Uitspraak
14 december 2012
Eerste Kamer
11/03521
RM/EE
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministeries van Buitenlandse Zaken en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap),
zetelende te 's-Gravenhage,
EISER tot cassatie,
advocaten: mr. J.W.H. van Wijk en mr. K. Teuben,
t e g e n
1. [Verweerder 1],
wonende te [woonplaats],
2. [Verweerder 2],
wonende te [woonplaats],
3. [Verweerder 3],
wonende te [woonplaats],
VERWEERDERS in cassatie,
advocaat: mr. G.R. den Dekker.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de Staat en [verweerder] c.s.
1. Het geding in feitelijke instanties
Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:
a. de vonnissen in de zaak 334949/HA ZA 09-1192 van de rechtbank 's-Gravenhage van 3 juni 2009 en 3 februari 2010;
b. het arrest in de zaak 200.063.360/01 van het gerechtshof te 's-Gravenhage van 26 april 2011.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
[Verweerder] c.s. hebben geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal P. Vlas strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De advocaten van de Staat hebben bij brief van 5 oktober 2012 op die conclusie gereageerd; de advocaat van [verweerder] c.s. heeft dat eveneens gedaan bij brief van 5 oktober 2012.
3. Beoordeling van het middel
3.1 Deze zaak gaat over de vraag naar de verbindendheid van de Sanctieregeling die diende ter uitvoering van Resolutie 1737 van de VN Veiligheidsraad ten aanzien van het zogenoemde kennisembargo tegen Iran. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan:
(i) [Verweerder 1] is student bachelor scheikunde aan de Technische Universiteit Delft. [Verweerder 2] is promovendus techniekfilosofie aan diezelfde universiteit. [Verweerder 3] is hoogleraar experimentele kernfysica aan de Rijksuniversiteit Groningen. Zij hebben allen naast de Nederlandse ook de Iraanse nationaliteit.
(ii) Op 23 december 2006 heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties Resolutie 1737 aanvaard. Voor zover thans van belang luidt paragraaf 17 van de Resolutie 1737:
"[The Security Council] Calls upon all States to exercise vigilance and prevent specialized teaching or training of Iranian nationals, within their territories or by their nationals, of disciplines which would contribute to Iran's proliferation sensitive nuclear activities and development of nuclear weapon delivery systems."
(iii) Ter uitvoering van Resolutie 1737 heeft de Raad van de Europese Unie op 27 februari 2007 Gemeenschappelijk Standpunt 2007/140/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Iran (hierna: het Gemeenschappelijk Standpunt) uitgebracht, waarvan art. 6 luidt:
"De lidstaten nemen overeenkomstig hun nationale wetgeving de nodige maatregelen om te verhinderen dat, op hun grondgebied of door hun onderdanen, gespecialiseerde vorming of opleiding aan Iraanse onderdanen wordt verstrekt, die bijdraagt aan proliferatiegevoelige activiteiten van Iran en aan de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens."
(iv) Op 23 juni 2008 hebben de ministers van Buitenlandse Zaken en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de Wijziging Sanctieregeling Iran 2007 (hierna: de Sanctieregeling) vastgesteld, waardoor de reeds geldende, op art. 2 lid 2 van de Sanctiewet 1977 gebaseerde, Sanctieregeling Iran 2007 werd aangepast ter uitvoering van paragraaf 17 van Resolutie 1737 en van art. 6 van het Gemeenschappelijk Standpunt. De leden 1 en 2 van het nieuw ingevoegde art. 2a luidden oorspronkelijk:
"1. Het is verboden om Iraanse onderdanen toegang te verlenen tot de in de bijlage bij deze regeling genoemde locaties en gegevensbestanden.
2. Het is verboden om zonder of in afwijking van een ontheffing van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap gespecialiseerde vorming of opleiding aan Iraanse onderdanen te verstrekken, die kan bijdragen aan proliferatiegevoelige activiteiten van Iran en aan de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens. Het verbod, bedoeld in de eerste volzin, strekt zich niet uit tot bacheloropleidingen, bedoeld in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek."
