosten.
3.2 [minister] voert verweer en concludeert tot niet-ontvankelijkverklaring van het Land, althans tot afwijzing zijn vorderingen, met veroordeling van het Land in de proceskosten. Voor zover voor de beslissing van belang wordt dat verweer hierna besproken.
4. DE BEOORDELING
4.1 Er zijn gronden gesteld noch gebleken die meebrengen dat het Land niet-ontvankelijk verklaard moet worden. Dit verweer van [minister] wordt verworpen.
4.2 Ingevolge het eerste lid van artikel 31 van Pro de Comptabiliteitsverordening - voor zover thans van belang - is een minister uitsluitend bevoegd om op naam en voor rekening van het Land kosten te maken, indien hij daartoe is gemachtigd in de landsverordening tot vaststelling van de begroting van zijn ministerie voor het desbetreffende dienstjaar. Ingevolge het tweede lid van dit artikel verbinden rechtshandelingen die door of namens een minister zijn verricht in strijd met de voorschriften van onder meer voormeld eerste lid slechts die minister in persoon.
4.3 De centrale in dit geding te beantwoorden vragen zijn (1) of [minister] zich door ondertekening van het protocol op de voet van het tweede lid van artikel 31 van Pro de Comptabiliteitsverordening persoonlijk jegens de werknemers heeft verbonden en, zo ja, (2) of hij zich jegens het Land onrechtmatig heeft gedragen door het aan het Land toebehorende bedrag te laten uitbetalen aan de werknemers en, zo ja, (3) of het Land daardoor schade heeft geleden en, zo ja, (4) of [minister] die schade al dan niet dient te vergoeden. Hierbij wordt vooropgesteld dat blijkens de toelichting daarop de wetgever met de Comptabiliteitsverordening de deugdelijkheid van het bestuur nastreeft en onder meer beoogt te voorkomen dat de financiën van het Land, bijeengebracht door de belastingbetaler, worden aangewend om de gevolgen van onrechtmatig handelen door ministers te dekken. In het licht daarvan geldt volgens de wetgever - anders dan [minister] meent - dat de redelijkheid het toestaat dat ministers, die met veronachtzaming van de regels van de Comptabiliteitsverordening - oftewel met misbruik van bevoegdheid - hun respectieve begrotingen overschrijden, persoonlijk aansprakelijk worden gesteld voor de nadelige financiële gevolgen daarvan voor het Land.
4.4 Vast is komen te staan dat [minister] door ondertekening van het protocol een onmiddellijk opeisbare (van een tijdsbepaling voor nakoming is immers niet gebleken) verbintenis annex schuld heeft doen ontstaan waarmee in de vaststelling bij Landsverordening van de begroting van zijn ministerie voor het desbetreffende dienstjaar geen rekening was gehouden. Ingevolge artikel 14 van Pro de Comptabiliteitsverordening was voor die begrotingsoverschrijding een machtiging bij Landverordening vereist, althans had daarvoor op de voet van artikel 15 van Pro die Landsverordening een Landsbesluit geslagen moeten worden indien sprake was van een spoedgeval. Gesteld noch gebleken is dat [minister] vooraf of (desnoods) achteraf zo’n machtiging of Landsbesluit heeft verkregen. Dat brengt op grond van het hiervoor vermelde tweede lid van artikel 31 van Pro de Comptabiliteitsverordening mee dat [minister] zichzelf en niet het Land had verbonden ten aanzien van de uit het protocol voortvloeiende verplichtingen jegens de werknemers. Het feit dat [minister] zich gesteund wist door de Ministerraad, waarvan hij zelf deel uit maakte, leidt niet tot een ander oordeel. Het is de verantwoordelijke Minister die al dan niet het Land bindt jegens derden, niet de Ministerraad. Het is dan ook de minister die bedoelde machtiging bij Landsverordening of bedoeld Landsbesluit behoeft, niet de Ministerraad. [minister] wist of behoorde dit te weten en had derhalve een ontwerp Landsverordening naar de Staten kunnen sturen indien hij van mening was dat het Land aan de werknemers enige (ere)schuld had.
4.5 Nu [minister] zich persoonlijk had verbonden jegens de werknemers had hij recht noch titel om het aan het Land toebehorende bedrag aan hen uit te laten betalen. Dat er is betaald blijkt uit de daartoe gegeven opdracht van [minister] aan Utilities en de latere verrekening door Utilities met (een deel van) een schuld van haar aan het Land. Het verweer van [minister] op dit punt wordt verworpen. Door het aan het Land toebehorende bedrag zonder recht of titel uit te laten betalen heeft [minister] jegens het Land toerekenbaar onrechtmatig gehandeld. Er zijn gronden gesteld noch gebleken die een ander oordeel rechtvaardigen. De primair door het Land gevorderde verklaring voor recht zal worden gegeven.
