ECLI:NL:OGAACMB:2024:27 - Gerecht in Ambtenarenzaken van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba - Vernietiging toegangsontzegging directeur DIMAS wegens ge...

Uitspraak

Uitspraak van 5 februari 2024

Gaza nr. AUA202301889

HET GERECHT IN AMBTENARENZAKEN VAN ARUBA

UITSPRAAK

op het bezwaar als bedoeld in

de Landsverordening ambtenarenrechtspraak (La) van:

[Klaagster],

wonend in Aruba,

KLAAGSTER,

gemachtigde: de advocaat mr. D.G. Kock,

gericht tegen:

DE MINISTER VAN ARBEID, ENERGIE EN INTEGRATIE,

zetelend in Aruba,

VERWEERDER,

gemachtigde: de advocaat mr. L.M. Virginia.

PROCESVERLOOP

Bij beschikking van 3 mei 2023 (de bestreden beschikking) heeft verweerder besloten om klaagster met onmiddellijke ingang de toegang tot alle dienstlokalen, -gebouwen, -terreinen, -voertuigen en digitale werkomgeving van het Departamento di Integracion, Maneho y Admision di Stranhero (DIMAS) voor de duur van drie maanden te ontzeggen.

Tegen de bestreden beschikking heeft klaagster op 2 juni 2023 pro-forma bezwaar gemaakt bij het gerecht. Op 24 juli 2023 heeft klaagster de gronden van haar bezwaar aangevuld.

Verweerder heeft op 21 september 2023 een contramemorie ingediend.

Het gerecht heeft het bezwaar behandeld ter zitting van 23 oktober 2023. Klaagster is verschenen bijgestaan door mr. D.G. Illes occuperende voor mr. D.G. Kock. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was voor verweerder aanwezig mr. L.J. Pieters.

De uitspraak is bepaald op heden.

OVERWEGINGEN

De standpunten van partijen

1.1

Klaagster kan zich niet verenigen met de haar opgelegde toegangsontzegging en heeft zich op het standpunt gesteld, dat de toegangsontzegging ten onrechte is opgelegd. Zij heeft nimmer plichtsverzuim gepleegd, hetgeen ook blijkt uit het rapport van Departamento di Recurso Humano (DRH). Vast staat dat er sprake is van een onrechtmatig genomen beslissing, aldus klaagster.

1.2

Aan de toegangsontzegging heeft verweerder - kort samengevat - ten grondslag gelegd dat recente gebeurtenissen op zichzelf, althans in onderlinge samenhang met elkaar, plichtsverzuim opleveren hetgeen een disciplinair onderzoek rechtvaardigen. Het vertrouwen van verweerder in klaagster is tot een dieptepunt gedaald en een vruchtbare samenwerking behoort niet meer tot de mogelijkheden, aldus verweerder. De verweten gedragingen hebben te maken met:

- instructies tot uitgifte van verklaringen van rechtswege;

- uitbesteding procesvertegenwoordiging;

- verzochte inhaalslag bij distributie en afdraging;

- het geval van mw. [betrokkene 1];

- afgeven van VTA’s in het kader van evenementen gehouden op zaterdag 15 april 2023;

- tweede aangifte van valsheid in geschrifte.

Ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld, dat klaagster, anders dan het geval waarnaar klaagster in haar pleitnota verwijst, geen procesbelang heeft nu er in het geval van klaagster sprake is van geheel andere omstandigheden.

Het geschil

2. Ter beantwoording ligt voor de vraag of verweerder in redelijkheid heeft mogen beslissen om klager de toegang tot haar dienst te ontzeggen. Bij de beoordeling neemt het gerecht het volgende in aanmerking.

De feiten

3.1

Bij Landsbesluit van 3 augustus 2006 is DIMAS ingesteld. Aan deze directie is, kort gezegd, als hoofdtaak opgedragen het ontwikkelen en uitvoeren van het beleid inzake de toepassing van de Landsverordening Toelating en Uitzetting (Ltu).

3.2

Bij Landsbesluit van 16 februari 2007 heeft de Gouverneur van Aruba besloten om klaagster met ingang van 1 juli 2006 te benoemen als directeur van DIMAS.