(v) Nadat het vonnis van de rechtbank in deze zaak was gewezen, is de Sanctieregeling Iran 2007 opnieuw gewijzigd, in die zin dat met ingang van 14 juli 2010 de leden 1 en 2 van art. 2a als volgt zijn komen te luiden:
"1. Het is verboden om gespecialiseerde vorming of opleiding die kan bijdragen aan proliferatiegevoelige activiteiten van Iran en aan de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens te verstrekken aan Iraanse onderdanen, die niet beschikken over een met het oog op deze verstrekking door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap verleende ontheffing of in afwijking van deze ontheffing verleende beperkingen. Het verbod, bedoeld in de eerste volzin, strekt zich niet uit tot bacheloropleidingen, bedoeld in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.
2. Een ontheffing wordt geweigerd, indien de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap het risico dat het aanbieden van de bedoelde vorming of opleiding aan de Iraanse onderdaan voor wie de ontheffing is bestemd, zal bijdragen aan proliferatiegevoelige activiteiten van Iran of aan de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens in Iran, onaanvaardbaar groot acht."
(vi) De wijzigingen ten opzichte van de vorige versie van de Sanctieregeling komen erop neer dat het toegangsverbod tot bepaalde locaties en gegevensbestanden (hierna: het locatieverbod) is komen te vervallen. Daarnaast is beoogd duidelijker tot uitdrukking te laten komen dat het in lid 2 van de vorige versie vervatte verbod niet is gericht op Iraniërs als groep, maar op bepaalde individuele Iraniërs die een risico op kennisoverdracht aan Iran meebrengen. In verband daarmee is thans opgenomen op welke grond een aangevraagde ontheffing moet worden geweigerd.
(vii) Op 26 april 2012 is de Nederlandse Sanctieregeling Iran 2012 in werking getreden. De in (v) geciteerde regeling is thans ongewijzigd opgenomen in art. 5 van de Sanctieregeling 2012. De Sanctieregeling Iran 2010 is ingevolge art. 6 van de Sanctieregeling Iran 2012 ingetrokken. Deze intrekking heeft echter geen gevolgen voor de onderhavige procedure.
3.2 [Verweerder] c.s. vorderen in dit geding primair dat de Staat wordt bevolen de Sanctieregeling in te trekken, subsidiair dat aan de Staat een bevel wordt gegeven om de uitsluiting van mensen met een Iraans paspoort zoals opgenomen in de Sanctieregeling ongedaan te maken, en meer subsidiair voor recht te verklaren dat de Sanctieregeling jegens hen onrechtmatig is. Zij leggen aan hun vorderingen ten grondslag dat de Sanctieregeling wegens discriminatie op grond van nationaliteit, ras en etniciteit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in art. 1 Grondwet, art. 1 Twaalfde Protocol bij het EVRM, art. 26 van het internationaal verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten (IVBPR) en art. 12 EG Verdrag (thans art. 18 VWEU). Daarnaast is volgens [verweerder] c.s. sprake van schending van art. 2 Eerste Protocol bij het EVRM in verbinding met art. 14 EVRM (het recht op onderwijs).
3.3 De rechtbank heeft de primaire en de subsidiaire vordering verstaan als een vordering om de Sanctieregeling onverbindend te verklaren en zij heeft die vordering toegewezen. Daartoe heeft zij overwogen dat Resolutie 1737 van de VN (evenals het Gemeenschappelijk Standpunt van de EU) de lidstaten (van de VN respectievelijk de EU) de vrije keuze heeft gelaten op welke wijze zij deze maatregelen uitwerken in hun nationale wetgeving. Daarbij bestaat voor de lidstaten een zekere manoeuvreerruimte. Resolutie 1737 verplicht de lidstaten niet een onderscheid naar nationaliteit te maken dat niet noodzakelijk en gerechtvaardigd is. Voorts heeft de rechtbank de Sanctieregeling getoetst aan art. 26 IVBPR en geoordeeld dat het in de regeling gemaakte onderscheid naar nationaliteit weliswaar een legitiem doel dient (namelijk om te voorkomen dat Iran door de tussenkomst van zijn onderdanen in het buitenland kennis verwerft die bijdraagt aan proliferatiegevoelige activiteiten van dat land en aan de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens), maar dat het maken van een zo algemeen onderscheid naar nationaliteit noch een passend noch een proportioneel middel is om dat doel te verwezenlijken, zodat voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit geen objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond bestaat. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Sanctieregeling in strijd met het in art. 26 IVBPR neergelegde discriminatieverbod is.