4.6 Vorenstaande brengt mee dat [minister] in beginsel eventuele door het Land geleden schade als gevolg van zijn onrechtmatig handelen zal moeten vergoeden. Voor de vaststelling daarvan wordt het volgende overwogen. Uit de hiervoor onder 2.3 vermelde rechterlijke uitspraken - waarvan op grond van het onder 2.5 vermeld schrijven wordt aangenomen dat [minister] die kende - blijkt, kort gezegd, dat het Land niet gehouden was tot betaling van de door de werknemers verlangde vergoeding. In het licht daarvan is de stelling van [minister], dat het Land geen schade heeft geleden omdat het anders het bedrag tóch had moeten betalen aan de werknemers, onbegrijpelijk. Bovendien mist die stelling voldoende feitelijke grondslag. Met name is gesteld noch gebleken op grond waarvan het bedrag betaald had moeten worden door het Land. Een en ander brengt mee dat bedoelde stelling wordt gepasseerd. Dat het Land schade heeft geleden als gevolg van het onrechtmatig handelen van [minister] is evident. De omvang van die schade wordt begroot op het beloop van het in opdracht van [minister] aan de werknemers uitbetaalde bedrag, te weten
Afl. 677.003,87. [minister] is in beginsel gehouden om die door het Land geleden schade te vergoeden.
4.7 Het onrechtmatig handelen van [minister] ten opzichte van het Land vond plaats op het moment dat in zijn opdracht het bedrag door Utilities werd gestort op een bankrekening van de Landsbemiddelaar, te weten op enig op 29 november 2000 gelegen moment. De daaruit voortvloeiende schade ontstond gelijktijdig en was dus eerst vanaf diezelfde datum opeisbaar. Dat betekent dat de te dezen, op grond van artikel 8 Overgangsbepalingen Pro nieuw BW in samenhang met het eerste lid van artikel 3:110 BW Pro, geldende verjaringstermijn van 5 jaren eerst op 29 november 2000 begon te lopen. De stelling van [minister], dat dit op een eerder moment het geval was, wordt gepasseerd. Bedoelde termijn is in ieder geval op 3 november 2005 gestuit door de betekening van de onder 2.11 vermelde sommatiebrief van 31 oktober 2005 en heeft derhalve niet tot verjaring van de vordering van het Land geleid. Het verjaringsberoep van [minister] is ongegrond.
4.8 Ten aanzien van het beroep van [minister] op rechtsverwerking wordt het volgende overwogen. Dat beroep zou wellicht gegrond zijn indien daartoe bevoegde organen van het Land goedkeuring hadden gehecht aan zijn litigieuze handelen. De Ministerraad geldt niet als zodanig. Gesteld noch gebleken is dat de Staten of de Ministerraad tezamen met de Staten - die in dezen wel als bevoegde organen van het Land hebben te gelden - bedoelde goedkeuring hebben gegeven. Dat brengt mee dat het beroep van [minister] op rechtsverwerking ongegrond is.
4.9 [minister] stelt verder dat maatstaven van redelijkheid en billijkheid zich verzetten tegen de door het Land jegens hem ingestelde vordering. Voor zover [minister] daarmee beoogt te betogen dat aansprakelijkstelling van zijn persoon door het Land in de onderhavige kwestie niet redelijk en billijk is, wordt verwezen naar het hiervoor overwogene onder 4.3. Voor zover [minister] zijn stelling grondt op het destijds voorkómen van een mogelijke verstoring van de arbeidsrust bij het WEB heeft - wat daarvan ook zij - te gelden dat die eventuele verstoring mogelijk ook anderszins voorkomen had kunnen worden, onder meer door een juiste uitleg van de stand van zaken naar aanleiding van voormelde rechterlijke uitspraken. Verder is niet toegelicht waarom [minister], indien de onrust door de betaling had moeten voorkomen, niet de daartoe geëigende wegen heeft bewandeld, maar eigenmachtig en onbevoegdelijk heeft gehandeld. Een en ander brengt mee dat de stelling van [minister] wordt gepasseerd, mede omdat die verder feitelijke grondslag mist.
4.10 Slotsom luidt dat de vordering van het Land op dit onderdeel zal worden toegewezen.
4.11 De wettelijke rente zal worden toegewezen als gevorderd nu [minister] die vordering - die onrechtmatig noch ongegrond voorkomt - niet heeft betwist.
4.12 Wat betreft de door het Land gevorderde vergoeding van kosten van verkrijging van voldoening buiten rechte is gesteld nog gebleken dat partijen betaling van die vergoeding overeen zijn gekomen. Evenmin heeft het Land gesteld dat het schade heeft geleden in de vorm van niet in de proceskostenveroordeling begrepen kosten ter verkrijging van voldoening buiten rechte. De vordering van het Land op dit onderdeel zal daarom worden afgewezen.
4.13 [minister] zal, als de in het ongelijk gesteld partij, worden verwezen in de proceskosten van het Land, waaronder begrepen de kosten van de beslagen.
5. DE BESLISSING
Het Gerecht:
- verklaart voor recht dat [minister] jegens het Land onrechtmatig heeft gehandeld door zonder recht of titel een bedrag van Afl. 677.003,87 uit te laten betalen aan de werknemers;
- veroordeelt [minister] om tegen behoorlijk bewijs van kwijting aan het Land te betalen een bedrag van Afl. 677.003,87 aan schadevergoeding, te vermeerderen met de wettelijke rente gerekend vanaf 7 december 2005 tot aan de dag der algehele voldoening;
- veroordeelt [minister] in de kosten van dit geding gerezen aan de zijde van het Land, tot aan deze uitspraak begroot op Afl. 18.600,-- aan gemachtigdensalaris en Afl. 7.792,-- aan verschotten;
- verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad, met uitzondering van voormelde verklaring voor recht;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door mr. A.H.M. van de Leur, rechter, en in aanwezigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op woensdag 13 mei 2009.