3.3

Bij ministeriële beschikking van 15 oktober 2021 (31/2022) heeft verweerder de stuurgroep DIMAS ingesteld. Bij ministeriële beschikking van 10 maart 2022 heeft verweerder deze ministeriële beschikking ingetrokken.

3.4

Bij ministeriële beschikking van 15 maart 2022 heeft verweerder besloten een Managementteam in te stellen met onder andere als taak het houden van toezicht op de algehele (dagelijkse) leiding van DIMAS. Daarbij is voorts bepaald dat de dagelijkse operationele leiding van DIMAS verantwoording aflegt aan het Managementteam, dat bovendien adviezen, begeleiding en richtlijnen geeft aan (de dagelijkse operationele leiding van) DIMAS. Als leden van het Managementteam zijn benoemd: [betrokkene 2], [betrokkene 3], [betrokkene 4] en [betrokkene 5].

3.5

Tegen de ministeriële beschikkingen van 10 en15 maart 2022 heeft klaagster op 11 april 2022 bezwaar gemaakt bij het gerecht, en een voorziening bij voorraad verzocht. Bij uitspraak van 30 mei 2022 (AUA202200988) zijn deze beschikkingen geschorst, totdat op het bezwaar zal zijn beslist.

3.6

Bij bestreden beschikking van 3 mei 2023 heeft verweerder besloten om klaagster met onmiddellijke ingang de toegang tot alle dienstlokalen, -gebouwen, -terreinen, -voertuigen en digitale werkomgeving van het DIMAS voor de duur van drie maanden te ontzeggen. In de beschikking staat onder meer:

“(…)

Hieronder volgt een beknopte weergave van enkele recente gebeurtenissen die bij hebben geleid tot een zodanige aantasting van het vertrouwen dat tussen mij en u behoort te bestaan dat een verdere samenwerking tussen ons niet meer mogelijk is. Deze feiten leveren daarnaast op zichzelf, althans in onderling samenhang met elkaar ernstig plichtsverzuim op, hetgeen een disciplinair onderzoek rechtvaardigt. Het gaat om de volgende feiten:

III.
Instructie tot uitgifte van verklaringen van rechtswege

Tussen oktober en december 2022 vinden er tal van correspondentie plaats tussen DIMAS en de door de minister ingehuurde advocatenpraktijk, Wix Advocaten, met betrekking tot een tweetal verzoeken om verklaringen van rechtswege ex artikel 3 lid 1 sub f LTU Pro. (…)

Echter, pas op 27 maart 2023, circa drie weken na mijn tweede opdracht daartoe, ontvang ik uitsluitend een bevestiging dat de verklaringen zijn afgegeven, zonder de verzochte opheldering voor de tardieve afgifte.

(…)

II.
Uitbesteding procesvertegenwoordiging

Op of omstreeks 13 februari 2023 bent u, namens de minister, op de hoogte gesteld dat de procesvertegenwoordiging van bepaalde zaken zou worden uitbesteed aan advocatenkantoor Wix advocaten, waaronder mede bepaalde rechtszaken betreffende asielaanvragen. Dit is een beslissing genomen door de betreffende minister die aan u, als hoofd van dienst, is doorgegeven ter informatie. Echter heeft u het noodzakelijk gevonden om de beslissing van de minister te passeren en voorbij te gaan aan zijn specifieke instructie, zo zijn er andere procesgemachtigden verschenen ter zitting bij een tweetal rechtszaken en heeft u bovendien nadien een aantal e-mails gestuurd met kopie aan andere ministers en de directeur DWJZ, niet alleen zonder toestemming van uw minister als bevoegd gezag, maar wederom bevattende een tal van onjuistheden. (…)

Wanneer ik u, als bevoegd gezag een beslissing mijnerzijds doorgeef ter informatie, zoals de uitbesteding van bepaalde zaken aan derden, dient u die beslissing te honoreren en op te volgen. Het nalaten daarvan, en voornamelijk het bieden van weerstand daartegen of het onnodig betrekken van derden daarbij, is ongeoorloofd en wordt als plichtsverzuim uwerzijds beschouwd.

