ECLI:NL:HR:2016:2890

Uitspraak

16 december 2016

Eerste Kamer

15/02879

Hoge Raad der Nederlanden

Beschikking

in de zaak van:

De stichting STICHTING LUNET ZORG,
gevestigd te Eindhoven,

VERZOEKSTER tot cassatie, verweerster in het incidenteel cassatieberoep,

advocaat: mr. S.F. Sagel,

t e g e n

1. cliëntenraad LCVR DE BIEZENRIJT-DE WERKSCHUUR,
gevestigd te Eindhoven,

2. cliëntenraad LVCR KORT VERBLIJF,
gevestigd te Eindhoven,

VERWEERSTERS in cassatie, verzoeksters in het incidenteel cassatieberoep,

advocaat: mr. J.P. Heering.

Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als Lunet Zorg en De Biezenrijt c.s.

1.Het geding in feitelijke instanties

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:

a. de beschikking in de zaak 3143003 EJ VERZ 14/450 van de kantonrechter te Eindhoven van 1 augustus 2014;

b. de beschikking in de zaak HV 200.154.272/01 van het gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 26 maart 2015.

De beschikking van het hof is aan deze beschikking gehecht.

2.Het geding in cassatie

Tegen de beschikking van het hof heeft Lunet Zorg beroep in cassatie ingesteld. De Biezenrijt c.s. hebben incidenteel cassatieberoep ingesteld. Het cassatierekest en het verweerschrift tevens houdende incidenteel cassatieberoep zijn aan deze beschikking gehecht en maken daarvan deel uit.

Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor De Biezenrijt c.s. mede door mr. F.M. Dekker.

De conclusie van de Advocaat-Generaal R.H. de Bock strekt in het principaal cassatieberoep tot verwerping en in het incidenteel cassatieberoep tot vernietiging.

De advocaat van Lunet Zorg heeft bij brief van 23 september 2016 op die conclusie gereageerd.

3.Uitgangspunten in cassatie

3.1

In cassatie zal worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 1. Deze zijn de volgende.

(i) Lunet Zorg verleent in de regio Zuidoost-Brabant zorg aan (ruim 2700) kinderen en volwassenen met een lichamelijke en/of verstandelijke beperking. De diensten van Lunet Zorg omvatten onder meer bijstand op het vlak van wonen en werken, dagbesteding, vrije tijd, 24/7 intensieve zorg of beperkte incidentele ondersteuning.

(ii) Van 2008 tot 1 januari 2015 was de cliëntenmedezeggenschap binnen Lunet Zorg in drie lagen getrapt en dubbel georganiseerd: op lokaal, regionaal en centraal niveau was er per niveau zowel een cliëntenraad (CR) als een cliëntvertegenwoordigersraad (CVR). Er bestond dus een centrale CR (CCR), een centrale CVR (CCVR), diverse regionale CR-en (RCR) en regionale CVR-en (RCVR) alsook diverse lokale CR-en (LCR) en lokale CVR-en (LCVR).
De LC(V)R-en hadden (een deel van) hun bevoegdheden overgedragen aan de centrale C(V)R en de regionale C(V)R-en.

(iii) De Biezenrijt c.s. waren (zijn) LCVR-en. Zij vertegenwoordig(d)en gezamenlijk twee dagbestedingscentra en vier logeerhuizen.

(iv) Per 1 januari 2014 is binnen Lunet Zorg een nieuwe organisatiestructuur ingevoerd. Deze nieuwe organisatiestructuur kent twee domeinen, Wonen & Zorg en Zorg & Welzijn in Wijk & Dorp. Per domein zijn er twee divisies. Onder de divisies vallen verschillende clusters (zoals ambulante zorg, dagbesteding of senioren). De clusters worden aangestuurd door een clustermanager. Onder de clusters vallen zelfsturende teams.

(v) Per 1 januari 2015 is een nieuwe medezeggenschapsstructuur voor cliënten ingevoerd, waarmee is beoogd aan te sluiten bij de gewijzigde organisatiestructuur.
De medezeggenschap is daardoor niet langer geografisch georganiseerd (lokaal, regionaal en centraal) maar in aansluiting op de verschillende organisatie-eenheden.
Dat laatste houdt in dat sprake is van een cliëntenraad op centraal niveau en op het niveau van de clusters.
Op het niveau van de zelfsturende teams zijn er geen cliëntenraden of cliëntenvertegenwoordigersraden. Wel bestaat het zogenoemde groepsoverleg, een ‘gestructureerde overlegvorm tussen het team en de groep van cliënten waar het team begeleiding aan geeft’. Dit groepsoverleg vormt geen formele medezeggenschapsraad als bedoeld in de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen (hierna: Wmcz).

(vi) Voor Lunet Zorg als geheel is één toelating op grond van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: WTZi) afgegeven. De afzonderlijke locaties hebben geen eigen WTZi-toelating.

3.2.1

Voor zover in cassatie van belang, hebben De Biezenrijt c.s. de kantonrechter verzocht Lunet Zorg te bevelen art. 2 Wmcz na te leven, uit dien hoofde De Biezenrijt c.s. schriftelijk te erkennen als cliëntenraad in de zin van de Wmcz, en hen aldus alsnog actief en direct te betrekken bij de medezeggenschap binnen Lunet Zorg, waaronder – maar niet uitsluitend – de voorgenomen invoering van een geheel nieuwe medezeggenschapsstructuur.

3.2.2

Voor zover in cassatie van belang, heeft de kantonrechter het verzoek afgewezen. Daartoe heeft de kantonrechter overwogen dat de locaties waarvoor De Biezenrijt c.s. staan geen ‘instelling’ zijn, omdat zij niet voldoen aan de definitie van art. 1 lid 1, aanhef en sub b, Wmcz. Volgens de kantonrechter zijn zij niet een ‘instelling’ in de zin van de WTZi en ook niet een maatschappelijk zelfstandig optredende eenheid die (als eenheid) wordt gefinancierd op de in art. 1, aanhef en sub b, Wmcz aangegeven manier. Daaruit volgt dat Lunet Zorg niet de wet schendt door De Biezenrijt c.s. niet als zelfstandige cliëntenraad te erkennen (rov. 7.1-7.2). Lunet Zorg heeft, door De Biezenrijt c.s. geen rechtstreekse medezeggenschap te verlenen – onder andere wat betreft de voorgenomen vernieuwing van de medezeggenschapsopzet – ook niet gehandeld in strijd met art. 2 Wmcz (rov. 8.1 e.v.).

