Uitspraak
30 januari 2015
Eerste Kamer
nr. 13/05836
LZ
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. [eiser 1],
wonende te [woonplaats],
wonende te [woonplaats],
2. [eiser 2],
wonende te [woonplaats],
wonende te [woonplaats],
3. [eiser 3],
wonende te [woonplaats],
wonende te [woonplaats],
EISERS tot cassatie,
advocaat: mr. J.F. de Groot,
t e g e n
WATERSCHAP SCHELDESTROMEN,
gevestigd te Middelburg,
gevestigd te Middelburg,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. D.M. de Knijff.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiser] c.s. en het Waterschap.
1.Het geding in feitelijke instantie
Voor het verloop van het geding in feitelijke instantie verwijst de Hoge Raad naar het vonnis in de zaak C/02/261865/HA ZA 13-220 van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 16 oktober 2013;
Het vonnis van de rechtbank is aan dit arrest gehecht.
2.Het geding in cassatie
Tegen het vonnis van de rechtbank hebben [eiser] c.s. beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Het Waterschap heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor het Waterschap toegelicht door zijn advocaat.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J.C. van Oven strekt tot verwerping.
De advocaat van [eiser] c.s. heeft bij brief van 7 november 2014 op die conclusie gereageerd.
3.Beoordeling van het middel
3.1
In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Bij Koninklijk Besluit van 19 oktober 2012, nr. 12.002460, Stcrt. 2012, 22906 (hierna: het KB), zijn op grond van art. 62 Ow ten name van het Waterschap enkele percelen en perceelsgedeelten in de gemeente Vlissingen aangewezen ter onteigening ten algemenen nutte.
(ii) De hiervoor onder (i) bedoelde percelen en perceelsgedeelten behoren volgens de kadastrale registratie in eigendom toe aan [eiser] c.s.
(iii) De onteigening geschiedt ten behoeve van de versterking van het dijk- en duinvak Nolle-Westduin, beginnend bij de Galgeweg (Hotel Westduin; dp 311) en eindigend bij de President Rooseveltlaan (dp 337), met bijkomende werken, in de gemeente Vlissingen.
3.2
Voor zover in cassatie van belang heeft de rechtbank de vervroegde onteigening van de hiervoor in 3.1 onder (i) vermelde percelen en perceelsgedeelten uitgesproken, een voorschot op de aan [eiser] c.s. te betalen schadeloosstelling bepaald en een bedrag bepaald waarvoor het Waterschap zekerheid dient te stellen.
3.3
[eiser] c.s. hebben zich verweerd tegen de vordering tot vervroegde onteigening. Hun verweer komt erop neer dat het KB in strijd met het recht is tot stand gekomen. [eiser] c.s. voeren daartoe aan, samengevat, dat art. 62 Ow geen basis biedt voor de aanwijzing ter onteigening van gronden voor bijkomende voorzieningen die – zoals hier – op basis van een vrijstelling op de voet van art. 19 Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) (oud) zijn vergund. Uit art. 62 lid 2 Ow volgt dat ook voor de aanleg van bijkomende voorzieningen gronden kunnen worden aangewezen, mits die voorzieningen worden aangelegd ter uitvoering van een bestemmingsplan, een omgevingsafwijkingsvergunning of een inpassingsplan.
De op grond van art. 19 WRO (oud) verleende vrijstelling kan niet met een van deze besluiten worden gelijkgesteld, aldus [eiser] c.s.
De op grond van art. 19 WRO (oud) verleende vrijstelling kan niet met een van deze besluiten worden gelijkgesteld, aldus [eiser] c.s.
3.4
De rechtbank heeft dit verweer verworpen met de volgende motivering:
“2.5. Ten aanzien van de rechtmatigheid van het Koninklijk Besluit overweegt de rechtbank als volgt. Het Waterschap heeft onteigening verzocht op grond van art. 62 Ow. De onteigening is, zo volgt uit het Koninklijk Besluit, verzocht ter realisering van het kustversterkingsplan.