III.
Verzochte inhaalslag bij distributie en afdraging

Naar aanleiding van menige meldingen en klachten bij ons bureau in verband met onbeantwoord gebleven vergunningsaanvragen heb ik u op 13 maart 2023 opdracht gegeven om een inhaalslag te doen bij de afhandeling c.q. verwerking van bepaalde vergunningsaanvragen. (…) U heeft binnen een week inderdaad een overzicht gegeven van alle aanvragen bij DIMAS bij verschillende afdelingen of fasen in het beoordelingsproces zijn blijven steken, heeft een ongevraagde analyse gegeven van de “redenen” voor het disfunctioneren van het systeem, echter zulks zonder de opgedragen inhaalslag te hebben verricht of voltooid.

IV.
Het geval van mw. [betrokkene 1]

Op 20 maart 2023 ontvangt u een schriftelijke opdracht tot afgifte van een vergunning tot tijdelijk verblijf aan mevrouw [betrokkene 1], zulks in afwachting van het resultaat van het verificatieonderzoek bij de Nederlandse ambassade in Colombia. U heeft het goed gevonden en eenzijdig besloten om, zonder mijn toestemming, de afgegeven vergunning tot tijdelijk verblijf namens mij in te trekken. Alvorens over te gaan tot afgifte van de betreffende vergunning was ik goed op de hoogte van de feiten van de zaak. Op grond van de uitspraak in deze zaak (Uitspraak van 8 februari 2023 met kenmerk Lar nr. AUA202204192) waarbij de rechter heeft overwogen dat in het kader van de vergunningprocedure betrokkene ([betrokkene 1]) een beroep kan doen op artikel 8 EVRM Pro, en daartoe het betoog voeren dat de minister van Integratie gehouden is de verzochte vergunning tot tijdelijk verblijf te verlenen omdat zij moeder is van een in Aruba geboren Nederlander en samenwoont bij haar (Arubaanse) partner heb ik de zaak voorgelegd aan de AVI-commissie en heb ik, na bekomen advies, besloten de verzochte vergunning inderdaad af te geven, een en ander in afwachting van het resultaat van het ingestelde verificatieonderzoek bij de Nederlandse ambassade in Colombia.

Uw besluit tot intrekking van de door mij afgegeven vergunning acht ik als een plichtsverzuim, een handelen in strijd met uw mandaat en aldus een regelrechte ondermijning van mijn gezag.

V.
Afgeven VTA’s in het kader van evenementen gehouden op zaterdag 15 april 2023

Op zaterdag 15 april 2023 ben ik als het bevoegde gezag benaderd in verband met een groep muzikanten die naar Aruba waren afgereisd voor het kunnen deelnemen aan een concert. Achteraf blijkt dat de organisatoren van het concert, in het kader daarvan op 5 april 2023 in overleg met DIMAS, de vergunningsaanvragen hebben ingediend voor de overkomende muzikanten. Zij hebben op 11 april 2023 de facturen ontvangen voor voldoening van de toepasselijke leges en hebben deze de volgende dag, op 12 april 2023, voldaan. Echter, de VTA’s waren nog niet verwerkt waardoor zij niet (tijdig) zijn afgegeven.

(…)

VI.
Tweede aangifte van valsheid in geschrifte

Nadat u eerder aangifte tegen mij heeft gedaan van valsheid in geschrifte, welke aangifte overigens niet heeft geleid tot een strafrechtelijke vervolging door het OM, heeft u gemeend in de maand 2022 een tweede aangifte van valsheid in geschrifte tegen mij te doen bij het OM met betrekking door een aantal door mij afgegeven VTA’s. Hierna volgde een maandenlang feitenonderzoek van het OM dat, kort gezegd, niets anders heeft uitgewezen dan dat ik volledig binnen de marges van mijn bevoegdheid heb gehandeld. Dit is voor mij de druppel die de emmer deed overlopen.

