ECLI:NL:HR:2014:828

Uitspraak

4 april 2014

Eerste Kamer

13/00912

LZ/EE

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

1. [eiser 1],

2. [eiser 2],

3. [eiser 3],
allen verblijvende in het Detention Centre van het Internationaal Strafhof, Scheveningen, gemeente Den Haag,

EISERS tot cassatie,

advocaat: mr. G.R. den Dekker,

t e g e n

DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Buitenlandse Zaken en Ministerie van Veiligheid en Justitie),
zetelende te ’s-Gravenhage,

VERWEERDERS in cassatie,

advocaten: mr. M.M. van Asperen en mr. J.W.H. van Wijk.

Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiser ] c.s. en de Staat.

1.Het geding in feitelijke instanties

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:

a. het vonnis in de zaak 424426/KG ZA 12-808 van de voorzieningenrechter in de rechtbank te ’s-Gravenhage van 26 september 2012;

b. de arresten in de zaak 200.114.941/01 van het gerechtshof te ’s-Gravenhage van 29 oktober 2012 en 18 december 2012.

Het arrest van het hof van 18 december 2012 is aan dit arrest gehecht.

2.Het geding in cassatie

Tegen het arrest van het hof van 18 december 2012 hebben [eiser ] c.s. beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten, alsmede voor [eiser ] c.s. door mr. E.C. Rozeboom, advocaat bij de Hoge Raad.

De conclusie van de Advocaat-Generaal P. Vlas strekt tot verwerping van het beroep.

De advocaat van [eiser ] c.s. heeft bij brief van13 december 2013 op die conclusie gereageerd.

3.Beoordeling van het middel

3.1

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i) [eiser ] c.s. zijn onderdanen van de Democratische Republiek Congo (hierna: DRC) en waren aldaar gedetineerd op verdenking van betrokkenheid bij de dood van VN-militairen respectievelijk hoogverraad. [eiser ] c.s. en de DRC hebben ermee ingestemd dat [eiser ] c.s. als getuigen zouden worden gehoord in de bij het Internationaal Strafhof te Den Haag (hierna: het ICC) aanhangige zaken tegen [betrokkene 1] en [betrokkene 2]. [eiser ] c.s. zijn daartoe overeenkomstig art. 93 lid 7 van het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof (Trb. 2000, 120; hierna: het Statuut) op 27 maart 2011 overgebracht naar het ICC; zij zijn sinds die datum gedetineerd in het Detention Centre van het ICC te Scheveningen. [eiser ] c.s. hebben op 3 mei 2011 hun getuigenverklaringen voor het ICC afgerond. Op grond van art. 93 lid 7, onder b, Statuut blijft een persoon die op verzoek van het ICC is overgebracht in hechtenis, maar wordt hij door het ICC onverwijld naar de aangezochte Staat teruggezonden wanneer het doel van de overbrenging is vervuld.

(ii) [eiser ] c.s. hebben op 12 mei 2011 bij de Nederlandse autoriteiten asiel aangevraagd, op de grond dat zij als gevolg van de verklaringen die zij met betrekking tot de zittende president Kabila van de DRC bij het ICC hebben afgelegd, vervolging of onmenselijke behandeling vrezen.

(iii) In een uitspraak van 9 juni 2011 heeft de Trial Chamber II van het ICC (hierna: Trial Chamber), waarvoor [betrokkene 1] en [betrokkene 2] terecht staan en waarvoor [eiser ] c.s. als getuigen zijn gehoord, geoordeeld dat [eiser ] c.s. hangende hun asielprocedure niet op de voet van art. 93 lid 7, onder b, Statuut kunnen worden teruggezonden naar de DRC. De Trial Chamber heeft gerefereerd aan het door het ICC ingestelde onderzoek naar de detentieomstandigheden en de procesgang in de DRC na terugkeer van [eiser ] c.s. en heeft voorts overwogen dat [eiser ] c.s. hangende hun asielprocedure, gelet op het beginsel van
non-refoulementvan art. 33 Vluchtelingenverdrag, niet kunnen worden teruggestuurd naar de DRC en dat een oplossing voor hun detentie moet worden gezocht in overleg tussen het ICC, de DRC en het gastland Nederland.