3.4 Het hof heeft het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Het heeft voorop gesteld dat de Sanctieregeling na het vonnis van de rechtbank is gewijzigd als hiervoor in 3.1 onder (v) en (vi) omschreven en dat het over die gewijzigde regeling dient te oordelen. Voorts heeft het hof, voor zover in cassatie van belang, als volgt overwogen.
Het Handvest van de Verenigde Naties (hierna: Handvest VN) schrijft niet voor op welke wijze een krachtens hoofdstuk VII van het Handvest vastgestelde resolutie van de Veiligheidsraad moet worden uitgevoerd en laat de leden van de Verenigde Naties in beginsel de vrije keuze tussen de verschillende mogelijkheden voor de omzetting van deze resoluties in hun nationale rechtsorde. De overwegingen en bepalingen van Resolutie 1737 en het Gemeenschappelijk Standpunt laten geen andere conclusie toe dan dat daarmee beoogd is dat Iraanse onderdanen geen onderwijs of vorming mogen genieten voor zover dat ertoe kan leiden dat Iran de beschikking krijgt over kennis die bijdraagt aan proliferatiegevoelige activiteiten van dat land en aan de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens. De Sanctieregeling, die hetzelfde doel dient, gaat er (zoals blijkt uit de ontheffingsmogelijkheid) eveneens vanuit dat Resolutie 1737 niet een absoluut verbod op onderwijs aan alle personen van Iraanse nationaliteit inhoudt, maar een verbod om dergelijk onderwijs te geven aan personen van Iraanse nationaliteit waarvan gevreesd moet worden dat zij de in Nederland opgedane kennis doorgeven aan Iran. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat Resolutie 1737 niet verplicht tot het maken van onderscheid naar nationaliteit dat niet noodzakelijk en gerechtvaardigd is. Een regeling waarbij - bijvoorbeeld - personen van om het even welke nationaliteit slechts na verkregen ontheffing een door de Sanctieregeling genoemde studie kunnen volgen, zou immers zonder meer beantwoorden aan het oogmerk van de resolutie. (rov. 5.2 - 5.4)
Ook indien Resolutie 1737 wel zou dwingen tot het maken van onderscheid naar nationaliteit, betekent dat niet dat de Sanctieregeling niet kan worden getoetst aan de grondrechten die zijn verankerd in het EVRM en het gemeenschapsrecht. In de uitspraken van 3 september 2008 in de zaken Kadi en El Barakaat (C-402/05 P en C-415/05 P) heeft het HvJEU beslist dat de gemeenschapswetgever de wettigheid van alle gemeenschapshandelingen, daaronder begrepen de gemeenschapshandelingen die beogen uitvoering te geven aan krachtens hoofdstuk VII van het Handvest VN vastgestelde resoluties van de Veiligheidsraad, in beginsel volledig dient te toetsen aan de grondrechten die behoren tot de algemene beginselen van gemeenschapsrecht. A fortiori staat het het hof vrij de Sanctieregeling aan de grondrechten te toetsen. Het hof verwerpt dan ook het oordeel van de rechtbank dat indien Resolutie 1737 de wijze waarop de Staat de Sanctieregeling heeft ingericht dwingend voorschrijft, toetsing van de Sanctieregeling aan de grondrechten niet mogelijk is omdat uit art. 103 van het Handvest van de Verenigde Naties voortvloeit dat resoluties van de Veiligheidsraad van hogere rangorde zijn dan andere verdragsbepalingen. (rov. 5.5)