(…)

Op basis van bovenomschreven feiten ben ik van oordeel dat u zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. Het gevolg hiervan is dat DIMAS geschaad is/wordt in haar belangen. Ik ben voornemens om Departamento di Recurso Humano (DRH) te verzoeken om in het kader van een disciplinair traject een onderzoek naar uw handelen in te stellen. (…) Immers bestaat gegronde vrees dat het onderzoek door uw aanwezigheid op de werkvloer zal worden belemmerd, dan wel dat u de gang van zaken en/of resultaten van het onderzoek direct/indirect zal beïnvloeden.

(…)”.

3.7

Bij brief van 24 juli 2023 heeft verweerder Departamento Recurso Humano (DRH) verzocht om een disciplinair onderzoek te verrichten.

3.8

Bij schrijven van 31 juli 2023 heeft DRH haar bevindingen vastgelegd. In het rapport staat onder sub-conclusies onder meer:

“(…)

1. Talloze rechtszaken zouden worden gevoerd zonder dat enige procesvertegenwoordiging aanwezig is ter zitting

(…) Hoewel het vanzelfsprekend is dat er primair werk gemaakt moet worden van het wegwerken van achterstanden bij de dossierbehandeling en de poging om proceskosten te beperken op zich als secundaire doelstelling doelmatig is, kan het niet verschijnen voor de rechter bij fictieve weigeringen op zich niet als plichtsverzuim, worden beschouwd.

2. Het uitblijven van tijdige beslissingen, met name op vlak van asielaanvragen, waarbij Land niet zelden omvangrijke dwangsommen moet betalen.

(…) Hoewel er sprake is van een ambtelijke fout, meer bepaald een tekortkoming in haar functioneren met betrekking tot leidinggeven en het beheersen van processen van DIMAS, is derhalve naar het oordeel van het DRH geen sprake van (ernstig) plichtsverzuim.

3. Vergunningsaanvragen die maandenlang zouden blijven “steken” bij DIMAS.

(…) Indien de onderzoeksvraag afgebakend en gepreciseerd wordt, kan deze vraag opnieuw onderzocht worden.

4. Het weigeren om dienstopdrachten van de minister uit te voeren of te honoreren en meer algemeen niet constructief samenwerken met de minister, door ander andere: (…)

Opdat dit als (ernstig) plichtsverzuim kan worden gekwalificeerd, moet worden aangetoond dat dit moedwillig gebeurde. Dit kon niet worden aangetoond. Weliswaar is het gebrek aan controle een wederkerend gebeuren (zie onderdeel 2), waardoor er sprake van licht plichtsverzuim zou kunnen zijn, maar het betreft voornamelijk een element van functioneren.

(…) Finaal en wellicht met enige weerzin voerde betrokkene de instructie echter uit: hierdoor is er geen sprake van plichtsverzuim. Betrokkene deelde naar eigen zeggen aan de betreffende personeelsleden finaal mee dat zij niet zouden optreden als procesgemachtigden omdat de zaak uitbesteed werd aan advocatenkantoor Wix, en beantwoordde een vraag van dat kantoor over de zaak. (…)

5. Het zonder basis indienen van aangifte tegen de minister wegens valsheid in geschrifte

(…) Uit het dossier kan niet worden afgeleid dat betrokkene aangifte heeft gedaan. Bovendien wordt vooropgesteld dat een ambtenaar verplicht is om aangifte in te dienen, indien hij in het kader van zijn functie kennis krijgt van een misdrijf. Indien betrokkene gehoord werd door de Landsrecherche als getuige, dient zij hier haar medewerking aan te verlenen. Ook is betrokkene bevoegd om ongevraagd advies te verlenen.

(…) Plichtsverzuim kon niet worden aangetoond.

6. Het niet verrichten van een inhaalslag bij distributie en afdraging

(…) Dat de dienstinstructie niet werd uitgevoerd, is correct. Immers gebeurde de inhaalslag niet. Echter kan het niet uitvoeren van een dienstinstructie slechts als plichtsverzuim worden beschouwd, indien deze weigering moedwillig gebeurt of hardnekkig is. Moedwillig is zij niet, omdat betrokkene wel reageerde op de dienstinstructie door een overzicht te maken en toelichting te verschaffen. (…)

Het DRH komt derhalve tot het besluit dat vooralsnog geen sprake is van plichtsverzuim.

