Uitspraak
15 december 2009
Vierde Kamer
nr. 09/05036
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
op een vordering als bedoeld in art. 46o van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren van de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden van 15 oktober 2009, tot ontslag als rechterlijk ambtenaar van:
[Betrokkene], geboren op [geboortedatum] 1954, wonende te [woonplaats].
1. De vordering van de Procureur-Generaal
De Procureur-Generaal heeft schriftelijk gevorderd dat de Hoge Raad betrokkene op de voet van art. 46l lid 1 onder a Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (hierna: Wrra) zal ontslaan met ingang van 1 januari 2010 en haar op grond van art. 46n Wrra een uitkering zal toekennen waarvan de hoogte gelijk is aan het voor de rechterlijk ambtenaar geldende totaal van uitkeringen berekend op basis van de Werkloosheidswet en een krachtens art. 54 lid 2 Wrra getroffen besluit ter zake van werkloosheid, als ware als gevolg van het ontslag geen sprake van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in art. 24 Werkloosheidswet.
Bij de vordering heeft de Procureur-Generaal de volgende stukken overgelegd:
1. Verzoek tot vordering van ontslag van betrokkene van de president van de Rechtbank [A] d.d. 30 september 2008 met 85 bijlagen.
2. Brief van de Procureur-Generaal d.d. 9 oktober 2008 aan de advocaat van betrokkene.
3. Verslag van het gesprek d.d. 25 november 2008 en aantekeningen van de advocaat van betrokkene.
4. Aanvraag advies Adviescommissie ongeschiktheidsontslag rechterlijke ambtenaren d.d. 15 januari 2009.
5. Advies van de Adviescommissie ongeschiktheidsontslag rechterlijke ambtenaren d.d. 23 maart 2009.
6. Pro-forma berekening naastwettelijke werkloosheidsuitkering van [B] d.d. 10 juni 2009.
7. Brief van de Procureur-Generaal d.d. 23 juni 2009 aan de advocaat van betrokkene.
8. Schriftelijke zienswijze van betrokkene d.d. 20 juli 2009.
9. Brief van de advocaat van betrokkene d.d. 2 september 2009 aan de Procureur-Generaal.
10. Proces-verbaal d.d. 14 september 2009 van het horen van betrokkene als bedoeld in art. 46o lid 3 Wrra en de overgelegde notities van de advocaat van betrokkene.
11. Brief van de Procureur-Generaal d.d. 6 oktober 2009 aan de advocaat van betrokkene.
2. Het onderzoek in raadkamer
Op 9 november 2009 heeft de Hoge Raad in raadkamer een onderzoek ingesteld. Bij dat onderzoek zijn verschenen de Procureur-Generaal, betrokkene en haar advocaat mr. E.M. Kuijken. Betrokkene heeft verweer gevoerd tegen de vordering van de Procureur-Generaal en voor het geval dat de Hoge Raad tot ontslag van betrokkene mocht overgaan verzocht:
- een eventueel aan betrokkene toe te kennen werkloosheidsuitkering te suppleren tot aan haar bezoldiging, zulks tot aan de pensioengerechtigde leeftijd van 65 jaar;
- een bedrag van € 15.000,--, exclusief BTW, ter beschikking te stellen voor outplacementkosten;
- betrokkene te compenseren voor de juridische kosten die zij de afgelopen drieënhalf jaar heeft moeten maken voor een bedrag van € 25.000,--, exclusief BTW.
Van de raadkamerzitting is een proces-verbaal opgemaakt.