Als onbestreden staat vast dat dit plan door gedeputeerde staten van Zeeland is goedgekeurd bij besluit van 22 januari 2008. Ten tijde van de goedkeuring van het kustversterkingsplan door gedeputeerde staten waren op onteigeningen ten behoeve van aanleg, herstel, versterking en onderhoud van waterkeringen ook van toepassing de artikelen 27 en 28 Wwk. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze artikelen ingevolge artikel 2.16a, lid 3 van de Invoeringswet Waterwet van 9 november 2009 juncto artikel XII van de op 28 september 2005 in werking getreden wijziging van de Wet op de Waterkering van 28 april 2005, ook op de onderhavige onteigening van toepassing. Ingevolge artikel 28 Wwk kan de onteigening ingevolge Titel II van de Ow ook geschieden ter uitvoering van de ingevolge het plan, hier het kustversterkingsplan, te treffen voorzieningen bedoeld in artikel 7 tweede lid onder b en c Wwk. Ingevolge artikel 7 lid 2 onder b Wwk bevat het plan ook voorzieningen gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk, en, ingevolge lid 2 onder c voorzieningen ter bevordering van het belang van landschap, natuur of cultuurhistorie, voor zover die voorzieningen rechtstreeks verband houden met de uitvoering van het werk. De bijkomende voorzieningen maken dus onderdeel uit van het plan; voor deze voorzieningen kan op dezelfde wijze onteigend worden als voor het plan, dus op grond van Titel II Ow. In het onderhavige geval is dus sprake van een onteigening op grond van art. 62 (oud) Ow. De rechtbank is van oordeel dat de inwerkingtreding van de Crisis- en Herstelwet, waarbij aan art. 62 Ow het tweede lid is toegevoegd, daarin geen verandering heeft gebracht. Immers, ingevolge de Memorie van Toelichting op artikel 3.9. van de Crisis- en Herstelwet, welk artikel ziet op de aanpassingen van bepalingen van de Ow, strekt artikel 3.9. tot versnelling van de procedure om onroerende zaken te onteigenen.
Het wetsvoorstel beoogt deze versnelling te bereiken door enerzijds uniformering en stroomlijning van de procedures voor onteigening en anderzijds ontkoppeling van de ruimtelijke procedure en de onteigening. Ingevolge de Crisis- en Herstelwet is onteigening voor bijkomende voorzieningen thans mogelijk op grond van Titel II/IIa Ow en hoeft daarvoor niet meer de procedure van Titel IV te worden doorlopen. Daar waar dat bij onteigeningen op grond van artikel 62 Ow in samenhang met de van toepassing zijnde artikelen uit de Wwk voor bij de werkzaamheden aan waterkeringen al mogelijk was, is daarin dus geen verandering gekomen.
Als onbestreden staat vast dat dit plan door gedeputeerde staten van Zeeland is goedgekeurd bij besluit van 22 januari 2008. Ten tijde van de goedkeuring van het kustversterkingsplan door gedeputeerde staten waren op onteigeningen ten behoeve van aanleg, herstel, versterking en onderhoud van waterkeringen ook van toepassing de artikelen 27 en 28 Wwk. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze artikelen ingevolge artikel 2.16a, lid 3 van de Invoeringswet Waterwet van 9 november 2009 juncto artikel XII van de op 28 september 2005 in werking getreden wijziging van de Wet op de Waterkering van 28 april 2005, ook op de onderhavige onteigening van toepassing. Ingevolge artikel 28 Wwk kan de onteigening ingevolge Titel II van de Ow ook geschieden ter uitvoering van de ingevolge het plan, hier het kustversterkingsplan, te treffen voorzieningen bedoeld in artikel 7 tweede lid onder b en c Wwk. Ingevolge artikel 7 lid 2 onder b Wwk bevat het plan ook voorzieningen gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk, en, ingevolge lid 2 onder c voorzieningen ter bevordering van het belang van landschap, natuur of cultuurhistorie, voor zover die voorzieningen rechtstreeks verband houden met de uitvoering van het werk. De bijkomende voorzieningen maken dus onderdeel uit van het plan; voor deze voorzieningen kan op dezelfde wijze onteigend worden als voor het plan, dus op grond van Titel II Ow. In het onderhavige geval is dus sprake van een onteigening op grond van art. 62 (oud) Ow. De rechtbank is van oordeel dat de inwerkingtreding van de Crisis- en Herstelwet, waarbij aan art. 62 Ow het tweede lid is toegevoegd, daarin geen verandering heeft gebracht. Immers, ingevolge de Memorie van Toelichting op artikel 3.9. van de Crisis- en Herstelwet, welk artikel ziet op de aanpassingen van bepalingen van de Ow, strekt artikel 3.9. tot versnelling van de procedure om onroerende zaken te onteigenen.
