Uitspraak
11 januari 2013
Eerste kamer
11/04141
DV/MD
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
[Eiser],
wonende te [woonplaats],
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. J. Hemelaar,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN, Ministerie van Veiligheid en Justitie,
zetelende te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. M.W. Scheltema.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiser] en de Staat.
1. Het geding in feitelijke instanties
Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:
a. het vonnis in de zaak 317290/HA ZA 08-2655 van de rechtbank te 's-Gravenhage van 3 juni 2009;
b. het arrest in de zaak 200.043.315/01 van het gerechtshof te 's-Gravenhage van 24 mei 2011.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Staat mede door mr. M.M. van Asperen, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Eiser], die de Egyptische nationaliteit bezit, heeft in het najaar van 2001 een aanvraag ingediend ter verkrijging van een verblijfsvergunning.
(ii) Deze aanvraag is afgewezen bij beschikking van de (toenmalige) minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna: de Minister) van 10 juni 2003.
(iii) Op 7 juli 2003 heeft [eiser] op nader aan te voeren gronden bezwaar gemaakt tegen deze beschikking. Bij brief van 26 november 2004 van de Immigratie- en Naturalisatiedienst is [eiser] in de gelegenheid gesteld de gronden aan te vullen.
(iv) Bij beschikking van de Minister van 17 december 2004 is het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat de gronden niet alsnog zouden zijn aangevoerd.
(v) Op 31 december 2004 heeft [eiser] beroep ingesteld. Dit beroep is ingetrokken nadat op 7 juni 2005 de beschikking van 17 december 2004 was ingetrokken. Gebleken was dat namens [eiser] op 1 augustus 2003 wel gronden waren aangevoerd. Deze gronden waren niet in het desbetreffende dossier gevoegd.
(vi) Bij beschikking van 10 augustus 2005 is het bezwaar van [eiser] ongegrond verklaard. [Eiser] heeft tegen deze beschikking geen rechtsmiddel aangewend.
(vii) [Eiser] heeft op 20 maart 2006 een tweede aanvraag ingediend, welke aanvraag strekte tot het verkrijgen van een verblijfsvergunning met een ander doel. Deze aanvraag is afgewezen op 2 februari 2007 en het daartegen gerichte bezwaar is ongegrond verklaard op 5 februari 2008. Het tegen die beschikking van 5 februari 2008 gerichte beroep is ongegrond verklaard bij uitspraak van de bestuursrechter van 12 juni 2008.
3.2 In het onderhavige geding vordert [eiser] een verklaring voor recht dat de Staat jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld en derhalve schadeplichtig is. Volgens [eiser] heeft de Staat in beide procedures niet binnen een redelijke termijn als bedoeld in art. 6 EVRM op het bezwaar beslist. In de eerste procedure heeft de Staat na ruim twee jaar op het bezwaar beslist en in de tweede procedure is de beslissing op bezwaar na een klein jaar genomen. Volgens [eiser] dient de Staat hem de in verband met deze termijnoverschrijdingen geleden immateriële schade te vergoeden. De rechtbank heeft de vordering afgewezen.
3.3 Het hof heeft het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Kort samengevat heeft het hof tot uitgangspunt genomen dat voor het onderhavige geval aansluiting kan worden gezocht bij de jurisprudentie van het EHRM over de uitleg van art. 6 EVRM. Art. 6 EVRM is volgens het hof echter niet van toepassing indien geen rechterlijke instantie bij het geschil betrokken is geweest. Daaraan doet niet af dat bij de bepaling of sprake is van overschrijding van de redelijke termijn ook de lengte van de bezwaarschriftprocedure, als noodzakelijk "voorportaal" voor de toegang tot de rechter, wordt betrokken. Voor zover hiervan sprake zou zijn in verband met het (hiervoor in 3.1 onder (v) bedoelde) beroep, is volgens het hof in die procedure geen sprake geweest van een overschrijding van de redelijke termijn, omdat in dat geval dient te worden uitgegaan van de maximale termijn van drie jaar voor de behandeling van bezwaar en beroep samen, welke termijn niet is overschreden.
3.4.1 Het middel betoogt dat ook bij overschrijding van de redelijke termijn in (alleen) de bezwaarfase een geslaagd beroep op art. 6 EVRM kan worden gedaan, althans dat het hof zijn andersluidende oordeel onvoldoende heeft gemotiveerd.