Het hof merkt op dat alleen zeer gewichtige redenen tot de conclusie kunnen leiden dat een onderscheid dat uitsluitend is gebaseerd op nationaliteit in overeenstemming is met het EVRM (EHRM 16 september 1996, nr. 17371/90 inzake Gaygusuz/Oostenrijk). Het hof onderzoekt vervolgens of het door de Sanctieregeling gemaakte onderscheid tussen personen die (ook) de Iraanse nationaliteit bezitten en personen die die nationaliteit niet bezitten, in overeenstemming is met het discriminatieverbod zoals dat is neergelegd in art. 26 IVBPR en art. 1 Twaalfde Protocol bij het EVRM. Het overweegt dat het erom gaat of het door de Staat in de Sanctieregeling gemaakte onderscheid naar nationaliteit geschikt is om het doel dat met het onderscheid wordt nagestreefd te bereiken. Dat doel is door de Staat zelf omschreven als "[het] voorkomen dat Iran haar nucleaire activiteiten verder uitbreidt met behulp van in Nederland opgedane kennis". Dat het in de Sanctieregeling gemaakte onderscheid daartoe geschikt is heeft de Staat niet gesteld, laat staan onderbouwd. Het hof verenigt zich met het oordeel van de rechtbank op dit punt. Het oordeel dat het gemaakte onderscheid ongeschikt is om het doel dat daarmee wordt nagestreefd te bereiken, impliceert tevens dat niet voldaan is aan het proportionaliteitsvereiste. Dat betekent dat het onderscheid zoals dat in de Sanctieregeling, ook na de laatste wijziging, wordt gemaakt tussen personen met een Iraanse en personen met een andere nationaliteit ongeoorloofd is. (rov. 5.6 -6.5)
3.5 Het middel, dat zeven onderdelen behelst, betoogt in de kern dat de Sanctieregeling onderscheid naar nationaliteit maakt tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen omdat paragraaf 17 van Resolutie 1737 (evenals art. 6 van het Gemeenschappelijk Standpunt) daartoe verplicht. Aangezien Resolutie 1737 zelf onderscheid maakt tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen, hebben de lidstaten van de Verenigde Naties niet de vrijheid om daarvan af te wijken. Op die grond moet eveneens worden aangenomen dat de nationale rechter niet de vrijheid heeft om de Sanctieregeling te toetsen aan het gelijkheidsbeginsel. Indien en voor zover Resolutie 1737 in strijd is met andere internationale verplichtingen - zoals het gelijkheidsbeginsel - geldt dat ingevolge art. 103 Handvest VN de verplichting om aan de resolutie uitvoering te geven voorrang heeft boven de verplichting het gelijkheidsbeginsel na te leven. Onder deze omstandigheden is de redelijke en objectieve rechtvaardiging voor het in de Sanctieregeling gemaakte onderscheid tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen gegeven. Dat het doel dat de resolutie beoogt te dienen ook op andere wijze kan worden gerealiseerd, kan niet meebrengen dat het in de Sanctieregeling gemaakte onderscheid als ongeschikt en disproportioneel moet worden beschouwd. Aan de wetgever komt te dien aanzien een zekere beoordelingsvrijheid toe, in verband waarmee een terughoudende toetsing door de rechter geboden is. De wetgever heeft in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat voor het in de Sanctieregeling gemaakte onderscheid een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Daaraan doet niet af dat in een aantal andere landen andere stelsels zijn uitgewerkt, aldus nog steeds het middel.