Het wetsvoorstel beoogt deze versnelling te bereiken door enerzijds uniformering en stroomlijning van de procedures voor onteigening en anderzijds ontkoppeling van de ruimtelijke procedure en de onteigening. Ingevolge de Crisis- en Herstelwet is onteigening voor bijkomende voorzieningen thans mogelijk op grond van Titel II/IIa Ow en hoeft daarvoor niet meer de procedure van Titel IV te worden doorlopen. Daar waar dat bij onteigeningen op grond van artikel 62 Ow in samenhang met de van toepassing zijnde artikelen uit de Wwk voor bij de werkzaamheden aan waterkeringen al mogelijk was, is daarin dus geen verandering gekomen.
Van belang voor toewijzing van de vordering tot vervroegde onteigening is voorts of het voorgenomen werk uitvoerbaar is gezien de ruimtelijke plannen. In het onderhavige geval is dat het geval.
De gemeente Vlissingen heeft bij besluit van 28 maart 2008 een vrijstelling verleend op basis van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening WRO (oud) en voorts is uitvoering mogelijk op basis van het door de gemeenteraad van de gemeente Vlissingen op 31 maart 2011 vastgestelde bestemmingsplan.”
De gemeente Vlissingen heeft bij besluit van 28 maart 2008 een vrijstelling verleend op basis van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening WRO (oud) en voorts is uitvoering mogelijk op basis van het door de gemeenteraad van de gemeente Vlissingen op 31 maart 2011 vastgestelde bestemmingsplan.”
3.5
Het middel klaagt onder meer dat de rechtbank ten onrechte art. 62 (oud) Ow op de onderhavige onteigening van toepassing heeft geacht. Deze klacht is gegrond.
In verband met de overgangsbepaling van art. 5.4 lid 1 van de Crisis- en herstelwet (Wet van 18 maart 2010, Stb. 135) is art. 62 (oud) Ow alleen van toepassing op een onteigeningsbesluit waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet. In het onderhavige geval heeft het ontwerp echter ter inzage gelegen vanaf 12 juli 2012.
Dit is na inwerkingtreding van die wet op 31 maart 2010 (Stb. 2010, 137).
In verband met de overgangsbepaling van art. 5.4 lid 1 van de Crisis- en herstelwet (Wet van 18 maart 2010, Stb. 135) is art. 62 (oud) Ow alleen van toepassing op een onteigeningsbesluit waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet. In het onderhavige geval heeft het ontwerp echter ter inzage gelegen vanaf 12 juli 2012.
Dit is na inwerkingtreding van die wet op 31 maart 2010 (Stb. 2010, 137).
Uit hetgeen hierna wordt overwogen volgt evenwel dat de gegrondheid van deze klacht niet tot cassatie leidt.
3.6.1
Niet in geschil is dat op de onderhavige onteigeningsprocedure de art. 27 en 28 van de inmiddels vervallen Wet op de waterkering (Wwk) nog van toepassing zijn (zie voor de gronden hiervoor nader de conclusie van de waarnemend Advocaat-Generaal onder 3.3 en 3.4).
Voor zover in cassatie van belang, hadden deze bepalingen tot doel de bekorte onteigeningsprocedure van Titel II van de Ow met enige vereenvoudigingen van toepassing te doen zijn op zowel de voorzieningen ter versterking van de waterkering als de bijkomende voorzieningen bedoeld in art. 7 lid 2, onder b en c, Wwk (waartoe de onderhavige voorzieningen ten behoeve van natuurcompensatie behoren). Die bekorte procedure kon onder de Wwk worden toegepast ongeacht de planologische basis voor de desbetreffende voorziening, dus ook indien die basis was gelegen in een vrijstelling op grond van art. 19 WRO (oud). Noch de Wwk, noch art. 62 (oud) Ow hield wat betreft de planologische basis een beperking in.
Voor zover in cassatie van belang, hadden deze bepalingen tot doel de bekorte onteigeningsprocedure van Titel II van de Ow met enige vereenvoudigingen van toepassing te doen zijn op zowel de voorzieningen ter versterking van de waterkering als de bijkomende voorzieningen bedoeld in art. 7 lid 2, onder b en c, Wwk (waartoe de onderhavige voorzieningen ten behoeve van natuurcompensatie behoren). Die bekorte procedure kon onder de Wwk worden toegepast ongeacht de planologische basis voor de desbetreffende voorziening, dus ook indien die basis was gelegen in een vrijstelling op grond van art. 19 WRO (oud). Noch de Wwk, noch art. 62 (oud) Ow hield wat betreft de planologische basis een beperking in.