3. Beoordeling van de vordering
3.1 De president van de Rechtbank [A] heeft bij zijn verzoek aan de Procureur-Generaal om het ontslag van betrokkene te vorderen bijlagen gevoegd die afkomstig zijn uit het personeelsdossier van betrokkene, en die, zoals de Procureur-Generaal in zijn vordering heeft vermeld, voor zover hier van belang, het volgende inhouden:
(i) Betrokkene is bij Koninklijk Besluit van [datum] 1992 benoemd tot rechter in de Rechtbank [A];
(ii) Tot januari 1998 is betrokkene werkzaam geweest in de sector bestuursrecht. In de evaluatieverslagen uit die periode worden kritische opmerkingen gemaakt over de productiecijfers van betrokkene. In het verslag van het eerste evaluatiegesprek d.d. 9 augustus 1995 wordt de kwantiteit als aandachtspunt genoemd, maar worden tevens positieve opmerkingen gemaakt over de manier waarop leiding wordt gegeven aan de zitting en de kwaliteit van de uitspraken. Betrokkene heeft goed contact met haar collega's en levert een positieve bijdrage aan de opleiding van raio's en rio's. Uit het verslag van het evaluatiegesprek van 19 december 1996 blijkt dat wordt getwijfeld aan haar besluitvaardigheid en dat zij voorlopig nog een halve portie zaken krijgt toebedeeld. Tijdens een gesprek van 16 juni 1997 wordt gesproken over een overgang naar de strafsector. De beoordelaar is onder meer van mening dat een overgang voor betrokkene wenselijk is omdat haar functioneren in de bestuurssector "thans nogal wordt overschaduwd door de al enige jaren durende discussie over haar kwantitatieve prestaties".
(iii) Vervolgens is betrokkene tot januari 2001 werkzaam geweest in de sector strafrecht. In de evaluatieverslagen uit die periode worden opmerkingen gemaakt over de beperkte inhoudelijke inbreng van betrokkene in de raadkamer, onvoldoende contact met collega's, veelvuldige afwezigheid om thuis te werken, late afwerking van zittingen en vonnissen (soms worden zaken bij haar weg gehaald omdat deze te lang blijven liggen), onzekerheid tijdens de zittingen (veelvuldig schorsen, leunen op griffiers die soms de beslissing moeten formuleren, onvoldoende voorbereiding en onvoldoende kennis van zaken) en gebrek aan besluitvaardigheid. Het werd niet verantwoord geacht om betrokkene enkelvoudige zittingen te laten doen.
(iv) Van 12 april 1999 tot 17 mei 1999 viel betrokkene uit wegens ziekte. Mede op advies van de bedrijfsarts ontving betrokkene begeleiding door een externe deskundige. In de beoordeling van april 2000 wordt onder meer gesproken over fundamentele onzekerheid. Op deze beoordeling heeft betrokkene per brief gereageerd, waarin zij onder meer aangeeft dat deze conclusie haar overdreven lijkt.
(v) Uiteindelijk is in december 2000 besloten dat betrokkene zou terugkeren naar de bestuurssector en minder zou gaan werken (van 36 naar 30,6 uur gemiddeld per week). In de evaluatieverslagen van 2001 tot 2003 wordt vooral ingegaan op de manier waarop betrokkene zelf tegen haar werk aankijkt. Uit het verslag van 8 januari 2004 valt echter op te maken dat betrokkene vaak afwezig was, dat er onduidelijkheden waren over het opnemen van verlof, dat de collega's kritiek hadden op het functioneren van betrokkene en haar afwezigheid en dat er sprake was van achterstanden. Blijkens dit verslag zijn er concrete afspraken gemaakt met betrokkene (melden afwezigheid, niet meer thuiswerken, verhoging persoonlijke jaarnorm). In het evaluatieverslag van 24 maart 2004 staat dat er geen problemen zijn bij het doen van zittingen, dat de samenwerking met de ondersteuning over het algemeen goed is, maar dat de doorlooptijden absoluut niet worden gehaald en dat (nogmaals) wordt benadrukt dat betrokkene mee moet blijven doen in de sector en geen buitenbeentje moet zijn.
