Uitspraak
10 juli 2009
Eerste Kamer
08/04121
RM/IS
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
BOARD OF AIRLINE REPRESENTATIVES IN THE NETHERLANDS (BARIN),
gevestigd te Bloemendaal,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. K.G.W. van Oven,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN, MINISTERIE VAN FINANCIËN
zetelende te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. G.J.H. Houtzagers.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als Barin en de Staat.
1. Het geding in feitelijke instanties
Barin heeft bij exploot van 24 januari 2008 de Staat in kort geding gedagvaard voor de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage en gevorderd, kort gezegd, op straffe van een dwangsom te gebieden om de uitvoering van de vliegbelasting op te schorten en opgeschort te houden totdat bij een in kracht van gewijsde gegane rechterlijke uitspraak in een bodemprocedure is beslist dat de vliegbelasting niet in strijd is met artikel 15 van het Verdrag van Chicago.
De Staat heeft de vordering bestreden.
De voorzieningenrechter heeft bij vonnis van 19 maart 2008 het gevorderde afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft Barin hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 17 juli 2008 heeft het hof het vonnis waarvan beroep bekrachtigd.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft Barin beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor Barin namens haar advocaat toegelicht door mr. R.P.J.L. Tjittes, advocaat te Amsterdam, en voor de Staat door zijn advocaat alsmede door mr. D. Stoutjesdijk, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal P.J. Wattel strekt tot verwerping van het beroep.
3. Beoordeling van het middel
3.1 Het gaat in deze zaak om de vraag of de per 1 juli 2008 ingevoerde vliegbelasting verenigbaar is met het Burgerluchtvaartverdrag van Chicago van 1944 (de Convention on International Civil Aviation, 7 december 1944, Chicago, Trb. 1954, 18, hierna: het verdrag van Chicago). De vliegbelasting is bij Wet van 20 december 2007 ingevoerd als onderdeel van de Wet belastingen op milieugrondslag. Volgens mededeling van de Staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer van 3 juni 2009, Kamerstukken II 2008-2009, 31 492, nr. 11 worden de tarieven met ingang van 1 juli 2009 op nul gesteld, en zal de belasting met ingang van 2010 worden afgeschaft.
3.2 De vliegbelasting wordt geheven ter zake van het vertrek van een passagier met een vliegtuig vanaf een in Nederland gelegen luchthaven (art. 36ra lid 1, thans 73 lid 1 Wbm). De belasting wordt verschuldigd op het moment waarop de passagier vertrekt (art. 36rd, thans 76 Wbm) en wordt geheven van de exploitant van de luchthaven (art. 36rb, thans 74 Wbm); zij wordt berekend over het aantal passagiers (art. 36rc, thans 75 Wbm). De belasting bedraagt € 11,25 per passagier als de bestemming binnen de Europese Unie ligt of minder dan 2500 km verwijderd is en € 45,-- in andere gevallen (art. 36re, thans 77 Wbm). De luchtvaartmaatschappijen die de desbetreffende passagiers vervoeren, zijn verplicht de belasting te betalen die de luchthavenexploitant bij hen in rekening brengt (art. 36rg lid 3, thans 79 lid 3 Wbm). Ontvangt de luchthavenexploitant niettemin die betalingen niet, dan heeft hij in zoverre recht op teruggaaf van de belasting (art. 36rf, thans 78 Wbm).
3.3 In dit kort geding heeft Barin, zoals hiervoor in 1 is vermeld, gevorderd de Staat, kort gezegd, te verbieden over te gaan tot heffing van vliegbelasting totdat bij een in kracht van gewijsde gegane rechterlijke uitspraak in een bodemprocedure is beslist dat de vliegbelasting niet in strijd is met art. 15 van het verdrag van Chicago. De voorzieningenrechter heeft de vorderingen van Barin afgewezen, en in hoger beroep is het vonnis waarvan beroep bekrachtigd. Het hof heeft terecht als maatstaf voor de toewijsbaarheid van de vorderingen gehanteerd of de vliegbelasting onmiskenbaar in strijd is met het verdrag van Chicago.
3.4 Het hof heeft zijn oordeel dat de vliegbelasting niet (onmiskenbaar) onverenigbaar is met art. 15 slot van het verdrag van Chicago gemotiveerd in rov. 2.1 tot en met 2.14 van het bestreden arrest. Daartegen keert zich het middel, dat in verschillende onderdelen een andere uitleg van art. 15 van het verdrag van Chicago bepleit dan door het hof als juist is aanvaard. Het middel wijst (onder 1) erop dat naast het Engels ook andere talen gelijkelijk authentiek zijn, en verbindt (onder 2) aan een vergelijking van de tekst van art. 15 slot van het verdrag van Chicago in enkele van die talen de slotsom dat de vliegbelasting met het bepaalde in die slotzin daarmee in strijd is. Voorts wordt (onder 3 en 4) aan de hand van een tekstuele analyse in enkele talen van het bepaalde in de onderdelen 2 en 3 van art. 15 betoogd dat (het hof heeft miskend dat) in die onderdelen verschillende begrippen worden gehanteerd, en dat de strekking van het slot van art. 15 is dat aan het verbod "other charges" op te leggen een zo ruim mogelijke toepassing moet worden gegeven: het (recht van) vertrek van een passagier aan boord van een (burger)luchtvaartuig uit het grondgebied van een verdragsstaat dient eenvoudigweg niet te worden belast. De onderdelen 5 tot en met 7 keren zich tegen enkele aspecten van de motivering van het oordeel van het hof. Onderdeel 8 mist zelfstandige betekenis.