3.6.2
Bij de Crisis- en herstelwet is aan art. 62 Ow een tweede lid toegevoegd. Daarin is bepaald dat onder de onteigening ten behoeve van waterkeringen als bedoeld in art. 62 lid 1 Ow mede wordt begrepen de onteigening voor de aanleg en verbetering van de in het eerste lid bedoelde werken en rechtstreeks daaruit voortvloeiende bijkomende voorzieningen. Daarmee werd in beginsel mogelijk gemaakt wat in een geval als het onderhavige reeds mogelijk was op grond van de art. 27 en 28 Wwk.
3.6.3
Anders dan art. 28 Wwk, bepaalt art. 62 lid 2 Ow dat de aldaar genoemde bijkomende voorzieningen worden getroffen ter uitvoering van, kort gezegd, een bestemmingsplan, een van het bestemmingsplan of de beheersverordening afwijkende omgevingsvergunning, of een inpassingsplan.
3.7.1
In tegenstelling tot hetgeen kennelijk aan het standpunt van [eiser] c.s. ten grondslag ligt, wordt in het stelsel van de Onteigeningswet de grondslag voor de onteigening van percelen en perceelsgedeelten als de onderhavige niet geboden door art. 62 lid 2 Ow, maar door art. 14 Grondwet in samenhang met art. 1 Ow. Art. 62 lid 2 Ow dient – evenals art. 28 in samenhang met art. 27 Wwk – slechts om de onteigening ten behoeve van bijkomende voorzieningen onder de procedure van Titel II of IIa Ow te brengen (vgl. Kamerstukken II 2009-2010, 32 127, nr. 3, p. 78, aangehaald in de conclusie van de waarnemend Advocaat-Generaal onder 3.5). In zoverre vormt de omstandigheid dat de onderhavige onteigening plaatsvindt onder het huidige art. 62 Ow, geen grond om te eisen dat de planologische basis voortvloeit uit een maatregel genoemd in het tweede lid van dat artikel, nu een zodanige eis niet volgt uit het hier eveneens toepasselijke art. 28 Wwk.
3.7.2
Aan het bovenstaande kan worden toegevoegd dat uit de wetsgeschiedenis niet blijkt van enig inhoudelijk argument voor de beperking die [eiser] c.s. voorstaan. De opsomming van het drietal concrete maatregelen in art. 62 lid 2 Ow is als volgt toegelicht:
“(…) Om aan (…) onduidelijkheid een eind te maken, wordt in een nieuw tweede lid van genoemd artikel geregeld dat onteigening van het infrastructurele of waterstaatswerk mede kan bevatten de onteigening van uit het hoofdwerk rechtstreeks voortvloeiende bijkomende voorzieningen. De genoemde situatie kan zich in de praktijk voordoen bij een bestemmingsplan, projectbesluit en inpassingsplan. Om deze reden wordt in artikel 62 van de onteigeningswet de koppeling met deze besluiten en plannen gelegd.” (Kamerstukken II, 2009-2010, 32 127, nr. 3, p. 78). [Hoge Raad: de Crisis- en herstelwet (Stb. 2010, 135) voorzag in onderdeel H onder 3 in vervanging van het projectbesluit door de omgevingsvergunning.]
Uit deze toelichting blijkt dat in art. 62 lid 2 Ow een koppeling met een drietal specifieke maatregelen is gelegd louter omdat ervan werd uitgegaan dat dit de maatregelen waren die zich in de praktijk voordoen.
Niet blijkt dat de wetgever bij deze opsomming het aanbrengen van een beperking voor ogen heeft gestaan.
Dat bij de opsomming geen rekening is gehouden met de vrijstelling op grond van art. 19 WRO (oud) is begrijpelijk, nu de in die bepaling geregelde rechtsfiguur met ingang van 1 juli 2008 niet langer bestond (KB van 16 juni 2008, Stb. 2008, 227).
Niet blijkt dat de wetgever bij deze opsomming het aanbrengen van een beperking voor ogen heeft gestaan.
Dat bij de opsomming geen rekening is gehouden met de vrijstelling op grond van art. 19 WRO (oud) is begrijpelijk, nu de in die bepaling geregelde rechtsfiguur met ingang van 1 juli 2008 niet langer bestond (KB van 16 juni 2008, Stb. 2008, 227).
3.8
De gegrondheid van de hiervoor in 3.5 bedoelde klacht kan dus bij gebrek aan belang niet tot cassatie leiden. Alle overige klachten van het middel stuiten op het bovenstaande af.
4.Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eiser] c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van het Waterschap begroot op € 818,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, C.A. Streefkerk, A.H.T. Heisterkamp en M.V. Polak, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op
30 januari 2015.
30 januari 2015.