(vi) In oktober 2004 zijn opnieuw concrete afspraken gemaakt met betrokkene. Uit het verslag van het gesprek van 2 november 2004 komt onder meer naar voren dat de kwaliteit van de uitspraken goed is, maar dat het aanbeveling verdient dat betrokkene zich wat meer zichtbaar maakt in de organisatie. Ook komt ter sprake dat zij alert zal zijn op het openen en beantwoorden van e-mails.
(vii) Na een periode van ziekte (28 december 2004 tot 31 januari 2005) werd aan betrokkene betaald verlof verleend tot april 2005 om orde op zaken te stellen in haar privé- en familiesfeer (zij had de zorg voor haar zieke moeder op zich genomen). Uit een notitie van 20 januari 2005 volgt dat men het functioneren van betrokkene niet meer aanvaardbaar vindt. Er is onder meer geen grip op haar aanwezigheid, afwezigheid wordt niet conform de afspraken gemeld, er is sprake van gebrek aan verantwoordelijkheid voor een goede afhandeling van de zaken en van voortdurende achterstand.
(viii) Na afloop van haar verlof is betrokkene overgeplaatst naar de strafsector. In het verslag van een op 30 maart 2005 gehouden gesprek staat dat betrokkene zich door haar houding en gedrag buiten de organisatie heeft geplaatst, hetgeen voor de leiding van de sector bestuursrecht een onwerkbare situatie opleverde. Er werden werkafspraken gemaakt en aan betrokkene werd duidelijk gemaakt dat haar een laatste kans werd geboden om haar functioneren te verbeteren. Eind 2005 en begin 2006 was men redelijk tevreden. Wel werd aangegeven dat het tempo hoger zou moeten zijn en dat zij haar uiterlijk en hygiëne beter zou moeten verzorgen.
(ix) Op 14 april 2006 omstreeks 12.30 uur werd betrokkene door de politie in verwaarloosde toestand aangetroffen in haar woning. Zij was onder invloed van alcohol, de woning was sterk vervuild en er was sprake van brandgevaar. Omdat betrokkene onenigheid kreeg met de verbalisanten, is zij onder dwang mee genomen naar het bureau. Met het oog op haar eigen veiligheid en die van anderen is zij ingesloten in een ophoudkamer. Betrokkene kreeg vervolgens twee maanden verlof om orde op zaken te stellen en er werden afspraken gemaakt (betrokkene zou hulp zoeken en desverlangd aantonen dat er geen sprake meer was van alcoholproblematiek, zij zou frequent contact hebben met de sectorvoorzitter over de voortgang en hem ontvangen voor een huisbezoek).
(x) Op 20 juni 2006 vond een gesprek plaats tussen betrokkene en het bestuur van de rechtbank, waarin betrokkene te kennen is gegeven dat zij naar het oordeel van het bestuur intern en extern het gezag verloren had om het ambt van rechter nog te kunnen uitoefenen. Uit het verslag van dit gesprek blijkt dat betrokkene aangaf dat zij zich aan de gemaakte afspraken heeft gehouden (haar huis is nagenoeg op orde, zij heeft zich gemeld bij de huisarts en zij heeft contact met [C] over haar drankgebruik, met een maatschappelijk werker en een psycholoog). Het bestuur van de rechtbank heeft zich intussen wel beraden over de vraag of betrokkene nog wel kan functioneren in de rechtbank en is tot de conclusie gekomen dat dit niet het geval is. Gelet op de situatie zoals deze binnen en buiten de rechtbank bekend is geworden, is het bestuur van oordeel dat betrokkene het benodigde gezag heeft verloren om nog als rechter te kunnen functioneren. Meegedeeld wordt dat zij met ingang van 24 juni 2006 op non-actief wordt gesteld, dat een schorsingsverzoek zal worden ingediend bij de Procureur-Generaal en dat het bestuur voornemens is haar ontslag als rechter te bevorderen. Betrokkene wordt er op gewezen dat het voorval van 14 april 2006 zowel in- als extern een veel grotere uitstraling heeft gehad dan aanvankelijk werd gedacht en dat medewerkers van de rechtbank er op aan werden gesproken.