(iv) Bij uitspraak van 24 augustus 2011 heeft de Trial Chamber overwogen dat er gelet op de door de DRC verstrekte garanties met betrekking tot de veiligheid van de getuigen geen gronden meer zijn om de terugkeer van [eiser ] c.s. naar de DRC langer uit te stellen, maar dat het ICC hangende de asielprocedure in Nederland de terugkeer van [eiser ] c.s. niet kan gelasten.

(v) In haar uitspraak van 16 september 2011 vermeldt de Trial Chamber dat de DRC zich op het standpunt stelt dat [eiser ] c.s. onmiddellijk moeten worden teruggezonden naar de DRC en dat de Nederlandse autoriteiten van mening zijn dat zij gedetineerd dienen te blijven in het Detention Centre van het ICC in afwachting van een beslissing op hun asielaanvraag.

(vi) In haar uitspraak van 1 maart 2012 heeft de Trial Chamber onder meer overwogen:

“11. As a result of the failure of the consultations to produce any alternative solution, the Court has found itself bound in the following position. On the one hand, since the witnesses have finished their testimony and their security in the DRC in case of return is guaranteed, the Court has no reason anymore to maintain custody over the witnesses and should return them. On the other hand, the Court’s obligation to return the witnesses has been suspended until the final outcome of their asylum claim. Given this situation, the Court has had so far no other choice but to keep the three detained witnesses in its custody, in accordance with article 93(7) of the Statute. This situation continues until today. (...)

18. Although the detention of the witnesses by the DRC and the custody of the Court are clearly interrelated, the Chamber has no authority to review the detention of the witnesses by the DRC. The Chamber notes, in this regard, that the Court has not been advised by the DRC of any change in their detention status. In the absence of such notification by the Congolese authorities, the witnesses are to remain in detention while they are in the custody of the Court.

(...)

20. As regards the legality of the continued detention of the witnesses by the Court since the completion of their testimony, the Chamber notes that the custody of the Court on the basis of article 93(7) of the Statute has so far been maintained because the existence of the asylum claim has engendered an extraordinary situation, in which the Court has very little room for manoeuvre. The Chamber reiterates, in this respect, that the processing of the witnesses’ asylum applications must not cause the unreasonable extension of their detention under article 93(7) of the Statute and that, in light of
inter aliaArticle 21(3) of the Statute, the Court cannot contemplate prolonging their custody indefinitely.”

(vii) Op 1 juni 2012 heeft de Trial Chamber onder meer beslist op het verzoek van [eiser ] c.s. om te verklaren dat de voortgezette detentie de primaire verantwoordelijkheid van gastland Nederland is en niet langer een kwestie is die binnen de exclusieve rechtsmacht van het ICC valt.
De Trial Chamber heeft dit verzoek afgewezen en overwogen:

“14. As it recalled at paragraph 1 above, the Court has custody of the Detained Witnesses under article 93(7) of the Statute. In its aforementioned decisions of 9 June and 24 August 2011, as reiterated in its decision of 1 March 2012, the Chamber clearly set out the grounds for their detention, also stating unequivocally that “the processing of the witnesses’ asylum applications must not cause the unreasonable extension of their detention under article 93(7) of the Statute […]”. Accordingly, in response to the third issue raised by duty counsel, the Chamber need only to refer him to these two decisions, both public documents which can therefore be tendered in court if necessary. (…).”