3.5 De omstreden passage van het slot van art. 15 van het verdrag van Chicago luidt in de gelijkelijk authentieke teksten in het Engels, Frans en Spaans als volgt:
"No fees, dues or other charges shall be imposed by any contracting State in respect solely of the right of transit over or entry into or exit from its territory of any aircraft of a contracting State or persons or property thereon."
"Aucun État contractant ne doit imposer de droits, taxes ou autres redevances uniquement pour le droit de transit, d'entrée ou de sortie de son territoire de tout aéronef d'un État contractant, ou de personnes ou biens se trouvant à bord."
"Ningún Estado contratante impondra derechos, impuestos o otros gravámenes por el mero derecho de transito, entrada o salida de su territorio de cualquier aeronave de un Estado contratante o de las personas o bienes que se encuentren abordo."
3.6 In de conclusie van de Advocaat-Generaal wordt onder 5.2 tot en met 5.8 een overzicht gegeven van de parlementaire behandeling van de wet waarmee de vliegbelasting is ingevoerd, bij welke behandeling de vraag of die belasting in strijd is met de hiervoor aangehaalde passage uit het verdrag van Chicago onder ogen is gezien en ontkennend beantwoord. Uit hetgeen bij de parlementaire behandeling is opgemerkt, moet worden afgeleid dat met het hiervoor in 3.2 weergegeven heffen van vliegbelasting ter zake van het uit Nederland vertrekkende passagiers is beoogd een belasting te heffen die niet staat tegenover een zekere tegenprestatie, maar ertoe dient in de prijs van vliegtickets (een deel van) de maatschappelijk kosten zichtbaar te maken die luchtvervoer met zich brengt teneinde de burger ervan bewust te maken dat aan milieuvervuilende activiteiten kosten zijn verbonden die onvoldoende in de ticketprijs tot uitdrukking komen, terwijl de prijs van die tickets in verhouding tot andere vormen van vervoer te laag is door het ontbreken van enige vorm van verbruiksbelasting (accijns en BTW) in de internationale luchtvaart. Het gaat hier, samengevat, om een per vertrekkende passagier geheven regulerende verbruiksbelasting waar geen tegenprestatie tegenover staat, waarmee is beoogd (een deel van) de niet in de ticketprijs verwerkte werkelijke maatschappelijke kosten van het vliegverkeer voor het publiek zichtbaar te maken.
3.7 Het hof heeft terecht geoordeeld dat de vliegbelasting niet onmiskenbaar onverenigbaar is met het verdrag van Chicago. Het hof heeft na een recapitulatie van de doelstelling en systematiek van het verdrag en de plaats daarin van de bedoelde slotzin, de betekenis van de term "charges" onderzocht en heeft met juistheid geconcludeerd dat deze term zowel in onderdeel 2 als in onderdeel 3 van art. 15 moet worden begrepen als een heffing waar een zekere tegenprestatie tegenover staat, en dat de slotzin van art. 15 geen verbod inhoudt van heffingen waartegenover niet een zekere tegenprestatie staat, zoals de vliegbelasting. Hierop stuiten alle klachten van het middel af. Waar het hof zijn overwegingen vervolgde met een verdere motivering van de verwerping van het andersluidende standpunt van Barin, missen de daartegen gerichte klachten van het middel zelfstandige betekenis. Naar aanleiding van enkele klachten wordt niettemin nog het volgende overwogen.
3.8 Het hof heeft zich klaarblijkelijk gehouden aan de in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 7.3 tot en met 7.8 vermelde regels met betrekking tot de uitlegging van internationale verdragen, zoals deze, na de totstandkoming van het verdrag van Chicago, zijn neergelegd in het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969, Trb. 79 (hierna het Weense verdrag). Het hof heeft niet geoordeeld dat de verdragstekst in de Engelse taal prevaleert boven die in de andere, gelijkelijk authentieke talen, maar heeft de Engelse versie bij zijn uitlegging tot uitgangspunt genomen en heeft vervolgens, overeenkomstig de regel van art. 33 lid 3 van het Weense verdrag uitgaande van de veronderstelling dat de betekenis van de begrippen van het verdrag in elke authentieke tekst dezelfde is, kennelijk geconcludeerd dat de door het hof gevonden uitleg met de andere taalversies overeenstemt. De tekst van het verdrag van Chicago, en de strekking van de daarin gebruikte begrippen in hun context en in het licht van het doel en de strekking van de in art. 15 getroffen regeling, bevestigen de juistheid van de door het hof aanvaarde uitleg. De geringe taalkundige verschillen in de authentieke taalversies doen geen afbreuk aan de conclusie dat de slotzin van art. 15 beoogt te voorkomen dat het uitsluitende gebruik van het luchtruim van een verdragsstaat door daar boven, in of uit te vliegen aan een heffing wordt onderworpen waarmee de in de voorafgaande tekst van art. 15 neergelegde eis van gelijke behandeling van eigen luchtvaartuigen en luchtvaartuigen van andere verdragsstaten zou worden ondergraven. Met een verbod van deze strekking is de heffing van de onderhavige vliegbelasting niet (onmiskenbaar) in strijd.
3.9 Het hof is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat art. 15 van het verdrag van Chicago niet (onmiskenbaar) in de weg staat aan de heffing van vliegbelasting. Daarop stuiten alle klachten af.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt Barin in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 374,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, A. Hammerstein, W.A.M. van Schendel en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein op 10 juli 2009.