(xi) Later is vastgesteld dat betrokkene van 14 april 2006 tot 23 april 2007 volledig arbeidsongeschikt was als gevolg van ziekte.
(xii) Van 12 juli 2007 tot 21 september 2007 is betrokkene opgenomen geweest bij [D] Verslavingszorg te [plaats].
(xiii) Van 6 november 2007 tot 15 mei 2008 is betrokkene in het kader van de re-integratie voor twee dagen per week werkzaam geweest in de strafsector van de Rechtbank [E]. Bij die rechtbank was men niet tevreden over het werktempo, de inbreng in het raadkameroverleg, het collegiale verkeer en het optreden ter zitting. De conclusie van de begeleiders binnen de Rechtbank [E] was dat de re-integratie onvoldoende succesvol was gebleken om als basis te kunnen dienen voor verdere werkzaamheden binnen de strafsector van de Rechtbank [E].
(xiv) Betrokkene kreeg hierop een inzinking en was tot juli 2008 onbereikbaar. Met ingang van 20 augustus 2008 werd betrokkene volledig hersteld gemeld bij het UWV.
3.2 Betrokkene betwist niet dat de bijlagen bij het verzoek van de President van de Rechtbank [A] inhouden zoals in de vordering van de Procureur-Generaal vermeld. Zij meent wel dat de Procureur-Generaal de feiten niet op evenwichtige wijze heeft weergegeven en dat het erop lijkt dat hij gedacht heeft dat wanneer bepaalde kritiekpunten vaak genoeg herhaald worden, er een patroon lijkt te ontstaan waardoor een ontslag onvermijdelijk is geworden. Zij vraagt zich af op welke feiten het ontslagverzoek is gebaseerd en onderscheidt in dit verband de periode van 1992 tot april 2006, de gebeurtenis van 14 april 2006 en het functioneren van april 2006 tot heden. Naar haar overtuiging kunnen de conclusies die uit deze periodes volgen noch afzonderlijk, noch gezamenlijk bezien, het gevorderde ontslag wegens ongeschiktheid anders dan wegens ziekte, dragen.
3.3 De Hoge Raad houdt, bij de beantwoording van de vraag of betrokkene ongeschikt is voor het verrichten van haar taak anders dan wegens ziekte, rekening met alle feiten en omstandigheden die voor die beantwoording van belang zijn, en zal acht slaan op feiten en omstandigheden die zich voordeden in de periode 1992 tot april 2006, op 14 april 2006 en in de periode van april 2006 tot heden. Die feiten en omstandigheden worden in onderling verband en samenhang beschouwd. De vraag of afzonderlijke aanwijzingen voor niet of minder goed functioneren van betrokkene als rechter op zichzelf genomen de conclusie kunnen dragen dat betrokkene ongeschikt is voor het verrichten van haar taak behoeft geen beantwoording.