(viii) Aanvankelijk heeft de Staat de asielaanvragen van [eiser ] c.s. niet in behandeling genomen. Nadat de vreemdelingenkamer van de rechtbank ’s- Gravenhage, zittingsplaats Amsterdam, bij uitspraak van 28 december 2011 (ECLI:NL:2011:RBSGR:BU9492) had beslist dat de omstandigheid dat [eiser ] c.s. zich in de rechtsmacht van het ICC bevinden niet afdoet aan de toepasselijkheid van de in de Vreemdelingenwet 2000 voorziene procedures ten aanzien van de behandeling en beoordeling van asielaanvragen, heeft de Staat de asielaanvragen van [eiser ] c.s. alsnog in behandeling genomen. Bij beschikkingen van 31 oktober 2012 en 28 november 2012 zijn de asielaanvragen van [eiser ] c.s. met toepassing van art. 1(F) Vluchtelingenverdrag afgewezen, kort gezegd omdat ernstige redenen bestaan om te veronderstellen dat zij misdrijven tegen de vrede, oorlogsmisdrijven of misdrijven tegen de menselijkheid hebben begaan. Daarbij is tevens beslist dat er geen aanleiding is te oordelen dat bij uitzetting naar de DRC sprake is van een reëel risico op schending van art. 3 of 6 EVRM. Bij uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 14 oktober 2013 (ECLI:NL:RBAMS:2013:6688, 6692 en 6705) zijn deze besluiten vernietigd en is de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie opgedragen nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraken.

3.2

In het onderhavige kort geding vorderen [eiser ] c.s. de Staat te gebieden om aan het ICC te verklaren dat Nederland bereid is [eiser ] c.s. van het ICC over te nemen en daartoe met het ICC in overleg te treden. Zij leggen aan hun vordering ten grondslag dat de Staat onrechtmatig jegens hen handelt door te weigeren aan hun overdracht door het ICC mee te werken. De Staat laat aldus een met art. 5 en 13 EVRM strijdige situatie in stand waarin [eiser ] c.s. onrechtmatig zijn gedetineerd zonder dat hun daartegen een rechtsmiddel ter beschikking staat.

3.3

De voorzieningenrechter heeft de gevraagde voorziening toegewezen. Daartoe overwoog hij, kort samengevat, dat [eiser ] c.s. in een uitzichtloze (detentie)situatie verkeren; zij bevinden zich sedert 24 augustus 2011 niet meer in een rechtmatige vorm van detentie, terwijl onduidelijk is of zij de rechtmatigheid van hun detentie kunnen voorleggen aan een bevoegde rechterlijke instantie. Niet uitgesloten is dat de vestiging van het ICC op Nederlands grondgebied voldoende aanknopingspunten biedt om rechtsmacht van Nederland aan te nemen, in het bijzonder nu de Nederlandse asielprocedures aan terugzending van [eiser ] c.s. naar de DRC in de weg staan. De Staat dient zich het lot van [eiser ] c.s. aan te trekken en mag hen niet hangende de asielprocedures, waarvan het einde nog niet in zicht is, in detentie door het ICC laten.

3.4

Het hof heeft de gevraagde voorziening alsnog afgewezen. Daaraan heeft het de volgende overwegingen ten grondslag gelegd.

[eiser ] c.s. waren in de DRC gedetineerd en werden om die reden, op grond van art. 93 lid 7 Statuut en de door het ICC met de DRC gemaakte afspraak, als getuigen bij het ICC eveneens gedetineerd. De titel voor hun detentie was en is dan ook de titel op grond waarvan zij in de DRC werden gedetineerd. De detentie door het ICC is daarvan een afgeleide. Rechtsmiddelen tegen hun detentie als zodanig moeten [eiser ] c.s. dan ook instellen in de DRC. Noch de Nederlandse rechter, noch het ICC (vergelijk de uitspraak van de Trial Chamber van 1 maart 2012 onder 18) heeft rechtsmacht om over de rechtmatighe id van die detentie een oordeel te geven, ook niet indien gesteld wordt dat hun voortgezette detentie of het ontbreken van rechtsmiddelen daartegen in de D RC in strijd is met internationaal erkende mensenrechten. Een uitzondering op deze regel kan niet gevonden worden in het door [eiser ] c.s. gedane beroep op de door het EVRM gewaarborgde rechten. Uit de uitspraak EHRM 9 oktober 2012, nr. 33917/12 ([betrokkene 3]/Nederland), ECLI:NL:XX:2012:BY2306, volgt immers dat het feit dat [eiser ] c.s. zich op Nederlands grondgebied bevinden en daar asiel hebben aangevraagd, niet meebrengt dat vragen rond de rechtmatigheid van hun detentie binnen de rechtsmacht van Nederland zijn gebracht. (rov. 2.2)