Voorts heeft de kantonrechter het verzoek van De Biezenrijt c.s. tot het afgeven van een bevel ten laste van Lunet Zorg om declaraties van hun raadsman te voldoen toegewezen, zij het gematigd tot een bedrag van € 17.500,--.

3.2.3

Het hof heeft de beschikking van de kantonrechter vernietigd. In het door De Biezenrijt c.s. ingestelde principale appel heeft het Lunet Zorg bevolen art. 2 Wmcz na te leven, en uit dien hoofde De Biezenrijt c.s. te erkennen in de nieuwe medezeggenschapsstructuur als cliëntenvertegenwoordigersraden en hen alsnog en actief te betrekken bij de medezeggenschap binnen Lunet Zorg.
In het incidentele appel heeft het hof het verzoek van De Biezenrijt c.s. tot het afgeven van een bevel ten laste van Lunet Zorg om declaraties van hun raadsman te voldoen, alsnog afgewezen.

3.2.4

Wat betreft de erkenning van De Biezenrijt c.s. als cliëntvertegenwoordigersraden heeft het hof ten aanzien van art. 1 lid 1, aanhef en sub b onder 1o, Wmcz het volgende overwogen:

“3.34. Artikel 1 lid 1, aanhef en sub b onder 1° Wmcz verwijst naar het begrip ‘instelling’ in de zin van de Wet toelating zorginstellingen (WTZi). Die wet definieert een instelling als een organisatorisch verband dat een toelating heeft als bedoeld in artikel 5 WTZi.

3.35.

Vaststaat dat de stichting geen afzonderlijke toelatingen op grond van de WTZi voor de verschillende dagverblijven en woonhuizen (meer) heeft, maar (slechts) één WTZi-toelating voor de stichting als geheel.

Daarmee is alleen de stichting (als geheel) nog aan te merken als een instelling in de zin van artikel 1 lid 1, aanhef en sub b onder 1° Wmcz.

3.36.

Uitgaande van uitsluitend het instellingsbegrip van artikel 1 lid 1, aanhef en sub b onder 1o Wmcz is de stichting ex artikel 2 lid 1 Wmcz in deze situatie tot niet méér gehouden dan tot het instellen van een cliëntenraad op het niveau van de stichting c.q. op centraal niveau.”

Het hof heeft vervolgens overwogen dat de Biezenrijt c.s. stellen dat art. 1 lid 1, aanhef en sub b onder 1o Wmcz niet meer aansluit bij de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever en dat niet kan worden volstaan met één cliëntenraad voor alle onder de zorgaanbieder ressorterende tehuizen of inrichtingen (rov. 3.37).
De Biezenrijt c.s. stellen, met een beroep op art. 1 lid 1, aanhef en sub b onder 2° Wmcz en onder verwijzing naar de bedoeling van de wetgever om cliëntmedezeggenschap vorm te geven ‘op het niveau waar daadwerkelijk zorg wordt verleend’, dat Lunet Zorg niet kan volstaan met het instellen van één cliëntenraad, op het niveau van Lunet Zorg zelf dan wel op centraal niveau (rov. 3.39).

Het hof is naar aanleiding van dit betoog nagegaan wat de bedoeling van de wetgever is (geweest) met de Wmcz (oud), in het bijzonder ten aanzien van de vraag voor welke soort instellingen de Wmcz (oud en huidig) bedoeld is (geweest) (rov. 3.45). Na het weergeven van onder meer verschillende citaten uit de parlementaire geschiedenis van de Wmcz (wetsvoorstel 23 041), concludeerde het hof:

“3.45.3. De hiervoor opgenomen citaten brengen het hof tot het oordeel dat de bedoeling van de wetgever is geweest
allezorginstellingen – in de zin van instelling waar gezondheidszorg wordt geboden – die uit collectieve middelen werden of worden gefinancierd onder de Wmcz te laten vallen. Hierbij wordt opgemerkt dat het hof niet gebleken is dat bij invoering van de gewijzigde tekst per 1 januari 2015 – dan wel bij andere eerdere aanpassingen van de Wmcz – de wetgever andere c.q. afwijkende uitgangspunten voor ogen hebben gestaan dan die welke uit de hiervoor aangehaalde parlementaire geschiedenis naar voren komen.
Anders dan door de stichting bepleit ziet het hof geen reden gegeven de uit de citaten blijkende doelstelling het aan de orde zijnde onderdeel van de sinds l januari 2015 geldende tekst van artikel 1 Wmcz “
dat wordt gefinancierd door het Zorginstituut Nederland op grond van de Zorgverzekeringswet of de Wet langdurige zorg” te beperken tot geoormerkte instellingen dan wel instellingen ten aanzien waarvan zeer specifieke financieringsstromen gelden in plaats van de zinsnede op te vatten als de eis dat sprake is van financiering in algemene zin, dus ook in de gevallen waarbij het Zorginstituut Nederland optreedt als uitvoerder respectievelijk beheerder. Dit laatste past bij de beoogde ruime toepassing van de Wmcz ten aanzien van uit collectieve middelen bekostigde zorginstellingen. Niet is dus vereist – anders dan de kantonrechter tot uitgangspunt heeft genomen – dat de betreffende eenheid (zie hierna) zelf als zodanig wordt gefinancierd, maar voldoende is financiering uit collectieve middelen van de door de eenheid verleende zorg.

3.45.4.