Het beoordelingskader
3.6.1 Het middel stelt de vraag aan de orde wat de verhouding is tussen Resolutie 1737 enerzijds en de Sanctieregeling anderzijds, en meer in het bijzonder welke vrijheid de Resolutie de Staat laat bij de uitvoering daarvan en of hij die vrijheid heeft miskend. Bij de beantwoording van die vraag dient het volgende tot uitgangspunt. Ingevolge art. 94 Grondwet vinden binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Resolutie 1737 is gebaseerd op Hoofdstuk VII van het Handvest VN en is daarom bindend voor de Leden van de VN. Art. 103 Handvest VN houdt in dat in geval van strijdigheid van de verplichtingen van de Leden van de VN krachtens het Handvest met verplichtingen krachtens andere internationale overeenkomsten, hun verplichtingen krachtens het Handvest voorrang hebben. Binnen dit kader heeft de wetgever de Sanctieregeling uitgevaardigd ter uitvoering van Resolutie 1737 in de Nederlandse rechtsorde. In een geval als het onderhavige dient de rechter te toetsen of de Sanctieregeling verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties, waaronder de genoemde verplichtingen krachtens het handvest VN, alsook de door [verweerder] c.s. ingeroepen internationale verplichtingen.
3.6.2 Indien de Veiligheidsraad een resolutie aanneemt op grond van Hoofdstuk VII van het Handvest VN waarin de Leden worden opgeroepen tot het nemen van maatregelen, is de Staat gehouden om daaraan gevolg te geven. Bij de beantwoording van de vraag welke maatregelen dat moeten zijn, dient tot uitgangspunt dat Resolutie 1737 zelf hiervan geen precisering bevat en dat ook het Handvest VN niet een bepaalde wijze van uitvoering van de krachtens Hoofdstuk VII van dit Handvest vastgestelde resoluties van de Veiligheidsraad voorschrijft. Het Handvest VN laat de leden in beginsel de vrije keuze tussen de verschillende mogelijkheden van omzetting in hun nationale rechtsorde. De uitvoering dient te geschieden volgens de in de nationale rechtsorde toepasselijke regels. De verplichting de resolutie uit te voeren laat dan ook onverlet dat de Staat bij die uitvoering acht dient te slaan op zijn andere internationale verplichtingen, met name waar het de eerbiediging van grondrechten betreft. Daarom dient de rechter de uitvoering die de Staat aan Resolutie 1737 heeft gegeven in beginsel volledig te toetsen aan de grondrechten die behoren tot de algemene beginselen van gemeenschapsrecht (vgl. HvJEG 3 september 2008, zaken Kadi en El Bakaraat, C-402/05 P en 415/05 P, LJN BF7850, NJ 2009/38, rov. 285 - 326).
3.6.3 Daarbij dient voorts tot uitgangspunt te worden genomen dat het niet volstaat dat de Sanctieregeling uitvoering geeft aan Resolutie 1737, maar dat aannemelijk dient te zijn dat de Staat alles in het werk heeft gesteld om de door hem als onverenigbaar beschouwde verplichtingen te harmoniseren (vgl. laatstelijk EHRM 12 september 2012, zaak Nada/Zwitserland, nr. 10583/08, LJN BY2785, rov. 163 - 199).
3.6.4 In het licht van deze uitgangspunten dient te worden onderzocht of de Staat de vrijheid had om Resolutie 1737 anders uit te voeren dan in de Sanctieregeling is gebeurd, namelijk op een zodanige wijze dat daarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen, en of kan worden gezegd dat de Staat alles in het werk heeft gesteld om door hem als onverenigbaar beschouwde verplichtingen zoveel mogelijk te harmoniseren.
Was de Staat verplicht onderscheid te maken tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen?
3.7.1 De Staat betoogt dat hij verplicht was om in de Sanctieregeling onderscheid te maken tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen omdat Resolutie 1737 zelf dat onderscheid maakt. De Staat beroept zich op art. 103 Handvest VN, dat inhoudt dat in geval van strijdigheid tussen de verplichtingen van de Leden van de VN krachtens het Handvest met verplichtingen krachtens andere internationale overeenkomsten, hun verplichtingen krachtens het Handvest voorrang hebben.