7. Het geval van mw. [betrokkene 1]

(…) Dienstinstructies dienen niet onder elke omstandigheid en onverwijld te worden uitgevoerd: een ambtenaar mag de betreffende minister verzoeken om te heroverwegen, onder vermelding van de redenen hiervoor. (…) Het DRH concludeert dat er geen plichtsverzuim kan worden aangetoond.

8. Het afgeven van VTA’s in het kader van evenementen gehouden op zaterdag 15 april 2023.

(…) Het DRH concludeert dat er geen plichtsverzuim kan worden aangetoond.

Conclusie

Het DRH is van oordeel dat er mogelijk sprake is van licht plichtsverzuim voor wat betreft de verweten gedraging “het uitblijven van tijdige beslissingen, met name op vlak van asielaanvragen, waarbij het Land niet zelden omvangrijke dwangsommen moet betalen” en voor wat betreft het “niet respecteren van de beslissing van de minister om procesvertegenwoordiging uit te besteden”.

Het betreft evenwel voornamelijk een element van disfunctioneren en is alleszins onvoldoende om een schorsing te rechtvaardigen: de verweten gedragingen zijn hiervoor onvoldoende ernstig. De ernst van de verweten gedragingen kunnen de oplegging van een disciplinaire straf niet verantwoorden: in een dergelijk geval is een interne schriftelijke waarschuwing gecombineerd met een verbeterplan wenselijk.

(…) Geadviseerd wordt derhalve betrokkene met ingang van 2 augustus 2023 voor de duur van zes maanden overeenkomstig artikel 52 van Pro de Landsverordening materieel ambtenarenrecht tijdelijk te belasten met een onderzoeksopdracht bij een van de andere ministers. (…)”.

3.9

Bij ministeriële beschikking van 2 augustus 2023 heeft de minister van Arbeid, Energie en Integratie besloten op klaagster op te dragen met ingang van 3 augustus 2023 voor de duur van zes maanden werkzaamheden behorende bij de functie van wetgevingsjurist uit te voeren bij Directie Wetgeving en Juridische Zaken. Hiertegen heeft klaagster bezwaar gemaakt en een voorziening bij voorraad verzocht. Bij uitspraak van 9 oktober 2023 (AUA202302839) is deze beschikking geschorst totdat op het bezwaar zal zijn beslist.

Het wettelijk kader

4. ingevolge artikel 48, eerste lid, van de Lma, kan aan de ambtenaar door of namens de betrokken minister de toegang tot de dienstlokalen, dienstgebouwen of het werk, dan wel het verblijf aldaar, worden ontzegd.

Ingevolge het tweede lid is hij verplicht zich te gedragen naar de maatregelen van orde, welke ten aanzien van het verblijf aldaar door of namens de betrokken minister zijn gesteld.

Procesbelang

5. Bij de bestreden beschikking heeft verweerder aan klaagster een toegangsontzegging opgelegd voor de duur van drie maanden. Dit houdt in dat de toegangsontzegging na verloop van deze termijn, op 3 augustus 2023, is uitgewerkt. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is ook gebleken dat klaagster haar werkzaamheden heeft hervat. Verweerder heeft betoogd dat klaagster hierdoor in deze geen procesbelang heeft. Dit betoog faalt en het gerecht overweegt daartoe als volgt.

Uit bestendige jurisprudentie (zie bv. Raad van Beroep in Ambtenarenzaken van 5 januari 2022, ECLI:NL:ORBANCM:2022:17), volgt dat een toegangsontzegging een inbreuk maakt op de aan klaagsters functie verbonden aanspraak op het kunnen verrichten van haar werkzaamheden. De rechtmatigheid van die inbreuk kan worden onderworpen aan het oordeel van de ambtenarenrechter. De enkele omstandigheid dat aan die inbreuk een einde is gekomen, doet het processueel belang van klaagster bij een oordeel over de rechtmatigheid van de bestreden beschikking niet verloren gaan.