Het voorgaande betekent dat in beginsel gekeken moet worden of de locaties die de LCVR-en in deze zaak vertegenwoordigen overigens voldoen aan de andere eis van artikel 1 lid 1 onder b, te weten of sprake is van “
elk in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband waarin gezondheidszorg wordt verleend”.

Uit de door de stichting verstrekte informatie blijkt dat in de nieuwe organisatiestructuur aangaande de diverse locaties sprake zal zijn van zelfsturende teams, waarbij tevens coaches begeleiding geven. Het hof vermag niet in te zien waarom deze zelfsturende teams niet zouden kunnen worden aangemerkt als een in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband. Dat deze teams verder gezondheidszorg als bedoeld in artikel 1 lid 1 onder b Wmcz verlenen aan de bewoners van de diverse locaties die onder de beide LCR-en vallen is tussen partijen in confesso.”

Het hof heeft vervolgens, naar aanleiding van het betoog van Lunet Zorg, op het punt van de (relevantie van de) werkbaarheid van de medezeggenschap het volgende afgeleid uit de parlementaire geschiedenis van de Wmcz (oud) (rov. 3.45.6):

“3.45.7. Het hof is van oordeel dat in de kern de stichting met de gekozen nieuwe medezeggenschapsstructuur waarin slechts formele medezeggenschap op centraal niveau en clusterniveau en niet op het niveau van de zelfsturende teams is belegd, de bedoeling van de wetgever als kenbaar uit de parlementaire geschiedenis van de Wmcz (oud) miskent. In het bijzonder wijst het hof op het hierboven opgenomen citaat uit pagina 25 van de MvT (nr. 3), en op het hierboven opgenomen citaat uit pagina 5 van de Nota n.a.v. het Eindverslag (nr. 7). Het hof herhaalt hier zijn opmerking onder 3.45.3, dat het hof niet gebleken is dat bij invoering van de gewijzigde tekst per 1 januari 2015 de wetgever andere c.q. afwijkende uitgangspunten voor ogen hebben gestaan dan die welke uit de hiervoor aangehaalde parlementaire geschiedenis naar voren komen. Het is overigens zonder meer toegestaan vanaf het niveau van “instelling”, zijnde in de nieuwe structuur het zelfsturende team, in samenspraak met de aldaar in te stellen cliëntenraden, respectievelijk cliëntenvertegenwoordigersraden, via delegatie ook daarboven raden in te stellen, bijvoorbeeld op clusterniveau en op centraal niveau. Aldus laat zich een structuur voorstellen die wel degelijk werkbaar zou (moeten) kunnen zijn. Maar de structuur moet dan wel van onderop worden georganiseerd, zoals uit de hierboven weergegeven citaten blijkt.

Dat de stichting ook hecht aan groepsoverleg op – klaarblijkelijk – informeel niveau laat de verplichting tot instelling van een cliëntenraad op het niveau van de zelfsturende teams onverlet. Overigens is de naam van het orgaan niet beslissend maar de bevoegdheden (zie de minister in Nota n.a.v. eindverslag nr. 7 p. 7). Door de stichting zelf is uitdrukkelijk aangegeven dat het groepsoverleg niet kan worden aangemerkt als een cliëntenraad als bedoeld in artikel 2 Wmcz.”

3.2.5

Het hof heeft het verzoek tot betaling van de kosten van de advocaat van De Biezenrijt c.s. afgewezen voor zover het betreft de procedure in eerste aanleg. Volgens het hof kunnen die kosten niet op de voet van art. 2 lid 5 Wmcz ten laste van Lunet Zorg worden gebracht. Daartoe heeft het hof onder meer – samengevat – overwogen dat De Biezenrijt c.s. hun verzoek ten overstaan van de kantonrechter formeel weliswaar op art. 2 Wmcz hebben gebaseerd, maar materieel op art. 3 Wmcz (waarvoor de Landelijke Commissie van Vertrouwenslieden de exclusief bevoegde instantie is), zodat De Biezenrijt c.s. in eerste aanleg niet-ontvankelijk hadden moeten worden verklaard (rov. 3.15-3.18). Voorts heeft het hof overwogen dat de kosten van de advocaat van De Biezenrijt c.s. in eerste aanleg niet ten laste van Lunet Zorg kunnen worden gebracht, omdat er – nu De Biezenrijt c.s. in eerste aanleg niet-ontvankelijk hadden moeten worden verklaard in hun verzoek – geen sprake is geweest van een rechtsgeding als bedoeld in art. 10 lid 2 Wmcz (rov. 3.63- 3.66).

4.Beoordeling van het middel in het principale beroep

4.1.1

Het middel voert aan dat Lunet Zorg heeft voldaan aan haar verplichtingen uit art. 2 lid 1 Wmcz in verbinding met art. 1 lid 1, aanhef en sub b onder 1o, Wmcz, door het instellen van een cliëntenraad op het niveau van haar zelf. De klachten van het middel richten zich tegen rov. 3.39 tot en met 3.45.9 van de bestreden beschikking, die (kort gezegd) erop neerkomen dat art. 1 lid 1, aanhef en sub b onder 2o, Wmcz meebrengt dat Lunet Zorg niet kon volstaan met een cliëntenraad op het centrale niveau. Het middel valt uiteen in drie onderdelen.

4.1.2

In onderdeel a wordt aangevoerd dat het hof is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting door in rov. 3.45.3 te overwegen dat aan art. 1 lid 1, aanhef en sub b onder 2o, Wmcz is voldaan indien sprake is van ‘financiering in algemene zin’. Een dergelijke ruime uitleg van deze bepaling is door de wetgever niet beoogd en leidt ertoe, althans kan ertoe leiden, dat zorgaanbieders, zoals Lunet Zorg, worden geconfronteerd met de onwerkbare verplichting tot het instellen van grote aantallen cliëntenraden in de zin van art. 2 lid 1 Wmcz.