De Trial Chamber heeft niet geoordeeld dat een titel voor voortgezette detentie ontbreekt. Het hof begrijpt de uitspraken van de Trial Chamber aldus dat zij d e voortgezette detentie door het ICC ongewenst acht nu het getuigenverhoor van [eiser ] c.s. is afgerond, maar dat door de asielaanvraag een bijzondere , onvoorziene situatie is ontstaan die het terugzenden van [eiser ] c.s. naar de DRC juridisch onmogelijk maakt en dat, zolang terugzending onmogelijk is, art . 93 lid 7 Statuut de grondslag biedt voor voortgezette detentie. (rov. 2.3 )

Anders dan de voorzieningenrechter is het hof ook niet van oordeel dat [eiser ] c.s. zich in een uitzichtloze situatie bevinden. Afgezien van de rechtsmiddele n die hun mogelijk ten dienste staan in de DRC, zal naar verwachting aan hun detentie door het ICC een einde komen nadat definitief over hun asielaanvraa g is beslist. Het feit dat de asielprocedure nog geruime tijd kan duren betekent niet dat hun situatie uitzichtloos is. (rov. 2.4)

Gezien het voorgaande komt het hof niet toe aan een beoordeling van de vraag of de detentie waarin [eiser ] c.s. zich thans bevinden in strijd is met art. 5 of art . 13 EVRM. Vragen rond de rechtmatigheid van hun detentie vallen immers niet binnen de Nederlandse rechtsmacht in de zin van art. 1 EVRM. Ook overigens rust op de Staat geen rechtsplicht [eiser ] c.s. van het ICC over te nemen. De omstandigheid dat zij asiel in Nederland hebben aangevraagd brengt, noch naar Nederlands recht noch naar de bepalingen van het EVRM (vgl. de uitspraak inzake [betrokkene 3]), mee dat zij de uitkomst van de asielprocedure op Nederland s grondgebied mogen afwachten. (rov. 2.5)

3.5

Het middel klaagt, naar de kern genomen:

(a) dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat art. 93 lid 7 Statuut een toereikende grondslag is voor de voortgezette detentie van [eiser ] c.s. als getuigen bij het ICC, in welk verband het hof bovendien een onhoudbare uitleg heeft gegeven aan de uitspraken van de Trial Chamber in de zaak van [eiser ] c.s. (vooral onderdelen 1.2-1.4 en 2.1-2.2);

(b) dat het hof heeft miskend dat de rechtsmacht van de Nederlandse rechter op het grondgebied van de Staat niet wordt beperkt door art. 1 EVRM en dat de Nederlandse rechter wel degelijk kan constateren dat het ontbreken van effectieve rechtsmiddelen tegen de voortdurende detentie van [eiser ] c.s. inbreuk maakt op de regels die in (onder meer) art. 5 lid 4 EVRM zijn neergelegd (onderdelen 1.5-1.8, 3.1-3.2 en 4.1-4.2).

3.6

Art. 93 lid 7, onder a, Statuut bepaalt dat het ICC de tijdelijke overbrenging van een gedetineerd persoon kan verzoeken ten behoeve van (onder meer) het afleggen van een getuigenverklaring, en dat die persoon kan worden overgebracht indien hij daartoe vrijelijk zijn “informed consent” geeft en de aangezochte Staat instemt met de overbrenging op tussen het ICC en de aangezochte Staat overeen te komen voorwaarden. Vast staat dat [eiser ] c.s. op de voet van deze bepaling naar het ICC zijn overgebracht. Hun detentie in het Detention Centre van het ICC berust dan ook op de detentietitel die is tot stand gekomen in de DRC in samenhang met de tussen de DRC en het ICC op de voet van art. 93 lid 7, onder a, Statuut getroffen regeling.