De beoordeling

6.1

Het gerecht stelt voorop dat een toegangsontzegging een voorlopige ordemaatregel is die er primair toe strekt te voorkomen dat een ingesteld (disciplinair) onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden wordt bemoeilijkt en die er tevens toe strekt de orde en rust binnen de dienst te bewaren. Omdat deze ordemaatregel ingrijpt in de rechtspositie van de betrokken ambtenaar en zijn relatie met collega’s, behoort de maatregel zo beperkt mogelijk te zijn en in verhouding te staan met de aard en de omvang van het onderzoek. De beschikking waarmee deze ordemaatregel is aangezegd dient te bevatten, de juridische grondslag, de precieze reden, het tijdstip van inwerkingtreding en de te verwachten duur van de ordemaatregel.

6.2

Het gerecht stelt vast dat verweerder de duur van de klaagster opgelegde toegangsontzegging heeft bepaald op drie maanden. Volgens vaste jurisprudentie is een redelijke duur van een toegangsontzegging zes weken, met de mogelijkheid tot verlenging ervan. Naar het oordeel van het gerecht heeft verweerder, door in dit geval direct een toegangsontzegging voor de duur van drie maanden op te leggen, hetgeen blijk doet aan een verkapte schorsing, niet van zorgvuldigheid betracht.

6.3

Het gerecht overweegt dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting kan worden geconcludeerd dat er sprake was van een onderzoek naar procesvertegenwoordiging vanuit de DIMAS, het algemeen functioneren van de DIMAS (onder meer het tijdig beslissen op vergunningsaanvragen, de afhandeling van asielaanvragen en het verrichten van een inhaalslag) en onderzoek naar twee specifieke gevallen. Desgevraagd heeft klaagster ter zitting te kennen gegeven dat de DIMAS jaarlijks gemiddeld 15.000 aanvragen behandeld waarvan tussen de 87% en 90% verleend wordt, en dat er in 2019 een piek was in asielaanvragen. Er is een achterstand ontstaan vanwege het personeelstekort.

De resultaten van het onderzoek naar vermeend plichtsverzuim zijn neergelegd in een rapport van DRH van 31 juli 2023. In dit rapport wordt geconcludeerd dat klaagster zich niet heeft schuldig gemaakt aan enig plichtsverzuim dat een disciplinaire maatregel rechtvaardigt. Naar het oordeel van het gerecht bestond er aldus geen grond om aan klaagster de ordemaatregel van toegangsontzegging op te leggen, hetgeen ertoe leidt dat de bestreden beschikking dient te worden vernietigd.

6.4

Het bezwaar is gegrond.

7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden verwezen.

BESLISSING

De rechter in dit gerecht:

- verklaart het bezwaar gegrond;

- vernietigt de bestreden beschikking van 3 mei 2023;

- veroordeelt verweerder tot betaling van de door klager gemaakte proceskosten, die worden begroot op Afl. 1.400,- aan gemachtigdensalaris.

Deze beslissing is gegeven door mr. N.K. Engelbrecht, rechter in dit gerecht, en werd uitgesproken ter openbare terechtzitting van 5 februari 2024 in aanwezigheid van de griffier.

Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen hoger beroep instellen bij de Raad van beroep in ambtenarenzaken. Daarbij dient de volgende termijn in acht te worden genomen:

Als de indiener van het hoger beroep of zijn gemachtigde bij de uitspraak aanwezig is geweest: binnen dertig dagen na de dag van de uitspraak;
In de andere gevallen: binnen dertig dagen na de dag van de toezending of de terhandstelling van een afschrift van de uitspraak.

Het beroepschrift moet worden ingediend bij:

De griffie van de Raad van Beroep in ambtenarenzaken

J.G. Emanstraat 51

Oranjestad

Aruba

U wordt verzocht bij het indienen van het beroepschrift het volgende in acht te nemen:

1. Leg bij het beroepschrift een afschrift over van deze uitspraak;

2. Onderteken het beroepschrift en vermeld het volgende:

a. de naam en het adres van de indiener of de gemachtigde,

b. de datum van ondertekening,

c. waartegen u in hoger beroep komt,

d. waarom u het niet eens bent met deze uitspraak (de gronden van het hoger beroep).