4.2.1

De Wmcz bevat regels ter bevordering van de medezeggenschap van de cliënten van zorgaanbieders die uit collectieve middelen worden gefinancierd. De Wmcz is vanaf haar inwerkingtreding op 1 juni 1996 (Stb. 1996, 204) diverse malen gewijzigd. In het onderhavige geval moet worden uitgegaan van de Wmcz zoals zij geldt vanaf 1 januari 2015 (rov. 3.33 van de bestreden beschikking).

4.2.2

Art. 2 lid 1 Wmcz bepaalt:

“De zorgaanbieder stelt voor elke door hem in stand gehouden instelling een cliëntenraad in, die binnen het kader van de doelstellingen van de instelling in het bijzonder de gemeenschappelijke belangen van de cliënten behartigt.”

4.2.3

Art. 1 Wmcz hanteert de volgende definitie van ‘instelling’:

“b. instelling:

1°. een instelling in de zin van de Wet toelating zorginstellingen;

2°. elk in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband waarin gezondheidszorg wordt verleend en dat wordt gefinancierd:

a. door het Zorginstituut Nederland op grond van de Zorgverzekeringswet of de Wet langdurige zorg;

b. door Onze Minister op grond van Kaderwet VWS-subsidies;

3°. elk in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband waarin verslavingszorg wordt verleend en dat wordt gefinancierd door Onze Minister, een gemeente of een provincie;”

4.3

In het onderhavige geval kan ervan worden uitgegaan dat Lunet Zorg is aan te merken als een instelling in de zin van art. 1 lid 1, aanhef en sub b onder 1o, Wmcz (rov. 3.35 van de bestreden beschikking). Uit art. 2 lid 1 Wmcz in verbinding met art. 1 lid 1, aanhef en sub b onder 1o, Wmcz volgt dus dat Lunet Zorg gehouden is een cliëntenraad in te stellen. In cassatie staat vast dat Lunet Zorg aan deze verplichting heeft voldaan.

4.4

Het hof is in de bestreden overwegingen ervan uitgegaan dat voor tot op zekere hoogte zelfstandig functionerende onderdelen van de desbetreffende instelling waarin daadwerkelijk zorg wordt verleend, toepassing moet worden gegeven aan art. 2 lid 1 in verbinding met art. 1 lid 1, aanhef en sub b onder 2o, Wmcz. Het hof heeft daarbij een beroep gedaan op de parlementaire geschiedenis van wetsvoorstel 23 041 ten aanzien van de vraag voor welke soort instellingen de Wmcz is bedoeld (rov. 3.45 e.v.). Ook heeft het hof de (relevantie van de) werkbaarheid van medezeggenschap in zijn overwegingen betrokken en heeft het zich in dat verband mede gebaseerd op de parlementaire geschiedenis van de Wmcz (rov. 3.45.6 e.v.).

4.5.1

Art. 1 lid 1, aanhef en sub b, Wmcz luidde in zijn aanvankelijke redactie als volgt (Stb. 1996, 204):

“b. instelling:

1°. een bejaardenoord als bedoeld in de Wet op de bejaardenoorden;

2°. een op grond van de Ziekenfondswet of de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten erkende of als erkend aangemerkte instelling;

3°. elk in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband waarin maatschappelijke zorg of gezondheidszorg wordt verleend en dat wordt gefinancierd:

a. door de Ziekenfondsraad op grond van artikel 39, derde lid, onder h, van de Wet financiering volksverzekeringen;

b. door Onze Minister, een gemeente of een provincie op grond van de Welzijnswet 1994, voor zover het betreft uitvoerend werk op het terrein van maatschappelijke hulpverlening in verband met zwangerschap, adoptie, seksueel geweld en alleenstaand-ouderschap, thuislozenzorg, buitenschoolse kinderopvang, gecoördineerd ouderenwerk, de handhaving of bevordering van de mogelijkheden voor ouderen om zo lang mogelijk zelfstandig te blijven wonen, het algemeen maatschappelijk werk, alsmede vrouwenopvangcentra, algemene crisisopvangcentra, FIOM-huizen, blijf-van-mijn-lijf-huizen, kinderdagverblijven en peuterspeelzalen;

4°. elk in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband waarin verslavingszorg wordt verleend en dat wordt gefinancierd door Onze Minister, een gemeente of een provincie;

(…)

2. Bij ministeriële regeling kunnen in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredende organisatorische verbanden waarin maatschappelijke zorg of gezondheidszorg wordt verleend en die, anders dan op grond van een wettelijke bekostigingsregeling door Onze Minister worden gefinancierd, worden aangemerkt als instelling in de zin van deze wet.”

4.5.2

Uit de parlementaire geschiedenis van de Wmcz volgt dat onder het begrip ‘instelling’ in de zin van art. 1 lid 1, aanhef en sub b, Wmcz is te verstaan een uit collectieve middelen gefinancierde zorginstelling. Naast hetgeen door het hof in rov. 3.45.1 is weergegeven, blijkt dit onder meer uit de volgende passage uit de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 23 041 (Kamerstukken II 1992-1993, 23 041, nr. 3, p. 8):

“Met het wetsvoorstel wordt beoogd de cliënten van zorginstellingen die uit collectieve middelen worden gefinancierd, een afdwingbaar recht op medezeggenschap bij het besturen van die instellingen toe te kennen.”

4.5.3

De hiervoor in 4.5.1 weergegeven aanvankelijke redactie van art. 1 lid 1, aanhef en sub b in verbinding met lid 2 Wmcz bevatte een opsomming van alle collectief gefinancierde instellingen die onder de werkingssfeer van de Wmcz werden gebracht, zoals ook blijkt uit de parlementaire geschiedenis. Zo vermeldt de memorie van toelichting (Kamerstukken II 1992-1993, 23 041, nr. 3) op p. 9:

“Het wetsvoorstel zal van toepassing zijn op alle instellingen die krachtens de AWBZ of ZFW erkend zijn dan wel als erkend zijn aangemerkt en die krachtens die erkenning aanspraak maken op financiering ten laste van deze sociale verzekeringen.