De Trial Chamber heeft in een aantal uitspraken een oordeel gegeven over de vraag of de detentie van [eiser ] c.s. in het Detention Centre, in afwachting van de uitkomst van hun asielprocedure in Nederland, gecontinueerd kon worden. Zij heeft geoordeeld dat nakoming van de uit art. 93 lid 7, onder b, Statuut voortvloeiende verplichting van het ICC om de getuigen na het afronden van hun getuigenverklaringen onverwijld naar de DRC terug te zenden, moet worden opgeschort in verband met de uitoefening door [eiser ] c.s. van hun internationaal erkende fundamentele recht van een “effective remedy” ter zake van hun asielverzoeken. Naar het oordeel van de Trial Chamber bleef deze voortgezette detentie berusten op art. 93 lid 7 Statuut. Zij heeft daarbij wel aangetekend dat de asielprocedures “must not cause the unreasonable extension of their detention under article 93(7) of the Statute and that, in light of inter alia Article 21(3) of the Statute, the Court cannot contemplate prolonging their custody indefinitely”, maar daarin geen aanleiding gezien de voortgezette detentie in het Detention Centre te beëindigen.

3.7

De omstandigheid dat de detentie in het Detention Centre van het ICC ten uitvoer wordt gelegd op het grondgebied van de Nederlandse Staat, brengt niet mee dat Nederland rechtsmacht heeft met betrekking tot deze detentie. Art. 88 van de Uitvoeringswet Internationaal Strafhof (Stb. 2002, 314) bepaalt dat de Nederlandse wet niet van toepassing is op vrijheidsontneming ondergaan op last van het Strafhof binnen in Nederland aan het Strafhof ter beschikking gestelde ruimten. Aangenomen moet worden dat deze bepaling gelijkelijk van toepassing is op verdachten en getuigen die onder verantwoordelijkheid van het ICC gedetineerd zijn in het Detention Centre.

Ook het EVRM brengt niet mee dat Nederland gehouden is rechtsmacht (“jurisdiction”) als bedoeld in art. 1 EVRM aan te nemen ter zake van de beoordelin g van de rechtmatigheid van de detentie van een getuige in het Detention Centre van het ICC op de voet van art. 93 lid 7 Statuut. Aldus is uitdrukkelijk beslist i n de uitspraak van het EHRM van 9 oktober 2012 inzake [betrokkene 3]/Nederland, ECLI:NL:XX:2012:BY2306, welke uitspraak eveneens betrekking had op ee n detentie op de voet van art. 93 lid 7 Statuut van een Congolese getuige. Het EHRM overwoog daartoe dat de wettelijke basis voor deze detentie gevormd wordt door de afspraak tussen de DRC en het ICC op de voet van art. 93 lid 7 Statuut en dat het ICC blijkens de uitspraken van de Trial Chamber dienovereenkomstig oordeelt, zodat geen rechtsvacuüm bestaat (punt 75). Voorts overwoog het EHRM dat de detentie gebaseerd is op bepalingen van internationaal recht die het functioneren van het ICC beheersen en dat het ICC bevoegd is maatregelen ter bescherming van de fundamentele rechten van getuigen te bevelen en van die bevoegdheid ook daadwerkelijk gebruik maakt, waarbij niet beslissend is dat zulks niet tot invrijheidstelling door de autoriteiten van de DRC leidt; het EVRM legt daarom op een Staat die heeft ingestemd met de vestiging van een internationaal strafhof op zijn grondgebied, niet de verplichting de rechtmatigheid te beoordelen van een vrijheidsbeneming op grond van rechtmatig aangegane afspraken tussen dat hof en Staten die geen partij bij het EVRM zijn (punt 79-80). Dat wordt niet anders doordat een asielverzoek van de getuigen in behandeling is genomen (punt 81-83).

3.8.1

Er bestaat onvoldoende grond te oordelen dat de Staat, in weerwil van het vorenstaande, verplicht is [eiser ] c.s. over te nemen van het ICC.

3.8.2

Ingevolge het Statuut vindt bij het overbrengen naar het ICC van gedetineerde getuigen op de voet van art. 93 lid 7 Statuut, met betrekking tot de rechtmatigheid van de detentietitel die tot stand is gekomen in de aangezochte Staat, geen toetsing plaats, zulks kennelijk met het oog op het bevorderen van een goede en eerlijke behandeling van de bij het ICC aanhangige strafzaken, waarvoor het horen van getuigen van wezenlijk belang is.