3.7.2 Wanneer voor de nationale rechter een beroep wordt gedaan op de toepasselijkheid van deze voorrangsregel, zoals hier door de Staat, dient de rechter te onderzoeken of daadwerkelijk sprake is van een zodanige strijdigheid van internationale verplichtingen. Daarbij komt het aan op de uitleg van de desbetreffende verplichtingen, waarbij de rechter ingevolge art. 31 lid 1 Weens Verdragenverdrag een verdrag - waaronder in dit verband mede is te verstaan een besluit van een volkenrechtelijke organisatie - te goeder trouw dient uit te leggen overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht van het voorwerp en het doel van het verdrag.
3.7.3 Het hof heeft in rov. 5.3 tot uitgangspunt genomen dat het Handvest VN niet voorschrijft op welke wijze een krachtens hoofdstuk VII van het Handvest vastgestelde resolutie van de Veiligheidsraad moet worden uitgevoerd, zodat het de leden in beginsel de vrije keuze laat met betrekking tot de verschillende mogelijkheden voor de omzetting van deze resolutie in hun nationale rechtsorde. Tegen deze achtergrond heeft het hof paragraaf 17 van Resolutie 1737 aldus uitgelegd, dat daarmee beoogd is te voorkomen dat Iraanse onderdanen onderwijs genieten voor zover dat ertoe kan leiden dat Iran de beschikking krijgt over kennis die bijdraagt aan proliferatiegevoelige activiteiten van dat land en aan de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens. Het hof heeft vervolgens in rov. 5.4 geoordeeld dat paragraaf 17 van Resolutie 1737 de lidstaten niet verplicht tot het maken van een onderscheid naar nationaliteit, en dat een regeling waarbij - bijvoorbeeld - personen van om het even welke nationaliteit slechts na verkregen ontheffing een door de Sanctieregeling genoemde studie kunnen volgen, ook zou beantwoorden aan het oogmerk van de resolutie. De Staat heeft niet zozeer de - overigens juiste - uitleg die het hof aan paragraaf 17 van Resolutie 1737 geeft als zodanig bestreden, maar heeft betoogd dat - anders dan het hof heeft geoordeeld - daaruit volgt dat de wetgever verplicht was om in de Sanctieregeling onderscheid te maken tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen.
3.7.4 Partijen zijn het erover eens dat de Staat andere mogelijkheden had om Resolutie 1737 uit te voeren. De Staat zelf heeft erop gewezen dat in diverse andere landen Resolutie 1737 anders is uitgevoerd dan in Nederland. Zo is in België de toegang tot nucleaire activiteiten afhankelijk van een individuele veiligheidsmachtiging, en worden in Frankrijk alle aanvragen van buitenlandse studenten om in Frankrijk een studie te mogen volgen door de ambassade getoetst om te bezien of er toestemming wordt gevraagd voor een studie met proliferatiegevoelige onderdelen. Verder zijn op alle universiteiten en technische instellingen in Frankrijk veiligheidscoördinatoren aangesteld die alle aanvragen voor het volgen van een studie of training beoordelen.
Hieruit volgt derhalve dat de Staat Resolutie 1737 ook op zodanige wijze had kunnen uitvoeren dat daarbij geen onderscheid zou worden gemaakt tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen. Het oordeel van het hof dat een regeling waarbij - bijvoorbeeld - personen van om het even welke nationaliteit slechts na verkregen ontheffing een door de Sanctieregeling genoemde studie kunnen volgen zonder meer zou beantwoorden aan het oogmerk van de resolutie (rov. 5.4), is in dat licht juist.
3.7.5 Dat Resolutie 1737 op zodanige wijze kan worden uitgevoerd dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen, volgt eveneens uit Verordening (EG) Nr. 423/2007 van de Raad van de Europese Unie van 19 april 2007 (Pb L 103/1). Die verordening dient ter uitvoering van Resolutie 1737 en het Gemeenschappelijk Standpunt en behelst beperkende maatregelen ten aanzien van Iran. Zij heeft betrekking op handelingen - zoals de export van technologie of het verlenen van technische bijstand - ten behoeve van natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen in Iran of bestemd voor gebruik in Iran. Voorts worden tegoeden en economische middelen bevroren van op een lijst met name genoemde personen, entiteiten en lichamen. De Verordening geeft aldus uitvoering aan de Resolutie en het Gemeenschappelijk Standpunt zonder daarbij onderscheid te maken tussen personen met en zonder de Iraanse nationaliteit.