Voorts zal het wetsvoorstel gelden voor de bejaardenoorden, zowel die welke van rijkswege als die welke door provincies of grote steden worden gesubsidieerd. Het wetsvoorstel zal ook gelden voor zorgverlenende instellingen die (veelal in afwachting van opneming van de desbetreffende zorg in het verstrekkingenpakket van AWBZ of ZFW) worden gefinancierd door de Ziekenfondsraad ten laste van het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten. Voorts vallen ook enkele zorgvoorzieningen die op grond van de Welzijnswet worden bekostigd door het Rijk, de provincies of de gemeenten, alsmede instellingen die verslavingszorg verlenen, onder het wetsvoorstel. Aan de minister wordt de bevoegdheid verleend het wetsvoorstel ook te doen gelden voor door hem aan te wijzen, gesubsidieerde zorginstellingen waarvoor een wettelijke bekostigingsregeling ontbreekt.

Het wetsvoorstel is van toepassing op alle instellingen op de genoemde terreinen, ongeacht of zij uitgaan van een stichting of vereniging, een natuurlijk persoon, een overheidslichaam of een kerkgenootschap (dan wel een zelfstandig onderdeel daarvan).”

en op p. 22-23:

“Het gaat in de eerste plaats om de bejaardenoorden. (…).

Verder zal de wet van toepassing zijn op onder meer de volgende op grond van de AWBZ of ZFW erkende instellingen: algemene, academische, categoriale en psychiatrische ziekenhuizen, instellingen op het terrein van de zwakzinnigenzorg, verpleeghuizen, gezinsvervangende tehuizen en dagverblijven voor gehandicapten, regionale instellingen voor beschermd wonen, blinden- en doven-instituten, regionale instellingen voor ambulante geestelijke gezondheidszorg, kruisinstellingen en revalidatiecentra. Bij de tot stand te brengen Kwaliteitswet zorginstellingen zal worden voorzien in schrapping van de bepalingen van de AWBZ en ZFW met betrekking tot erkenning van instellingen. (…) Wanneer dit voornemen zijn beslag krijgt, zal de omschrijving van het begrip «instelling» uiteraard moeten worden gewijzigd, voor zover het betreft het eerste lid, onderdeel b, 2°.

De wet zal eveneens gelden voor instellingen die met toepassing van de in onderdeel b, 3°, genoemde regels worden gefinancierd.

(…)

Voorbeelden van de in onderdeel b, 3°, onder a, bedoelde instellingen die door de Ziekenfondsraad worden gefinancierd op grond van artikel 39, derde lid, onder h, van de Wet financiering volksverzekeringen, zijn de instellingen die werkzaam zijn op het terrein van de gezinsverzorging, de gezondheidscentra, de herstellingsoorden, de psychiatrische woonvoorzieningen, de instellingen voor klinischpsychiatrische gezinsbehandeling, de sociaal-pedagogische diensten, kindergezinsvervangende tehuizen voor geestelijk of lichamelijk gehandicapten, de kort-verblijftehuizen.

De in het eerste lid, onderdeel b, 3°, onder b, bedoelde instellingen zijn de door de Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur gesubsidieerde landelijke instellingen voor maatschappelijke hulp en opvang, de algemene opvangcentra op levensbeschouwelijke grondslag, de blijf-van-m'n-lijfhuizen, algemene opvangcentra en thuislozeninrichtingen, alsmede de door gemeenten gesubsidieerde instellingen voor kinderopvang, gecoördineerd ouderenwerk, woontussenvoorzieningen en instellingen voor algemeen maatschappelijk werk. (…) Voor de goede orde zij vermeld dat deze omschrijving, alsmede die met betrekking tot de verslavingszorg (in artikel 1, eerste ïid, onderdeel b, 4°) mogelijk gewijzigd zal moeten worden in het kader van de totstandbrenging van een wet sociale vernieuwing.

In het eerste lid, onderdeel b, 4°, worden instellingen die verslavingszorg bieden, onder de reikwijdte van de wet gebracht.

De bepaling ziet op die vormen van verslavingszorg die niet reeds ingevolge het eerste lid, onderdeel b, 2°, onder de wet vallen (verslavingsklinieken). (…)

In het tweede lid, ten slotte, wordt de mogelijkheid geopend, dat de Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur de wet toepasselijk verklaart ten aanzien van zorginstellingen welke door deze minister, anders dan krachtens een wettelijke bekostigingsregeling worden gefinancierd. (…) In dit verband ware o.a. te denken aan projecten begeleid zelfstandig wonen voor gehandicapten, welke worden bekostigd op grond van de Subsidieregeling gehandicaptenbeleid.”

4.5.4

Uit de parlementaire geschiedenis van de Wmcz blijkt verder dat de bedoeling van de wetgever is geweest om één cliëntenraad in het leven te roepen voor iedere instelling die door een zorgaanbieder in stand wordt gehouden. In de parlementaire stukken is in dit verband onder meer opgemerkt:

“Een zorgaanbieder kan meer dan één instelling instandhouden. In dat geval dient voor iedere instelling een afzonderlijke cliëntenraad in het leven te worden geroepen. Er kan dus niet worden volstaan met één cliëntenraad voor alle onder een zorgaanbieder ressorterende tehuizen en inrichtingen.” (Kamerstukken II 1992-1993, 23 041, nr. 3, p. 25)

“Het in het wetsvoorstel scheppen van de mogelijkheid tot oprichting van één raad ten behoeve van meerdere verwante of onder één rechtspersoon vallende instellingen in plaats van afzonderlijke cliëntenraden per instelling, zoals gesuggereerd door de leden van de fracties van de PvdA, het CDA, de SGP en GroenLinks, achten wij niet wenselijk.