3.4 De Hoge Raad is, in overeenstemming met het advies van de Adviescommissie ongeschiktheidsontslag rechterlijke ambtenaren van 23 maart 2009, van oordeel dat betrokkene ongeschikt is voor het verrichten van haar taak als rechter. Dit oordeel berust op het totaalbeeld van het functioneren van betrokkene, zoals dat naar voren komt uit de hiervoor in 3.1 (ii) tot en met (xiv) vermelde inhoud van haar personeelsdossier. Betrokkene heeft haar ongeschiktheid weliswaar betwist, maar zij heeft aan die betwisting onvoldoende feiten en omstandigheden ten grondslag gelegd die ter zake van de kritiekpunten op haar functioneren een ander beeld oproepen. Redengevend voor het oordeel dat betrokkene ongeschikt is voor het verrichten van haar taak is in het bijzonder dat, naar de Hoge Raad afleidt uit de hiervoor in 3.1 vermelde feiten en omstandigheden alsmede uit de onderliggende stukken van het personeelsdossier:
- betrokkene, in ieder geval sedert 1997, niet in staat is geweest om het werk dat van haar als rechter wordt verlangd in een aanvaardbaar tempo te verrichten, hetgeen tot onwenselijke vertragingen heeft geleid en de samenwerking met haar collega's onder grote druk heeft gezet;
- betrokkene, ook nadat herhaaldelijk met haar was afgesproken dat zij gedurende haar werktijd op de rechtbank aanwezig zou zijn, vaak afwezig is geweest terwijl zij zich niet hield aan afspraken om die afwezigheid, en de reden daarvoor, te melden, hetgeen uiteindelijk in 2005 binnen de sector bestuursrecht, waarin betrokkene toen werkzaam was, tot een onwerkbare situatie heeft geleid;
- betrokkene een drankprobleem heeft gehad en zichzelf en haar woning verwaarloosde, hetgeen in kringen binnen en buiten de rechtbank in [A] bekend is geworden, waarna het bestuur van de rechtbank op begrijpelijke gronden het standpunt heeft ingenomen dat betrokkene intern en extern het benodigde gezag heeft verloren om nog als rechter in [A] te functioneren;
- de re-integratiepoging die in de periode november 2007 - mei 2008 heeft plaatsgevonden, waarbij betrokkene voor twee dagen per week werkzaam is geweest als rechter in de strafsector van de Rechtbank [E], hetgeen ook door betrokkene als een laatste kans moet zijn beschouwd, niet is gelukt, nu men bij die rechtbank in zodanige mate ontevreden was over het werktempo, de inbreng in het raadkameroverleg, het collegiale verkeer en het optreden ter zitting van betrokkene, dat geconcludeerd werd dat de re-integratie niet als basis kon dienen voor verdere werkzaamheden binnen de strafsector van de Rechtbank [E].
Deze omstandigheden wijzen erop dat het betrokkene ontbreekt aan eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van haar taak als rechter vereist zijn.
3.5 De ongeschiktheid van betrokkene voor het verrichten van haar taak als rechter is naar het oordeel van de Hoge Raad niet veroorzaakt door ziekte. Weliswaar is betrokkene enige malen voor langere periodes arbeidsongeschikt wegens ziekte geweest, maar het is niet aannemelijk geworden - betrokkene heeft daaromtrent niets concreets gesteld - dat de gesignaleerde problemen in haar functioneren als rechter, die geconstateerd zijn in perioden dat betrokkene niet ziek was, te wijten zijn aan ziekte. Dat, naar achteraf is vastgesteld, betrokkene van 14 april 2006 tot 23 april 2007 volledig arbeidsongeschikt door ziekte is geweest, doet hieraan niet af. Het incident van 14 april 2006 maakt voldoende duidelijk, dat betrokkene ook in de daaraan voorafgaande periode, waarin geen ziekte is vastgesteld, haar persoonlijke gedrag onvoldoende onder controle heeft gehad en zich ook toen al aan alcoholmisbruik moet hebben overgegeven.
Ook de omstandigheid dat betrokkene in de periode dat zij in [E] als rechter werkzaam was nog gedeeltelijk arbeidsongeschikt door ziekte was, doet aan het hiervoor vermelde oordeel niet af, nu betrokkene aldaar twee dagen per week werkte, hetgeen de bedrijfsarts verantwoord achtte. De Hoge Raad ziet geen aanleiding om, zoals betrokkene heeft verzocht, een nader medisch onderzoek te gelasten.