In overeenstemming daarmee acht het ICC zich niet bevoegd de rechtmatigheid te beoordelen van de detentietitel van getuigen die in de aangezochte Staat tot stand is gekomen. Aldus heeft de Trial Chamber in de hiervoor in 3.1 onder (vi) geciteerde uitspraak van 1 maart 2012, punt 18, geoordeeld met betrekking tot de detentie van [eiser ] c.s., hetgeen nadien is bevestigd in een (meerderheids)uitspraak van 1 oktober 2013 van de Trial Chamber (ICC-01/04-01/07-3405), punten 24-28. Dit houdt – zoals ook is overwogen in punt 28 van laatstgenoemde uitspraak van de Trial Chamber – verband met de omstandigheid dat een andere opvatting de in het Statuut tussen de verdragsluitende Staten overeengekomen samenwerkingsprocedures en het fundamentele beginsel van staatssoevereiniteit zou uithollen. Het functioneren van het ICC berust immers op de tussen de verdragsluitende Staten, waaronder Nederland, overeengekomen afspraken zoals neergelegd in het Statuut, onder meer met betrekking tot de “Internationale samenwerking en wederzijdse rechtshulp” (Deel 9 van het Statuut, waarvan art. 93 deel uitmaakt).

3.8.3

In dit verband is van belang dat het overnemen van [eiser ] c.s. door de Nederlandse Staat ertoe kan leiden dat niet langer gewaarborgd is dat zij, ingeval hun asielaanvraag definitief zou worden afgewezen, overeenkomstig art. 93 lid 7, onder b, Statuut naar de DRC kunnen worden teruggeleid. Een eventuele vreemdelingenbewaring van [eiser ] c.s. is immers aan de daarvoor in Nederland geldende regels onderworpen en kan niet voor onbepaalde duur worden verlengd. In het licht hiervan zou een op de Staat rustende verplichting om [eiser ] c.s. van het ICC over te nemen, op onaanvaardbare wijze de in het Statuut tussen de verdragsluitende Staten overeengekomen samenwerkingsprocedures en het fundamentele beginsel van staatssoevereiniteit uithollen.

3.8.4

Indien evenwel in de asielprocedure wordt beslist dat aan [eiser ] c.s. een verblijfsvergunning moet worden verleend, dan wel dat de uitzetting van hen naar de DRC in strijd komt met het verbod van refoulement, is de Staat gehouden dienovereenkomstig te handelen, hetgeen meebrengt dat de Staat niet kan meewerken aan een teruggeleiding naar de DRC. In overeenstemming met het vorenstaande heeft de Trial Chamber, in punt 21 van haar beslissing van 1 oktober 2013, geoordeeld dat het ICC op grond van het Statuut gehouden is [eiser ] c.s. terug te zenden naar de DRC indien hun asielaanvraag wordt afgewezen en naar het oordeel van de Nederlandse autoriteiten het beginsel van non-refoulement niet wordt geschonden, en dat in het omgekeerde geval [eiser ] c.s. door het ICC aan de Nederlandse autoriteiten zullen worden overgedragen. Aldus zijn de fundamentele rechten en vrijheden van [eiser ] c.s. in voldoende mate gewaarborgd, ook al acht het ICC zich niet bevoegd over hun detentie als zodanig te oordelen, en ook al is de Staat niet gehouden hen gedurende de asielprocedure van het ICC over te nemen.

3.9

Het bovenstaande brengt mee dat de hiervoor in 3.5 vermelde klachten falen. Ook de overige klachten van het middel kunnen niet tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO, geen nadere motivering nu die klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.

4.Beslissing

De Hoge Raad:

verwerpt het beroep;

veroordeelt [eiser ] c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 818,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.

Dit arrest is gewezen door de vice-president F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, C.A. Streefkerk, C.E. Drion en M.V. Polak, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op
4 april 2014.