(…)

Wij hebben derhalve gemeend binnen het kader van het wetsvoorstel vast te moeten houden aan de eis dat elke zorginstelling verplicht is een cliëntenraad in te stellen.” (Kamerstukken II 1993-1994, 23 041, nr. 5, p. 9-10)

“In het wetsvoorstel is gekozen voor belangenbehartiging door één cliëntenraad per instelling. Zonder mogelijke verschillen in belangen van verschillende groepen van cliënten van één instelling te willen ontkennen, biedt dat uitgangspunt ons inziens de meest hanteerbare, immers bij de organisatie aansluitende, vorm van geïnstitutionaliseerde behartiging van het cliëntenbelang.” (Kamerstukken II 1993-1994, 23 041, nr. 5, p. 12)

“Het wetsvoorstel verplicht de zorgaanbieder voor elke door hem in stand gehouden instelling een cliëntenraad in te stellen. Aan deze op het niveau van de instelling functionerende cliëntenraad kent het wetsvoorstel bepaalde bevoegdheden toe.” (Kamerstukken II 1993-1994, 23 041, nr. 7, p. 4)

4.6

De onderhavige bepaling van de Wmcz is nadien veelvuldig gewijzigd in verband met ontwikkelingen in (de organisatie van) de gezondheidszorg. Niet blijkt echter dat daarmee is beoogd wijziging te brengen in de hiervoor in 4.5.2-4.5.4 vermelde opzet van de bepaling. Meer in het bijzonder blijkt uit de opeenvolgende wijzigingen niet dat is beoogd de bepaling haar karakter te ontnemen van een opsomming van ‘instellingen’ of is beoogd afbreuk te doen aan de regel dat per ‘instelling’ (niet meer dan) één cliëntenraad in het leven moet worden geroepen.

4.7.1

De wetgever heeft onderkend dat de opeenvolgende wijzigingen in de Wmcz en organisatorische ontwikkelingen in de gezondheidszorg ertoe hebben geleid dat de verplichte medezeggenschapsstructuur niet meer steeds is komen te liggen op een zo laag mogelijk niveau binnen de organisatie (het niveau waarop daadwerkelijk zorg wordt verleend). Vgl. reeds Kamerstukken II 2001-2002, 28 000 XVI, nr. 78, p. 6:

“Omtrent het instellen van cliëntenraden is de landelijke geschillencommissie enkele malen ingeschakeld en ook is een verzoek tot het instellen van cliëntenraden aan de kantonrechter voorgelegd. Uit deze uitspraken blijkt dat de intentie van de wetgever duidelijk is: namelijk cliënten op een zo laag mogelijk niveau binnen de organisatie medezeggenschap geven. Gelet op de hedendaagse opvattingen om wonen en zorg zoveel mogelijk in kleine eenheden te doen laten plaatsvinden, zou het naar het oordeel van de kantonrechter tot een onwerkbare situatie leiden indien voor iedere locatie een cliëntenraad moet worden geformeerd. In casu ging het om een fusie waarbij de locaties territoriaal werden gebundeld in enkele organisatorische eenheden. De kantonrechter vond dat een organisatorische eenheid van 44 verzorgingsplaatsen een redelijke omvang moet worden geacht voor de vorming van één cliëntenraad (…) Gezien de huidige ontwikkelingen van nieuwe woonzorgarrangementen, zal in het overleg met de veldpartijen aandacht voor dit punt worden gevraagd. (…)

Om de medezeggenschap bij instellingen die onder Zfw of AWBZ vallen eveneens op een zo laag mogelijk niveau binnen de organisatie te laten plaatsvinden, verdient het instellingsbegrip volgens de aanbeveling wel wetswijziging. Het instellingsbegrip zal worden aangepast en afgestemd met de definitie zoals opgenomen in de Kwaliteitswet zorginstellingen en het wetsvoorstel inzake de exploitatie van zorginstellingen. De aanpassing zal erin resulteren dat een cliëntenraad verplicht is voor elke in de maatschappij als zelfstandig optredend organisatorisch verband dat onderdeel uitmaakt van de instelling die is toegelaten op grond van de Zfw of de Awbz.”

4.7.2

Het verwijderd raken van de oorspronkelijke doelstelling werd verscherpt door de invoering van de WTZi en de daaruit voortvloeiende wijziging van art. 1 lid 1, aanhef en sub b onder 1o, Wmcz (Stb. 2005, 525).
Dit heeft geleid tot een wetsvoorstel waarin is voorgesteld om het begrip ‘instelling’ in de Wmcz aan te passen. Zie Kamerstukken II 2006-2007, 30 946, nr. 3, waarin op p. 2 onder meer het volgende is vermeld:

“Bij de Invoerings- en aanpassingswet Zorgverzekeringswet is artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1, Wmcz gewijzigd. Het artikel verwijst nu naar het begrip instelling in de zin van de Wet toelating zorginstellingen (WTZi). Die wet definieert een instelling als een organisatorisch verband dat een toelating heeft als bedoeld in artikel 5 WTZi. Voor elk organisatorisch verband dat een toelating heeft, dient zodoende een cliëntenraad in het leven te worden geroepen. De toelatingspraktijk op grond van de WTZi brengt echter mee dat het voor het afgeven van een toelating niet relevant is of het gaat om een in het maatschappelijk verkeer als afzonderlijke eenheid optredende zorgverlener of om een conglomeraat van allerlei zorgverlenende vestigingen. Dit betekent dat in de praktijk een toelating zowel op het niveau van de rechtspersoon als op een lager «locatieniveau» of hoger «conglomeraatniveau » kan zijn verleend. Het gevolg hiervan is dat het organisatorisch verband dat bij de WTZi een toelating krijgt, niet per se op hetzelfde niveau hoeft te liggen als het niveau waarvoor de wetgever destijds een cliëntenraad wenselijk achtte namelijk het niveau waar daadwerkelijk zorg wordt verleend. Hierdoor sluit artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1, Wmcz niet meer aan bij de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever dat er niet kan worden volstaan met één cliëntenraad voor alle onder de zorgaanbieder ressorterende tehuizen of inrichtingen.”