3.6 De Hoge Raad verwerpt het betoog van betrokkene dat het ontslagverzoek prematuur is. Betrokkene is, naar uit de stukken blijkt, herhaaldelijk op haar functioneren aangesproken terwijl haar op 30 maart 2005 te verstaan is gegeven dat haar houding en gedrag (onzichtbaarheid, onbereikbaarheid, het onvoldoende afdoen van zaken, het zich niet houden aan afspraken) voor de leiding van de sector bestuursrecht een onwerkbare situatie opleverde en dat haar nu een laatste kans in de strafsector zou worden geboden. Mede ten gevolge van het alcoholgebruik van betrokkene is het toch weer misgegaan. Vervolgens heeft het bestuur van de Rechtbank [A] nog een serieuze re-integratiepoging gedaan door verzoeken te doen voor een tijdelijke plaatsing van betrokkene bij één van de rechtbanken [F], [G], [E] en [I]. Dat die re-integratiepoging is mislukt, is niet aan de Rechtbank [A] te wijten, waarbij in aanmerking is te nemen dat betrokkene in de maand mei 2007 niet reageerde op een brief van de president van de Rechtbank [F] waarin die verzocht contact op te nemen voor een oriënterend gesprek, en dat betrokkene een op 31 mei 2007 gepland gesprek met de plaatsvervangend president van de Rechtbank [G] wegens ziekte afzegde en vervolgens geen gevolg heeft gegeven aan haar toezegging contact op te nemen voor een andere afspraak.
3.7 Betrokkene heeft verder nog aangevoerd dat de drempel voor ongeschiktheidsontslag van voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren niet te laag behoort te worden vastgesteld wegens de grote gevolgen daarvan voor de gehele rechterlijke macht. De Hoge Raad deelt deze visie van betrokkene; het instrument van ongeschiktheidsontslag van een rechterlijk ambtenaar mag niet worden aangewend op een manier die de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht ook maar enigszins bedreigt. Daarvoor bestaat in dit geval echter geen gevaar, omdat de inhoud van de beslissingen die betrokkene als rechter in aan haar oordeel onderworpen zaken heeft genomen geen punt van kritiek vormt, en betrokkene ook niet heeft aangevoerd dat de inhoud van haar beslissingen de werkelijke reden is voor het verzoek van de president van de Rechtbank [A] aan de Procureur-Generaal. Anders dan betrokkene lijkt te betogen, kunnen benedenmaats presteren op het punt van werktempo, onvoldoende openstaan voor collegiaal overleg, gebrek aan besluitvaardigheid, ongelukkige persoonlijke en ambtelijke presentatie, het niet nakomen van werkafspraken over aanwezigheid en bereikbaarheid en het bekend worden van privé gedrag dat afbreuk doet aan de waardigheid van het rechterlijk ambt of het gezag van de rechtspraak, in onderlinge samenhang bezien wel degelijk van zodanige ernst zijn dat de conclusie moet worden getrokken dat de betrokken rechterlijk ambtenaar ongeschikt is voor het uitoefenen van zijn taak en behoort te worden ontslagen.
3.8 De vordering tot ontslag zal dus worden toegewezen.
De Hoge Raad acht de voorziening die de Procureur-Generaal voor betrokkene vordert redelijk met het oog op de omstandigheden. Hij zal ook die voorziening toewijzen.
Voor het treffen van de overige voorzieningen als door betrokkene verzocht ziet de Hoge Raad geen grond.
4. Beslissing:
De Hoge Raad:
ontslaat [betrokkene], rechter in de Rechtbank [A], als rechterlijk ambtenaar met ingang van 1 januari 2010;
kent [betrokkene] een uitkering toe waarvan de hoogte gelijk is aan het voor haar geldende totaal van uitkeringen berekend op basis van de Werkloosheidswet en een krachtens art. 54 lid 2 Wrra getroffen besluit, als ware als gevolg van het ontslag geen sprake van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in art. 24 van de Werkloosheidswet.
Dit arrest is gewezen door de president G.J.M. Corstens als voorzitter, de vice-president D.H. Beukenhorst, en de raadsheren J.C. van Oven, H.A.G. Splinter-van Kan en A.H.T. Heisterkamp, en in het openbaar uitgesproken op 15 december 2009.