3.7.6 Uit het voorgaande volgt dat de stelling van de Staat dat Resolutie 1737 verplicht tot het maken van onderscheid tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen, onjuist is.
Heeft de Staat alles gedaan om het maken van dat onderscheid te voorkomen?
3.8.1 Ten slotte moet worden beoordeeld of aannemelijk is dat de Staat alles in het werk heeft gesteld om de met elkaar op gespannen voet staande verplichtingen te harmoniseren, in het bijzonder de verplichting om uitvoering te geven aan Resolutie 1737 enerzijds, en het discriminatieverbod anderzijds (zie hiervoor in 3.6.4 slot).
De Staat betoogt in dit verband dat de verschillende wijzen waarop de verplichtingen in andere lidstaten zijn uitgevoerd, niet zonder meer toepasbaar zijn in Nederland. Bij de uitvoering van een resolutie dient immers rekening te worden gehouden met de bijzonderheden van het nationale recht. Zo staat in Nederland de Wet op het hoger onderwijs - en het daarin verankerde recht op onderwijs - in de weg aan een algemene screening van studenten. Voorts wijst de Staat erop dat de in Nederland gekozen aanpak niet noodzakelijk nadeliger is voor personen met de Iraanse nationaliteit dan die welke in andere landen wordt gevolgd. Ten slotte betoogt de Staat dat een algemene regeling praktisch niet handhaafbaar zou zijn (pleitnota in hoger beroep, nr. 20, 21).
3.8.2 Met dit betoog heeft de Staat niet aannemelijk gemaakt dat alles in het werk is gesteld om de op hem rustende internationale verplichtingen te harmoniseren. Ook anderszins is dat niet aannemelijk geworden. Zo bestaat onvoldoende inzicht in de beweegredenen van de Nederlandse wetgever om elders genomen maatregelen die niet berusten op een onderscheid tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen, voor de uitvoering van Resolutie 1737 in Nederland ontoereikend, dan wel niet passend te achten. De Staat heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat en waarom een verbod op gespecialiseerde vorming of opleiding aan personen met de Iraanse nationaliteit, zoals in de Sanctieregeling neergelegd, een noodzakelijke en proportionele maatregel is om proliferatiegevoelige activiteiten van Iran en de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens te voorkomen. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat dit verbod alle in Nederland woonachtige personen met de Iraanse nationaliteit treft.
Onvoldoende duidelijk is geworden waarom in dit verband niet is gekozen voor de mogelijkheid van een algemene screening van studenten die de desbetreffende opleidingen (willen) volgen. Inzicht in de mogelijkheden en de beperkingen daarvan, en met name in de afwegingen die ten grondslag liggen aan de keuze om af te zien van de mogelijkheid daarvoor een wettelijke grondslag in het leven te roepen, en in de kosten die met de handhaving van een dergelijke screening gemoeid zouden zijn, is niet gegeven. Het door de Staat aangevoerde argument dat de gekozen maatregel niet noodzakelijk nadeliger is dan alternatieven, legt zonder toelichting onvoldoende gewicht in de schaal tegenover het onmiskenbaar stigmatiserende effect van een discriminerende maatregel als de onderhavige.
3.9 De slotsom is dat de Staat door Resolutie 1737 niet werd verplicht om in de Sanctieregeling onderscheid te maken tussen Iraanse en niet-Iraanse onderdanen en dat niet aannemelijk is geworden dat de Staat bij de totstandkoming van die regeling alles in het werk heeft gesteld om het maken van dat onderscheid te voorkomen. De klachten van het middel stuiten daarop af.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verweerder] c.s. begroot op € 365,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president F.B. Bakels en de raadsheren C.A. Streefkerk, A.H.T. Heisterkamp, M.A. Loth en M.V. Polak, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer J.C. van Oven op 14 december 2012.