3.4.2 De Hoge Raad stelt voorop dat art. 6 EVRM niet van toepassing is op procedures die de toegang, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen betreffen (zie bijvoorbeeld EHRM 5 oktober 2000, nr. 39652/98, LJN AD4680, NJ 2002/424, Maaouia tegen Frankrijk).
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft echter geoordeeld dat de rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel, dat aan art. 6 EVRM mede ten grondslag ligt, evenzeer geldt binnen de nationale rechtsorde en evenzeer los van die verdragsbepaling, en ertoe noopt dat verzoeken betreffende de binnenkomst, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen en de daaruit voortvloeiende geschillen binnen een redelijke termijn, in voorkomend geval na behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht, tot finale vaststelling leiden. De ABRvS heeft aansluiting gezocht bij de rechtspraak van het EHRM over de uitleg van art. 6 EVRM, nu die op dat rechtsbeginsel berust. Uit die jurisprudentie volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade worden verondersteld (ABRvS 3 december 2008, LJN BG5910, AB 2009/70 en ABRvS 17 juni 2009, LJN BI8475, rov. 2.4.1).
Volgens het hof, dat zich bij deze rechtspraak heeft aangesloten, betekent dit dat een overschrijding van de redelijke termijn in een vreemdelingenprocedure als de onderhavige aangemerkt kan worden als onrechtmatig handelen wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, en dat op die grond bij een substantiële overschrijding van de redelijke termijn toewijzing van immateriële schadevergoeding mogelijk is (rov. 4.1 - 4.2).
Dit oordeel is in cassatie - terecht - niet bestreden.
3.4.3 Voormelde rechtspraak van de ABRvS - die inmiddels ook wordt gevolgd in andere gebieden van het bestuursrecht waar art. 6 EVRM niet (rechtstreeks) van toepassing is (zie onder meer ABRvS 4 maart 2009, LJN BH4667, AB 2009/236; CBb 8 september 2010, LJN BN6785, AB 2010/264; HR 10 juni 2011, LJN BO5046, BO5080 en BO5087, BNB 2011/232, 233 en 234) - zoekt derhalve aansluiting bij de rechtspraak van het EHRM over de uitleg van art. 6 EVRM. Opgemerkt moet worden dat dit artikel ziet op het recht op behandeling van een zaak binnen een redelijke termijn "door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht". Weliswaar dient rekening te worden gehouden met de duur van de behandeling van het bezwaar indien een rechterlijke procedure is gevolgd, maar een overeenkomstige toepassing van art. 6 EVRM gaat niet zo ver dat deze ook het geval omvat waarin alleen wordt geklaagd over de duur van de bezwaarprocedure zonder dat daarop een behandeling door de rechter is gevolgd (vgl. in deze zin ook CRvB 28 april 2009, LJN BI2748 en ABRvS 17 juni 2009, LJN BI8475, rov. 2.4.2).
Het voorgaande brengt mee dat het middel faalt.
3.4.4 Bij het bovenstaande verdient opmerking dat een te lange behandelingsduur in de bezwaarfase niet tot gevolg heeft dat voor de belanghebbende de toegang tot de rechter wordt vertraagd of geblokkeerd, aangezien de belanghebbende zich tot de bestuursrechter kan wenden indien het gevraagde besluit niet tijdig wordt genomen (art. 6:2, aanhef en onder b, Awb).
3.5 Opmerking verdient voorts dat het bovenstaande niet betekent dat een onaanvaardbaar lange duur van enkel de bezwaarfase - te onderscheiden van een overschrijding van de wettelijke beslistermijn, zoals aan de orde was in HR 22 oktober 2010, LJN BM7040, NJ 2011/6 - nimmer kan leiden tot een aanspraak van de belanghebbende op schadevergoeding. Het gevolg van het bovenstaande is slechts dat de hiervoor in 3.4.2 bedoelde, aan art. 6 EVRM ontleende, veronderstelling van immateriële schade wegens spanning en frustratie niet geldt, hetgeen meebrengt dat de belanghebbende zal moeten stellen en zo nodig bewijzen dat hij door de onaanvaardbaar lange duur van de behandeling door het bestuursorgaan van zijn bezwaar daadwerkelijk zodanige schade heeft geleden.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eiser] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 781,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren C.A. Streefkerk, A.H.T. Heisterkamp, M.A. Loth en M.V. Polak, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer J.C. van Oven op 11 januari 2013.