De wetgever wilde in het wetsvoorstel het begrip ‘instelling’ in art. 1 lid 1, aanhef en sub b Wmcz definiëren als ‘elk in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband’ dat werd gefinancierd op grond van een in die bepaling vermelde wet. Dit wetsvoorstel is echter ingetrokken in verband met de beoogde Wet cliëntenrechten zorg (zie Kamerstukken II 2009-2010, 30 946, nr. 8). Het wetsvoorstel heeft niet geleid tot wijziging van de Wmcz en het aanpassen van de regeling van de Wmcz is vooralsnog uitgesteld (zie Kamerstukken II 2012-2013, 32 402, nr. 12, p. 17 e.v.).

4.8

Uit het voorgaande volgt dat de oorspronkelijke regeling van art. 1 lid 1, aanhef en sub b, Wmcz is, dat de rubrieken onder 1o en onder 2o betrekking hebben op van elkaar te onderscheiden organisatorische verbanden die uit collectieve middelen worden gefinancierd. Hierin is bij opeenvolgende wetswijzigingen geen verandering gebracht. Dit betekent dat deze bepaling geen ruimte biedt om binnen een ‘instelling’ als bedoeld in art. 1 lid 1, aanhef en sub b onder 1o Wmcz, tot op zekere hoogte zelfstandig functionerende organisatorische verbanden (eveneens) aan te merken als afzonderlijke ‘instellingen’ op de grond dat zij voldoen aan de omschrijving van art. 1 lid 1, aanhef en sub b onder 2o, Wmcz.

4.9.1

Voor een geval als het onderhavige heeft het bovenstaande tot gevolg dat de wet naar zijn tekst en opzet niet (meer) verplicht tot het organiseren van medezeggenschap op het niveau waarop daadwerkelijk zorg wordt verleend. Dit is niet in overeenstemming met de bedoeling die bij de totstandkoming van de Wmcz heeft voorgezeten. Aldus bestaat spanning tussen de wettekst en de daarbij behorende toelichting. In zijn algemeenheid kan niet worden gezegd dat in een zodanig geval aan hetzij de wettekst, hetzij de bedoeling die de wetgever daarmee had, doorslaggevend gewicht moet worden gehecht. In het onderhavige geval komt meer gewicht toe aan de bewoordingen en de opzet van de wet. De bedoeling van de wetgever is immers onvoldoende duidelijk. Uit de politieke discussie blijkt met name onvoldoende op welk organisatorisch niveau een zorgaanbieder naar huidige maatschappelijke opvattingen gehouden zou moeten zijn een cliëntenraad in te stellen. De aanduiding ‘het niveau waarop daadwerkelijk zorg wordt verleend’ betreft immers niet een organisatorisch niveau. In het bijzonder speelt dit bij de in dit geding mede aan de orde gestelde vraag of een (grote) instelling als Lunet Zorg zou moeten worden verplicht tot het instellen van een cliëntenraad op het niveau van de (zeer kleine) ‘zelfsturende teams’.

4.9.2

Hierbij komt dat de wetgever zich de taak die blijkens het vorenoverwogene hier voor hem ligt, daadwerkelijk heeft aangetrokken. Hij heeft immers onderkend dat art. 1 lid 1, aanhef en sub b, Wmcz dient te worden uitgelegd zoals hiervoor in 4.8 is weergegeven en heeft geconstateerd dat de medezeggenschap door ontwikkelingen in de gezondheidszorg is komen te liggen op een hoger niveau in de organisatie dan de bedoeling is (zie hiervoor in 4.7.1 en 4.7.2). Dit onderwerp heeft dus de aandacht van de wetgever.

4.9.3

Onder deze omstandigheden gaat het de rechtsvormende taak van de rechter te buiten om te onderzoeken op welk niveau naar huidige maatschappelijke opvattingen cliëntenraden moeten worden ingesteld en vervolgens de regeling van art. 1 lid 1, aanhef en sub b in verbinding met art. 2 lid 1 Wmcz dienovereenkomstig uit te leggen.

4.1

Onderdeel a bevat diverse op het voorgaande gerichte klachten, die derhalve slagen. De onderdelen b en c behoeven geen behandeling.

4.11

De Hoge Raad zal zelf de zaak afdoen wat betreft het onderhavige geschilpunt door in zoverre de beschikking van de kantonrechter te bekrachtigen
.

5.Beoordeling van het middel in het incidentele beroep

5.1

Het incidentele beroep is gericht tegen het oordeel van het hof dat de kosten die De Biezenrijt c.s. hebben gemaakt voor het voeren van de procedure in eerste aanleg niet, op de voet van art. 2 lid 5 Wmcz, ten laste van Lunet Zorg kunnen worden gebracht.

5.2.1

Onderdeel 1 bestrijdt het oordeel van het hof in rov. 3.16-3.18 over de ontvankelijkheid van De Biezenrijt c.s. in hun verzoek. Onderdeel 1.5 betoogt dat de ontvankelijkheid van dit verzoek moet worden beoordeeld aan de hand van de door de verzoekers formeel gehanteerde grondslag, en dat het verzoek moet worden afgewezen indien dan blijkt dat het materieel gaat om een verzoek op grond van art. 3 Wmcz en niet om een verzoek op grond van art. 2 Wmcz.

5.2.2

Het onderdeel slaagt. Voor niet-ontvankelijkheid is slechts plaats als op formele gronden niet aan de behandeling van een zaak kan worden toegekomen (vgl. HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2337, NJ 2012/226). Voor het onderhavige geval betekent dit dat voor de ontvankelijkheid van De Biezenrijt c.s. in hun verzoek bepalend was welke stellingen aan dat verzoek ten grondslag waren gelegd, en niet het antwoord op de vraag of die stellingen juist waren (vgl. HR 15 november 1991, ECLI:NL:HR:1991:ZC0417, NJ 1992/119). Indien De Biezenrijt c.s. ten onrechte art. 2 Wmcz aan hun verzoek ten grondslag hebben gelegd, had dit derhalve moeten leiden tot afwijzing van dat verzoek en niet tot niet-ontvankelijkverklaring.

5.3

Het slagen van onderdeel 1.5 brengt mee dat het op onder meer dit onderdeel voortbouwende onderdeel 1.7 in zoverre eveneens slaagt en dat onderdeel 1.6 geen behandeling behoeft.

5.4.1

Onderdeel 2 klaagt op verschillende gronden over de rov. 3.63-3.66, waarin het hof heeft overwogen dat de kosten van de advocaat van De Biezenrijt c.s. in eerste aanleg niet ten laste van Lunet Zorg kunnen worden gebracht, omdat er, nu De Biezenrijt c.s. in eerste aanleg niet-ontvankelijk hadden moeten worden verklaard, geen sprake is geweest van een rechtsgeding als bedoeld in art. 10 lid 2 Wmcz.

5.4.2

Uit art. 2 lid 5 Wmcz volgt dat de kosten van het voeren van rechtsgedingen door de cliëntenraad, zoals bedoeld in art. 10 lid 2 Wmcz, in beginsel ten laste van de zorgaanbieder komen. Deze bepaling heeft als ratio dat een gebrek aan financiële middelen een cliëntenraad niet moet kunnen verhinderen om op te komen tegen onvoldoende naleving van de wet door de zorgaanbieder (zie Kamerstukken II 1993-1994, 23 041, nr. 16, p. 2). Deze ratio heeft met name betrekking op het geval dat de cliëntenraad de procedure verliest. Niet valt in te zien waarom de ratio van de bepaling niet het geval bestrijkt dat een cliëntenraad niet-ontvankelijk wordt verklaard in een verzoek dat is gegrond op onvoldoende naleving van de wet door de zorgaanbieder als omschreven in art. 10 lid 2 Wmcz. Het andersluidende oordeel van het hof is dus onjuist, zoals de daarop gerichte klachten van de onderdelen 2.1 en 2.2 terecht betogen.

5.4.3

Onderdeel 2.3 klaagt over rov. 3.65. Het hof heeft daar overwogen dat Lunet Zorg bewust geen grief heeft aangevoerd tegen het oordeel van de kantonrechter dat het verzoek om een bevel tot vergoeding van de kosten te geven, ontvankelijk is, maar dat het haar verweer hiertegen niet heeft prijsgegeven. Lunet Zorg heeft evenmin een grief aangevoerd tegen de hoogte van het door de kantonrechter toegekende bedrag van € 17.500,--. Nu Lunet Zorg wel incidenteel heeft geappelleerd tegen de toewijzing van enig bedrag aan De Biezenrijt c.s. en de tweede grief van De Biezenrijt c.s. in het principaal appel slaagt, brengt de devolutieve werking van het appel volgens het hof mee dat de toewijsbaarheid van het verzoek tot afgifte van een bevel tot vergoeding in eerste aanleg moet worden beoordeeld, conform het door Lunet Zorg in eerste aanleg gevoerde verweer.

Het onderdeel betoogt dat het hof aldus een verkeerde toepassing heeft gegeven aan de devolutieve werking van het appel.

5.4.4

Ook dit onderdeel slaagt. Lunet Zorg is in haar incidenteel appel niet opgekomen tegen het oordeel van de kantonrechter dat De Biezenrijt c.s. ontvankelijk zijn in hun verzoek tot vergoeding van proceskosten. In het principale appel hadden De Biezenrijt c.s. wél het oordeel van de kantonrechter over die proceskosten aan de orde gesteld (zij hadden hun derde grief gericht tegen de beslissing van de kantonrechter tot matiging van de proceskosten), maar het hof heeft die grief niet behandeld. Het hof heeft wel de tweede grief van De Biezenrijt c.s. behandeld en gegrond bevonden, maar die grief betrof alleen de vraag of Lunet Zorg heeft voldaan aan haar verplichting om op instellingsniveau volwaardige cliëntenraden in te stellen. Het gegrond bevinden van die tweede grief kon geen aanleiding zijn om opnieuw te oordelen over door de kantonrechter verworpen of niet behandelde stellingen van Lunet Zorg met betrekking tot de proceskosten.

5.5

De overige klachten van het middel kunnen niet tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO, geen nadere motivering nu die klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.

6.Proceskosten in cassatie

Beide partijen hebben wat betreft de proceskosten geconcludeerd tot ‘kosten rechtens’. Mede gelet op hun proceshouding in de feitelijke instanties op dit punt, is niet duidelijk of is beoogd ook voor het geding in cassatie de bijzondere regeling van art. 2 lid 5 Wmcz in te roepen. De Hoge Raad ziet hierin aanleiding de zaak naar de rol te verwijzen voor uitlating van partijen, te beginnen met De Biezenrijt c.s., die daarbij zo nodig een specificatie van gemaakte kosten kunnen overleggen. Uiteraard staat het partijen vrij op dit punt zelf tot een regeling te komen. De beslissing ten aanzien van de proceskosten in het principale en in het incidentele beroep zal dus worden aangehouden.

7.Beslissing

De Hoge Raad:

in het principale beroep:

vernietigt de beschikking van het gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 26 maart 2015 voor zover Lunet Zorg daarin is bevolen om art. 2 Wmcz na te leven en uit dien hoofde De Biezenrijt c.s. te erkennen in de nieuwe medezeggenschapsstructuur als cliëntvertegenwoordigersraden en hen alsnog actief te betrekken bij de medezeggenschap binnen de stichting;

in zoverre opnieuw beschikkende: bekrachtigt de beschikking van de kantonrechter;

in het incidentele beroep:

vernietigt de beschikking van het gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 26 maart 2015;

verwijst het geding naar het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden ter verdere behandeling en beslissing;

in het principale en in het incidentele beroep:

verwijst de zaak naar de rol van 13 januari 2017 voor uitlating van De Biezenrijt c.s. als hiervoor in 6 vermeld;

houdt de beslissing over de proceskosten aan.

Deze beschikking is gegeven door de vice-president F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren A.H.T. Heisterkamp, G. de Groot, C.E. du Perron en M.J. Kroeze, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op
16 december 2016.